“城中村”問題及其改造措施

“城中村”問題是城市化進程中普遍存在的一種地域現象，是城市建設發展急劇擴張和城鄉二元管理體制共同作用的結果。“城中村”問題已成為影響城市協調發展和提升居民生活質量的重大障礙，引起了政府和社會各界的廣泛關注，雖然由于其特殊性，改造困難重重，但只要能結合國情和相關實際，制定合理的法規與政策，保障村民利益，采用恰當的改造模式，一定能解決“城中村”問題，提升人民生活水平，促進人民生活和經濟社會協調發展，健康有序地推進城市化。

改革開放以來，隨著經濟的迅速發展，我國城市化進程在不斷加快，農村建設也在持續進行，新型城鎮化加速發展，但同時，在這一進程中，也不可避免地存在一些發展上的問題，“城中村”現象就是其中不可忽視的一種。作為一個歷史遺存，城中村不僅日漸脫離主流社會的管理，存在著多種隱患，成了治安、衛生的死角和犯罪的溫床，延緩城市發展，還呈現出一種落后的經濟模式和生活方式，直接影響了村民的居住環境、收入水平和生活質量。“城中村”由于歷史和管理體制等原因，規劃管理無序，布局結構混亂，基礎設施不完善，環境衛生和安全問題嚴重，極大地降低了居民的生活質量，影響城市的整體面貌，必須引起重視，改造“城中村”迫在眉睫。

一、“城中村”的定義

“城中村”的問題在我國現代化進程中一直存在，學界也有很多對它的研究，有學者指出“城中村”就是指原來是農村，由于城市的擴張成為社區，現已基本沒有耕地，沒有農業，也沒有農民，但仍按村的管理體制來管理的城市中的特殊社區。“城中村”不僅是空間概念，更是社會經濟概念，它是指在城市建成區范圍內所保留著的社會結構、經濟生活、人員身份、管理方式等方面依然承傳農業社會的農村聚落點。從狹義上說，“城中村”是指農村村落在城市化進程中，由于大部分耕地被征用，農民轉為居民后仍在原村落居住而演變成的居民區，亦稱為“都市里的村莊”。廣義上來看“城中村”是指在城市高速發展的進程中，滯后于時代發展步伐、游離于現代城市管理之外、生活水平低下的居民區。

二、“城中村”的歷史成因

首先，城鄉二元體制是“城中村”形成的制度原因，也是根本原因。建國以來，我國制定了城鄉分開的二元管理體制，該體制的存在使得“城”與“村”分屬不同的機構體系管理，其中城鄉二元土地制度是核心，在開發建設過程中，政府和開發商繞開村莊，只將村莊周圍的農用地征用開發，“城中村”就在這種二元結構體制下隨著經濟發展而不斷出現。

其次，城市化是“城中村”形成的外動力。城市化進程的加快是“城中村”形成的客觀原因。我國城市化的一種重要形式就是“城市包圍農村”，為了擴大城市規模，征用城郊農村土地，逐漸將一部分村落包圍在建成區內。這些村落起初還在城市郊區，進而位于城鄉結合部，接著形成一種城市包圍農村的態勢，原有村莊不能得到及時的改造升級，進而形成“城中村”。

此外，村民自身追求經濟利益也是“城中村”存在的一個原因。“城中村”緊鄰城市邊緣，地理位置優越，交通便利，吸引很多外來打工者過來租房，本地居民通過房屋出租獲得很大一筆租金收入。在如此利益驅動下，居民通過各種途徑擴建、改建房屋，使得“城中村”更加擁擠密集、雜亂無章。政府想要整改也是困難重重，由于成本過高、產權復雜加上居民極力阻撓，使得整改難度愈發加大。

最后，文化認同是“城中村”存在的文化因素。“城中村”有自己特殊的歷史淵源和文化環境，有著濃厚的傳統觀念和生活風俗，村民都有一種依戀故土的情結，在傳統觀念中，土地就是根，所以村民都極力反對拆遷改造，傳統思想和風俗在村民心中根深蒂固，這也使得“城中村”存在的一個原因。

三、“城中村”改造面臨的問題

“城中村”現象一方面是擴散型城市化的表現，同時又帶有我國農村城市化的特殊性，它的出現和存在，從根本上說是我國城鄉二元體制在城市化進程中的反映。改造“城中村”勢在必行，這是一項十分艱巨的任務，面臨很多實際中的問題。

（一）經濟方面改造成本巨大

“城中村”現有建筑密度很大，加上居民為了賺取租金，不斷進行擴建、改建，房屋參差不齊，拆遷難度大，補貼成本高，回遷安置所需的面積大，而真正拆遷后土地利用率低，投資回報小，這是“城中村”改造所面臨的首要問題。

（二）政策法規方面的障礙

“城中村”的改造涉及到戶籍制度、土地利用制度、財政體制、行政管理體制等復雜問題。法律法規并沒有明確的規定，在操作上也就沒有統一的做法。現有的政策和體制框架對“城中村”的經濟、社會基礎的保護與改造之間存在著矛盾和滯后。村民對其既得利益的維護與改造成本之間的矛盾是目前“城中村”改造中非常困難的一個問題。

（三）村民安置和就業保障問題

“城中村”村民人數較多，大多以土地為生，改造“城中村”就意味著改造原有的土地，大量的村民需要安置，并幫助其解決就業問題，而村民大多受教育程度低，綜合素質不高，就業能力和技能不足，需要幫助其解決就業問題，如何實現農民就業方式從務農到務工的轉變，是農民市民化的關鍵。在改造過程中，很有可能出現，很征一批地，就新增一批失業農民的現象，增加政府整改的困難和財政負擔。

（四）村民自身的阻力

“城中村”的改建中的困難，很大一部分是來自村民自身的阻力，前面已經說過，很多村民靠房屋租賃賺取傭金，抓住目前政府對“城中村”管理不力的漏洞，進行違建、擴建和私自租賃，村民不愿放棄這一生財之路，加上傳統思想根生蒂固，有些村民世代生活在這里，不愿意失去自己的“根”，而且村民為了從拆遷中獲利，對于房屋面積補貼漫天要價，加重改建負擔，政府也十分為難，還有就是村民對改造拆遷的不配合甚至極力阻撓，都大大阻礙了“城中村”的改造。

四、改造的對策

結合“城中村”的實際情況，了解村民的實際需要，對改造中的困難之處進行分析，對癥下藥，合理有效地對“城中村”進行整改是推進城市化的一個重要步驟。

（一）進行體制轉型

轉制是“城中村”改造的第一步，首先必須打破城鄉二元體制的差別，就要將農村村民轉為城市居民，將村民委員會轉為居民委員會，將集體土地轉為國有土地，將村委會管理集體經濟轉為集體法人股東和個人共同持股的股份公司，實現農村向城市，村民向市民，農村管理向城市管理的體制轉變。

（二）選擇適當的改造模式

由于每個“城中村”所處的地理位置、歷史沿革、文化差異和經濟狀況等有所不同，因此對于不同的“城中村”應該從實際出發，選擇適合的模式進行改造。比如說，整體改造模式強調從“城中村”的整體布局到單體建筑的全部改造，這種模式改造工程量和成本都很大，適用于處在城市重要地段的土地價值高，且對城市規劃和布局有嚴重影響的“城中村”改造。局部改造模式是指在整體布局不作重大調整的情況下，對局部區域進行重點改造或重新建設，適用于處在建成區但不與城市整體景觀形成巨大反差，布局較規范的“城中村”。綜合改造模式是指在保留大部分建筑的前提下，改造違章建筑，同時控制新上建筑。每種模式各有利弊，需要結合“城中村”的實際情況進行選擇。

（三）完善配套政策

政府應該強化組織實施，確定相應的配套政策作為前提。制定合理的拆遷補償方案，實施就業保障政策和各項優惠政策。在改造“城中村”的過程中，首先要給出合理的經濟預算，最大限度地保障村民的利益，給予足夠的拆遷補償和安置，盡可能地安撫民心。具體來說，要建立失地農民住房保障制度，“城中村”的住房必須按城市規劃統一改造，盡可能回遷安置和就近安置，首要保障失地農民的住房要求；解決失地農民的就業問題，但并不意味著包辦，可以適當提供一些平等的就業機會；落實失地農民社會保險，使他們享受城市居民同等的養老、失業、醫療、大病等社會保障待遇。

（四）將村民納入教育培養計劃

提高村民文化素質，改善村民生活質量。“城中村”中的村民由于受教育水平不高，文化素質不高，而且缺乏各方面技能，，很難適應城市生活。這就需要平等地對待他們，將他們納入教育培訓計劃，使其能公平地享受接受各項教育和培訓的機會，比如保障村民子女的受教育權利，為村民提供就業技能培訓等等。鼓勵村民自主創業，為改造后的“城中村”培養管理者，使村民能快速融入到城市生活中去，與城市接軌。

（五）強化城市空間發展規劃

“城中村”的形成和發展正是因為不予以重視和管理體制上的缺乏，因此，在改造“城中村”的同時，一定要樹立超前思想和前瞻意識，規劃好未來的發展，嚴格控制土地的投放，給出合理的規劃，不能讓“城中村”在無序的狀態下肆意發展，防患于未然，在改造“城中村”的同時，一定要杜絕新的“城中村”的出現。

五、結語

“城中村”問題是我國特殊國情下，農村城市化進程中所產生的一種不可避免的現象，集中反映了當時農村城市化進程中的矛盾，有其歷史性和必然性。隨著城市化進程的加速，“城中村”問題已在全國各地顯現出來，這也引起了政府和社會各界的廣泛關注。盡快制定和完善相關法律政策，對“城中村”進行改造，制定切實有效的措施，在確保社會穩定的前提下，保障村民利益，使村民盡早融入到城市生活中去，加快農村城市化進程，構建社會主義和諧社會。（作者單位為南京理工大學公共事務學院）

作者簡介：許碧薇（1993—），女，漢族，安徽省天長市人，南京理工大學公共事務學院2015級社會工作專業在讀碩士研究生，研究方向：社會福利。