關于中國特色軍民融合法律體系的思考

【摘要】中國特色軍民融合法律體系是我國社會主義法治體系的重要組成部分。加快構建中國特色軍民融合法律體系可以為加快提升國防實力和軍隊戰斗力提供法治保障，為深化軍民融合創新發展奠定法治基礎。中國特色軍民融合法律體系建設應當與國家社會主義法律體系建設任務接軌，與中國特色軍事法律體系建設目標銜接，與國防和軍隊建設對軍民融合法治化的需求相適應。當前，我國國防資源與社會資源的優化配置存在法治缺失和實踐困境，軍民融合體制機制運轉存在深層矛盾，現有軍民融合法律制度架構存在明顯弊端。加快構建中國特色軍民融合法律體系要遵循四個原則，破除三個矛盾，強化軍民融合國家戰略的憲法基礎，優化頂層設計；消除體系分離的法律制度障礙，完善配套立法。同時，還要建立軍事需求管理法律制度和風險評估法律制度，確保國防安全。

【關鍵詞】中國特色 軍民融合 法律體系 法治化

【中圖分類號】D61 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2017.17.004

法律體系是法治體系的基本支撐和核心要素。黨的十八屆四中全會明確提出，要“構建完善的中國特色軍事法治體系，提高國防和軍隊建設法治化水平”。國防和軍隊建設法治化成為黨的意志和要求，納入依法治國總體框架，具有了與以往不同的時代意義。構建完善的中國特色軍事法治體系就要強化構成其基本支撐和核心要素的、覆蓋國防和軍隊建設各領域的法律體系。軍民融合是國防和軍隊建設的重要領域，軍民融合發展更是國家戰略，加快構建中國特色軍民融合法律體系已經成為全面推進國防和軍隊建設法治化水平的迫切要求。

深刻認識構建中國特色軍民融合法律體系的時代意義

習近平總書記深刻指出：“把軍民融合發展上升為國家戰略，是我們長期探索經濟建設和國防建設協調發展規律的重大成果，是從國家安全和發展戰略全局出發做出的重大決策。”①“要強化法治保障，善于運用法治思維和法治方式推動軍民融合發展，充分發揮法律法規的規范、引導、保障作用，提高軍民融合發展法治化水平。”②構建中國特色軍民融合法律體系是提高軍民融合發展法治化水平的前提、基礎和保障，是國防和軍隊建設法治化的重要內容，是黨和國家法治發展戰略的重要環節，具有重大的時代意義。

中國特色軍民融合法律體系是我國社會主義法治體系的重要組成部分。毋庸置疑，我國社會主義法治體系是一個宏大的系統，著眼于為發展中國特色社會主義、實現中華民族偉大復興提供強有力的法治保障。中國特色軍事法治體系是其中一個重要的構成要素，是軍隊治理體系和治理能力的重要依托。如果說富國和強軍是發展中國特色社會主義、實現中華民族偉大復興的兩大基石，那么“軍民融合式發展，是在全面建設小康社會進程中實現富國和強軍相統一的重要途徑，是實現百年中國夢的重要支撐”。③構建完善的中國特色軍事法治體系必須著眼于包括軍民融合在內的國防和軍隊建設各個主要領域法治化的發展，著力于從“法規體系”向“法治體系”的跨越，這對推進我國社會主義法治體系發展具有重要意義。

2016年7月，中共中央、國務院、中央軍委印發《關于經濟建設和國防建設融合發展的意見》，強調要構建軍民融合法治保障體系，提高軍民融合發展法治化水平，加快推進軍民融合發展綜合性法律立法。構建中國特色軍民融合法律體系已然成為我國社會主義法治體系總體框架之下實現富國強軍目標的重要舉措。

中國特色軍民融合法律體系為加快提升國防實力和軍隊戰斗力提供法治保障。中國特色軍民融合法律體系是推進我國軍民融合戰略深度發展的重要法治保障，也是提升國防實力和軍隊戰斗力的重要法治保障。加快構建中國特色軍民融合法律體系是實現軍民融合法治化的前提，服務于軍事法治建設總體價值目標的實現。

鞏固提高國防實力和軍隊戰斗力是中國特色軍事法治體系的價值所在。“國防和軍隊建設法治化必須緊緊圍繞決定軍隊戰斗力水平的各類要素構建規范體系，保證軍隊戰斗力的有效提升，將戰斗力全要素的提升作為推進國防和軍隊建設法治化的根本目標任務。”④習近平同志指出：“實現強軍目標，必須同心協力做好軍民融合深度發展這篇大文章，既要發揮國家主導作用，又要發揮市場的作用，努力形成全要素、多領域、高效益的軍民融合深度發展格局。”⑤軍民融合戰略發展關系國家和軍隊建設的全局，其法律體系的構建和完善對加快提升國防實力和軍隊戰斗力的法治保障水平具有重大意義。

中國特色軍民融合法律體系為深化軍民融合創新發展奠定法治基礎。2016年3月，習近平同志在十二屆全國人大四次會議解放軍代表團全體會議上指出：“要把軍隊創新納入國家創新體系，大力開展軍民協同創新，探索建立有利于國防科技創新的體制機制，推進軍民融合深度發展。”⑥2017年3月12日，習近平同志在出席十二屆全國人大五次會議解放軍代表團全體會議時強調，加快建立軍民融合創新體系，為我軍建設提供強大科技支撐。同年6月20日，習近平同志在主持召開中央軍民融合發展委員會第一次全體會議時再次強調：“要把軍民融合發展戰略和創新驅動發展戰略有機結合起來，加快建立軍民融合創新體系，培育先行先試的創新示范載體，拓展軍民融合發展新空間，探索軍民融合發展新路子。”⑦軍民融合創新發展步伐不斷加快。以法治引領、規范和保障軍民融合深度發展是建設中國特色社會主義法治體系和社會主義法治國家的內在要求，也是同心協力做好軍民融合深度發展這篇大文章和加快推動軍民融合創新發展的必然選擇。軍民融合創新發展法治化的實現必須以完善的中國特色軍民融合法律體系的存在為前提。圍繞軍民融合的創新發展加強軍事立法，既是完善軍民融合法治體系的題中應有之義，也是完善軍事法規體系的實際舉措。軍民融合創新發展法治化的實施需要從軍民融合相關立法的科學性和實用性入手，逐步破除當前軍民融合法律制度體系的弊端，構建科學實用的中國特色軍民融合法律體系。

科學把握中國特色軍民融合法律體系建設的目標任務endprint

軍民融合作為國家發展戰略不是單一區域的軍民結合。它涉及軍地兩大系統和多方利益關系，且對我國國防權力配置的總體設計和統籌規劃提出了很高的要求。構建中國特色軍民融合法律體系是個龐大的系統工程，⑧應當堅持系統完備、銜接配套的原則，主動適應軍隊改革和經濟社會發展需要，確立科學的目標任務體系。

與國家社會主義法律體系建設任務接軌。國家社會主義法律體系建設的任務在于把國家各項工作、社會各個方面納入法治化軌道，為依法治國、建設社會主義法治國家提供堅實的基礎，為維護公民、法人和其他組織的合法權益提供重要依據。軍民融合發展是國家戰略，是富國強軍的必然選擇，應當納入法治軌道。軍民融合法律體系的構建是社會主義法律體系建設的重要內容。

十八大以來，國家高度重視軍民融合的相關工作，高度重視軍民融合方面的立法及法律體系的構建。“2015年8月5日，十二屆全國人大常委會立法規劃經調整后再次公布，其中研究論證項目增加了促進軍民融合方面的立法項目。”⑨2016年3月16日，十二屆全國人大四次會議審查通過了《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》，《綱要》指出，要“在經濟建設中貫徹國防需求，在國防建設中合理兼顧民用需要。完善軍民融合發展體制機制，健全軍民融合發展的組織管理、工作運行和政策制度體系。建立國家和各省（自治區、直轄市）軍民融合領導機構。推進軍民融合發展立法”。⑩同年7月，中共中央、國務院、中央軍委印發《關于經濟建設和國防建設融合發展的意見》，著眼國家安全和發展戰略全局，明確了新形勢下軍民融合發展的總體思路、重點任務和政策措施。2017年，第十二屆全國人民代表大會第五次會議通過的《政府工作報告》進一步把“促進經濟建設和國防建設協調、平衡、兼容發展，深化國防科技工業體制改革，推動軍民融合深度發展”?作為2017年重點工作任務。可見，中國特色軍民融合法律體系建設是國家軍民融合發展戰略的重要法律支撐，是軍民融合發展法治化的必然要求，是國家社會主義法律體系建設任務的體現和落實。

與中國特色軍事法律體系建設目標銜接。中國特色軍事法律體系是規范國防和軍隊建設的基本依據，是依法治軍、實現國防和軍隊建設法治化的基礎。中國特色軍事法律體系是為實現國防和軍隊建設法治化服務的，構建中國特色軍民融合法律體系應當符合國防和軍隊建設的根本使命和任務，服從和服務于黨的強軍目標的實現。根據《關于經濟建設和國防建設融合發展的意見》，到2020年，經濟建設和國防建設融合發展的體制機制更加成熟定型，政策法規體系進一步完善，重點領域融合取得重大進展，先進技術、產業產品、基礎設施等軍民共用協調性進一步增強，基本形成軍民深度融合發展的基礎領域資源共享體系、中國特色先進國防科技工業體系、軍民科技協同創新體系、軍事人才培養體系、軍隊保障社會化體系、國防動員體系。中國特色軍民融合法律體系建設是中國特色軍事法律體系建設的重要內容，實現國防和軍隊建設法治化必然要求實現軍民融合法治化，將武器科研生產、軍隊人才培養、軍隊社會化保障以及國防動員等各領域的建設和發展納入法治軌道。惟其如此，才能依法推進軍民資源雙向流動，實現軍事效益與經濟效益的有機統一，實現國防和軍隊建設各領域的法治化發展。習近平同志指出：“要統籌經濟建設和國防建設，建立全要素、多領域、高效益的軍民深度融合發展格局，推進國防和軍隊建設同全面建成小康社會進程相一致，使兩者協調發展、平衡發展、兼容發展。”?

與依法治軍對軍民融合法治化的需求相適應。依法治軍、建設法治軍隊是建設法治中國的重要組成部分，是國防和軍隊改革的重要任務和基礎性工程，也是健全軍事法治體系的基本目標。黨的十八屆四中全會首次將“深入推進依法治軍，從嚴治軍”作為黨在全面推進依法治國新時期的一項重要任務，并將“構建完善的中國特色軍事法治體系，提高國防和軍隊建設法治化水平”納入依法治軍的任務中，空前拓展了依法治軍的內涵，為全面推進依法治軍創新發展，提升依法治軍水平提供了前所未有的歷史機遇。依法治軍成為了黨的意志和要求，納入了依法治國的總體部署，具有了與以往不同的時代意義。

2016年1月，中央軍委發布《關于深化國防和軍隊改革的意見》，“首次提出了堅持法治思維和完善軍事法治體系的基本原則和重要任務，并以全面提高國防和軍隊建設法治化水平為目標，明確了健全軍事法治體系的一系列重大改革任務，標志著國防和軍隊法治建設進入了一個全新的時代”。?在全面推進依法治軍，健全軍事法治體系的過程中，必須注重國防和軍隊建設的特殊需求，找準需求領域，科學處理經濟建設和國防建設的關系，將中國特色軍民融合法律體系的構建作為落實依法治軍方略、提升國防和軍隊建設法治化水平的重要內容，與依法治軍的目標和任務保持密切協調、全方位接軌、同步推進，特別是有關中國特色軍民融合立法應當及時列入中央軍委立法規劃，形成依法治軍的總體布局，為軍民融合法治化奠定堅實基礎。

找準構建中國特色軍民融合法律體系亟待解決的主要問題

當前，我國軍民融合發展工作主要由國家和軍隊相關部門分領域實施，軍民融合發展仍處在由初步融合向深度融合的過渡階段。作為該戰略實施基礎的國防資源與社會資源的統籌規劃、優化配置仍存在實踐困境，制約軍民融合發展的體制性障礙、結構性矛盾和政策性問題突出，現有軍民融合法律制度架構存在明顯弊端。這對中國特色軍民融合法律體系的構建提出了巨大的挑戰，成為亟待解決的主要問題。

國防資源與社會資源的優化配置存在實踐困境。資源稀缺性是任何一個國家都必須面對的重大問題。有限的經濟資源如何在經濟建設與國防建設之間進行優化配置，是當前實施軍民融合戰略無法回避的基礎性問題。習近平同志指出：“經濟建設和國防建設的關系是社會主義現代化建設必須正確認識和處理的重大課題。”?“要進一步把軍民融合式發展這篇大文章做好，充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用，引導國家經濟社會資源更好服務國防和軍隊建設，注重從體制機制上解決軍民融合式發展存在的矛盾和問題，努力形成基礎設施和重要領域軍民深度融合的發展格局。”?然而，當前我國國防資源與社會資源的優化配置存在實踐困境，這同時成為中國特色軍民融合法律體系構建的巨大障礙。endprint

一是市場配置方式與國防發展需求不適應。“通過市場統一配置軍地資源是軍民融合的本質要求”?，然而，市場配置方式對國防建設資源的傳統配置機制提出了極大的挑戰，傳統配置機制與國防發展需求并不適應。市場經濟的本質特征是市場在資源配置中起基礎性作用，資源配置的基本規則是利益導向。國防發展則需要根據國防和軍隊建設規劃實現國防建設資源在各部門之間的分配，經濟資源在國防建設領域的分配和使用服務于國家安全的維護和軍隊戰斗力的保障。為保障國防建設的需求，特別是建立實現富國與強軍相統一的軍民融合保障體系，滿足戰爭時期或其他緊急時期的需要，有效籌措和運用國家各類資源，必須加強立法規劃計劃，實現由行政手段、市場配置向法治方式的轉變。

二是經濟建設與國防建設目標不協調。經濟建設和國防建設是國家最重要的兩大職能。經濟建設的根本目的在于促進國家經濟發展，實現國家綜合經濟能力的提升；國防建設的根本目的則在于促進國家軍事發展目標的實現，為國家安全的保障和軍隊戰斗力的提升奠定基礎。但是經濟發展往往立足于追求經濟利益的最大化，如果盲目將經濟利益置于國防和軍隊建設之上，就會影響或弱化國防和軍隊建設的迫切需求。同時，如果過度將國防建設優先于經濟發展也會走上冷戰時期某些大國窮兵黷武、拖垮經濟的覆轍。在這方面我們也有過教訓。因此，在經濟與國防建設的發展目標上，必須確立從國家整體安全需要出發，遵循現代戰爭和國防動員的特點和客觀規律，通過軍民融合方式合理確立資源配置，將經濟發展與國防建設目標相統一。

三是國防建設與經濟建設資源互通機制不順暢。單就國防建設和經濟建設的物質基礎來看，其資源具有同源性，其技術也具有相當程度的通用性，所謂的“分離”主要表現在資源的“共同開發”和“合理使用”過程中相互脫節，不能形成合力從而產生1十1>2的綜合效果。因此，軍民融合發展戰略的深度發展才可以為實現國防和經濟建設共同資源和通用技術的共同開發、相互滲透、相互兼容以及相互促進、創新驅動暢通渠道、搭建平臺。要實現資源、成果共享和資源優化配置，重要的前提是使資源管理互通機制順暢。但“在現實中，圍繞實現軍民融合而展開的資源整合和利益整合，常常與既定的思維觀念、工作格局、利益結構發生碰撞和沖突”。?囿于不同的價值追求和不同主體的利益衡量，當前在國防建設和經濟建設資源之間實現互通難度很大。

軍民融合體制機制運轉存在深層矛盾。軍民融合是把國防和軍隊建設融入經濟社會發展體系之中，在國防動員、人才培養、基礎設施建設、武器裝備科研生產、物資儲備和國家安全維護等諸多方面進行資源和成果最大限度的優化配置，以實現軍民雙方互惠互利、一體推進的國家發展戰略。軍民融合涉及領域廣、部門多，利益復雜，構建中國特色軍民融合法律體系的目的之一就是要以立法的形式理順軍民融合發展戰略運轉的體制機制，推動軍民融合法治化的實現。為實現這一目標，就要破除當前我國軍民融合運轉體制機制中仍然存在的許多深層矛盾。

一是軍民融合領導體制多元管理的重疊性矛盾。改革開放以來，利益主體多元化格局日益增進。然而，宏觀層面經濟建設的部門管理普遍存在職能交叉，國防和軍隊建設領域的相關部門管理職能有待明確，涉及軍民融合的管理領域職責不清、相互推諉、相關重大工程和項目跑冒滴漏現象時有發生，加之在涉及軍民融合創新體系建設和國家資源統籌管理頂層設計上，政府和軍隊在國家有關部門之間缺乏有效的工作溝通和協調整合機制，這在造成不少重復建設現象的同時又往往形成各部門利益的強化和擴張，不利于國家資源的節約和統籌利用。

二是軍民融合運行機制二元分立的分離性矛盾。由于歷史原因和我國的國情，長期以來我國國防和軍隊建設管理與國家經濟建設在國家最高權力機關的統一領導下是分別由最高行政機關和最高軍事機關管理的，各自為政、條塊分割、分開運行的現象比較突出。當前，軍民分離、自成體系的舊管理體制和運行機制的總體格局尚未從根本上得以扭轉。國防軍隊建設與國家經濟建設體制的分離導致技術和資源利用效率低下。

三是利益主體需求沖突的對抗性矛盾。市場經濟本身就是利益導向的。在市場經濟的背景下，軍地各部門各單位都容易從自身利益出發來權衡軍民融合，決定自己的行動。再加上軍地之間資源共享的激勵和補償機制不完善，利益協調缺乏相應的立法和制度保障，軍地各部門之間以及不同領域的利益主體之間基于自身利益出發導致的需求沖突和對抗時有發生。

現有軍民融合法律制度架構存在明顯弊端。現有軍民融合法律制度架構是構建中國特色軍民融合法律體系的法律基礎。成熟的市場經濟必然是法治經濟，推動軍民融合法治化進程必須要有完善的法律體系作保障。然而，當前我國并沒有能夠建立科學高效的軍民融合政策法規體系，現有涉及軍民融合的相關法律制度架構存在明顯缺陷或弊端。

一是我國現有的軍民融合法律制度尚以政策制度為核心、法律規范不足。這是因為基于其針對性、靈活性及前瞻性的優勢，政策能夠率先對軍民融合戰略發展需求予以回應。反之，法律具有抽象性和相對滯后性等不足，且制定周期長、成本高，在操作性上也往往落后于政策。在現行軍民融合的法律制度中，中央和有關部門的《意見》占有相當大的比重。如2016年，國務院、中央軍委印發的《關于經濟建設和國防建設融合發展的意見》以及近年來有關部門陸續發布的《鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》《關于建立和完善軍民結合、寓軍于民武器裝備科研生產體系的若干意見》《關于鼓勵和引導民間資本進入國防科技工業領域的實施意見》《推動國防科技工業軍民融合深度發展的意見》等。這些文件的發布，對軍民融合戰略的迅速發展發揮了極為重要的作用，將它們從發布主體上歸入法律體系未嘗不可，但從制定程序及規定內容上看又并非嚴格意義上的法律文本，只能歸入政策制度范疇。長期將政策文件作為軍民融合法律制度的核心發揮作用與推進軍民融合發展的現實需求不符，也有悖于現代法治精神，且因為政策在民主性、規范性、穩定性及有效性等方面存在先天的固有缺陷，從軍民融合事業的長遠發展看，無法取代軍民融合法律制度架構中骨干法律規范的核心位置。endprint

二是我國現有的軍民融合法律制度中專項法律或條款數量多，但綜合性法律仍然缺位。目前，我國與軍民融合領域特定事項、特定行業相關的多部專項法律規范已經制定或進行了修改，如2013年修訂《中國人民解放軍裝備管理條例》、2015年修改《中華人民共和國促進科技成果轉化法》、2016年通過《中華人民共和國國防交通法》。但是，專門的綜合性法律還是空白，如《軍民融合促進法》等統領軍民融合多領域的綜合性法律始終沒有出臺。盡管專項法律的修改完善已經為我國軍民融合法律體系構建做出了重要的貢獻，但由于其專注于有限的特定領域，其適用性、局限性及調整空白等問題亟待解決。綜合性法律具有基礎性及普適性，可以彌補專項法律的不足，有利于依法強化軍民融合發展的戰略目標、基本原則及核心制度，并使重要程序、步驟及標準得以統一，為構建中國特色軍民融合法律體系提供權威可靠的依據。

三是我國現有的軍民融合法律制度內容滯后、且存在較多立法空白，無法適應軍民融合實踐需求。例如，《中華人民共和國私營企業暫行條例》第12條規定“私人企業不得從事軍工、金融業的生產經營”，這在法律意義上限制了民營企業為軍工服務的權利，與軍民融合的理念相背離，具有明顯的滯后性。再比如，雖然在《中華人民共和國國防法》中設置了“國防科研生產和軍事訂貨”一章，但關于軍事訂貨制度中軍品訂貨合同管理等重要事項的規定在實際立法中仍與實際發展需要有較大差距；雖然在《中華人民共和國政府采購法》中明確了軍品采購的主管機構為國防部門，但對于軍事采購的諸多重要事項都沒有明確。盡管《中華人民共和國政府采購法》第86條規定“軍事采購法規由中央軍事委員會另行制定”，但到目前為止還沒有出臺專門規制包括各類軍品和武器裝備的軍事采購立法。

四是我國現有軍民融合法律制度立法區域分布不均，立法層級較低且缺乏銜接協調。我國現有軍民融合法律制度在內容上以航空航天和武器裝備制造等方面的立法為主體，軍事人才培養、軍隊社會化保障、軍地科技創新和國防動員等其他軍民融合領域的立法相對不足；在層次上，各地方及中央有關部門通過的地方性法規和政府規章立法各為主體，缺乏系統的銜接協調，以致“國家有關部委、軍隊有關單位、地方政府等在推進軍民融合法規建設過程中，缺乏充分的溝通交流，致使部分法規出臺后，操作過程中出現相互沖突的現象”。?

科學設計中國特色軍民融合法律體系建設的路徑

中國特色軍民融合法律體系建設應當置于軍民融合法治體系建設的總體框架中進行統籌規劃。在構建過程中要遵循軍民融合法治化發展的四個原則，破除當前軍民融合法律體系架構過程中亟待解決的三個矛盾，在國家憲法法律的規范和指引下科學設計構建中國特色軍民融合法律體系的總體思路。

構建中國特色軍民融合法律體系要遵循四個原則。軍民融合是國家發展戰略，而國家發展戰略是戰略體系中最高層次的戰略，是為實現國家總目標而制定的總體性戰略，也是指導國家各個領域的總方略。我國軍民融合法律體系的構建應當服務于軍民融合發展的國家戰略，服務于依法治國的總體方略，在推進軍民融合法治化進程中，堅持秉承中國特色，立足系統思維，遵循憲法指導，緊貼實踐需求。

一是構建中國特色軍民融合法律體系要秉承中國特色。盡管隨著世界科技革命和新軍事變革的發展，當前許多發達國家紛紛采用不同模式建構和完善了本國的軍民融合發展體系并取得了豐碩的成果，但我國軍民融合發展戰略的實施與西方存在本質不同。我國的軍民融合戰略建立在社會主義的經濟制度和政治制度基礎上，具有西方國家軍民融合不可比擬的制度優勢和特有的發展環境，是一項具有中國特色的長期系統工程。2017年6月20日，習近平同志在中央軍民融合發展委員會第一次全體會議上強調：“推進軍民融合深度發展，必須立足國情軍情，走出一條中國特色軍民融合路子，把軍民融合發展理念和決策部署貫徹落實到經濟建設和國防建設全領域全過程。要發揮我國社會主義制度能夠集中力量辦大事的政治優勢，堅持國家主導和市場運作相統一，綜合運用規劃引導、體制創新、政策扶持、法治保障以及市場化等手段，最大程度凝聚軍民融合發展合力，發揮好軍民融合對國防建設和經濟社會發展的雙向支撐拉動作用，實現經濟建設和國防建設綜合效益最大化。”?軍民融合法律體系的構建必須能夠體現中國特色，堅持中國特有的政治體制和制度優勢，在符合我國國情的前提下對軍民融合戰略的發展進行科學的規范和引導，積極推進軍民融合法治化的實現。

二是構建中國特色軍民融合法律體系要立足系統思維。系統論認為，任何系統都可以由要素、結構、功能、環境四個元素來刻畫。要素是系統的組成部分，結構是具有某種穩定性的系統要素的組織形式和結合方式。功能則側重于系統與環境相互作用時所表現出的屬性。在要素既定的情況下，系統的結構決定系統的功能。系統具有整體性、層次性、開放性、突變性和穩定性等基本特性。以系統思維分析，軍民融合法律體系自身是一個小系統，但同時又是軍事法律體系乃至國家法律體系大系統的要素。任何系統都具有開放性，與其他系統及系統環境之間不斷進行物質和能量交換，維持各要素之間動態的平衡，保持系統的穩定性。構建中國特色軍民融合法律體系決不能將軍民融合法律體系自身當做一個封閉的系統，而要注意該系統與其他法律體系的協調性，注意該系統內部各要素的漲落幅度并在要素發生突變時科學選擇系統的發展方向。同時，軍民融合法律體系既是高層級法律體系的一個要素，也是相應法治體系的要素，構建中國特色軍民融合法律體系必須遵循系統論的基本原理和規律才能保證其功能的發揮。

三是構建中國特色軍民融合法律體系要遵循憲法指導。軍民融合是涉及國家根本性問題的重大戰略決策，是我國憲法規范的重要內容，構建中國特色軍民融合法律體系必須在憲法的規范和指導下進行。同時，軍民融合法律體系的構建是國防和軍隊法治建設體系的重要內容。“法治體系的核心是憲法。”?憲法具有統領和指導包括軍民融合在內的國防法制建設的最高法律地位，它規定了國防和武裝力量建設的目標任務，確立了國防和武裝力量的領導體制，奠定了國防和武裝力量建設的基本原則，并在其統領下形成了國防法律制度體系，對軍民融合戰略的實施和軍民融合法律體系的構建發揮著重大的規范和指導作用。endprint

四是構建中國特色軍民融合法律體系要緊貼實踐需求，及時破解各類矛盾。中國特色軍民融合法律體系的構建應當立足于我國軍民融合發展法治化的實踐需求并為軍民融合發展提供法制保障。如前所述，當前我國軍民融合法律制度架構存在嚴重弊端，已經成為軍民融合發展的巨大制度障礙。構建中國特色軍民融合法律體系是一次全新的頂層設計和立法實踐，只有立足于軍民融合戰略發展的實踐需求才能保證立法的有效性和操作性，才能發揮法律制度對軍民融合發展戰略的保障作用和推動作用。

構建中國特色軍民融合法律體系要破除三個矛盾。當前我國軍民融合體制機制的運轉存在深層矛盾亟待解決，要堅決破除軍民融合體制機制運轉中存在的深層矛盾，為構建中國特色軍民融合法律體系奠定法治基礎。

一是破除軍民融合領導體制多元管理的重疊性矛盾。只有破除軍民融合領導體制多元管理的重疊性矛盾才能明確軍民融合戰略發展過程中各責任主體的職責范圍以及各不同利益主體之間的權利義務關系，為軍民融合法律體系的構建奠定良好運行基礎。造成軍民融合領導體制多元管理現狀的根本原因在于國家權力配置邊界不夠清晰。軍民融合戰略的推進有賴于從軍民融合法律保障到體制機制運行的綜合制度體系的支撐，相關權力配置邊界的模糊給軍民融合戰略的推進帶來較大困難。因為軍民融合要實現國防與軍隊建設融入國家經濟建設的目標，必然涉及多種國家權責的協調運作。要解決這一矛盾，就要在國家相應職權行使的頂層設計上破除制度障礙，優化國家權力配置體系，明確各主體的相應職責，建立高度集中統一的軍民融合管理體制，加強對軍民融合深度發展的宏觀管理，建立完備的軍民融合領導管理體制和部門協調機制。2017年1月22日，中共中央政治局召開會議，決定設立中央軍民融合發展委員會，由習近平任主任。建立中央軍民融合發展委員會，對于推動軍民融合深度發展，加強中央對軍民融合的統籌領導具有里程碑意義，也為下一步在《憲法》規范中明確設置統管軍民融合的專門機構，實現國家對軍民融合的統一管理打下了堅實基礎。

二是破除軍民融合運行機制二元分立的分離性矛盾。法律體系的構建具有開放性特征，需要科學吸收和綜合運用各種現行制度和政策方針，使之相互配合協調。要逐步破除軍民融合運行機制二元分立的分離性矛盾，既是科學構建中國特色軍民融合法律體系的重要內容，也是構建軍民融合法律體系亟待解決的重要任務和目標。這一矛盾的產生與我國軍民分立的歷史傳統有很大關系。在國防和軍隊改革之后，軍委機關由四總部改為了十五個職能部門，原七大軍區改為了五個戰區，但這一狀況并沒有從總體上改觀。“我國目前的軍民融合式發展管理體制，實行的是軍隊和地方兩條線各自運行的機制。在軍方，是由軍委——軍區——駐大中城市軍以上機關等三級機構牽頭，側重軍隊建設；在地方，是由國務院——省政府——市政府三級機構負責，側重經濟建設。”作為推動軍民融合深度發展工作中最為復雜的環節，要妥善處理軍隊與地方之間的關系，打破利益藩籬，周密實施軍民融合，就需要實踐中強有力的國家專門機構予以組織計劃、協調監督，并最終能夠在軍民融合相關國家政策制度上予以大膽試點和改革。2017年6月20日，習近平同志在主持召開中央軍民融合發展委員會第一次全體會議時強調：“各地區各部門要把思想和行動統一到黨中央決策部署上來，強化使命擔當，敢于涉險灘、動奶酪，敢于破難題、闖難關，敢于趟路子、辟新徑，加強組織管理、政策規劃、重大改革、基礎建設、試點示范等方面的統籌力度，協調解決跨部門、跨領域、跨區域重大問題，推動工作取得實效。”

三是破除利益主體需求沖突的對抗性矛盾。任何改革和制度創新都會涉及權力和利益的重新劃分，對既得利益的沖擊和調整，各類矛盾糾紛難以避免。利益主體需求沖突對抗性矛盾的產生固然與不同利益主體對效益追求最大化的驅動本性相關，也與我國當前相關制度不健全、不同主體的權力邊界不清晰、約束和補償機制不完善等因素具有緊密關系。中國特色軍民融合法律體系應當建立在各方利益統籌協調的基礎上，既要發揮對既存社會關系的穩定作用，也要發揮對不同利益主體的引導規范作用。

破除利益主體需求沖突的對抗性矛盾可以從以下幾個方面入手：首先，要把社會主義集中力量辦大事的制度優勢和市場經濟的內在活力優勢相結合，努力進行理論創新和實踐創新，在實踐基礎上逐步形成具有中國特色的軍民融合資源配置方式。中國特色社會主義的制度優勢主要體現在黨的集中統一領導下，軍隊和國家各部門強有力的組織指揮能力和辦大事的高效性，以及國防建設和經濟建設根本利益的一致性。市場經濟的活力優勢則主要體現在利益驅動下，經濟資源依照市場規律進行流動，某種程度上可以提高資源流動的效率，促進不同利益主體的主觀能動性的發揮，同時市場框架把國防建設和經濟建設在更廣更深的層次上有機融合起來，使得資源共享、互利雙贏成為可能。第二，制定和完善經濟資源配置的具體制度，盡可能避免因不同主體利益需求的差異造成資源配置的偏差或失誤，改善國家資源配置過程中存在的非程序性做法。尤其是在軍隊和武警部隊全面停止有償服務后，可以通過依法開展軍民融合的方式將原有償服務的相關部分納入軍民融合發展模式，使各類經濟和社會資源在軍民融合中得到合理配置。第三，必須重視國防建設資源與民用資源的配置融合和清晰的物權利益界定。資源物權要清晰，資源在運用過程中產生的利益分配和歸屬要明確，國家安全利益和企業利益必須有清晰的界定。

構建中國特色軍民融合法律體系的總體思路。較為完善的法律體系都應當是新法與舊法前后一致，高位階法與低位階法協調統一，且由多部骨干法律法規所構成的邏輯嚴謹、內容全面的有機整體。構建中國特色軍民融合法律體系應當從軍事法治體系的頂層設計著手，強化軍民融合國家戰略的憲法基礎，消除體系分離的法律制度障礙，完善配套立法。同時，還要充分認識軍民融合戰略深度發展過程中可能出現的各種風險，通過相應的風險管理法律機制，確保國防安全，最終實現國防建設和經濟建設的協調發展。

一是強化軍民融合國家戰略的憲法基礎，優化頂層設計。憲法是國家的根本大法，在任何法律體系構建中都居于核心地位，是其他一切法律規范的立法依據。軍民融合是我國憲法規范的重要內容。當前，我國憲法文本對國家的國防和軍事領導體制、國家機構的設置和職權以及國家武裝力量的性質和任務等問題都做了明確規定，為軍民融合戰略的實施提供了重要憲法保障和規范指導。但是，我國憲法規范中也仍然存在不能適應軍民融合實踐需求和發展需要的地方，明確各級國家相應機構的職權，建立統一、權威、高效的國家軍民融合管理體制，形成穩定權威的軍民融合領導機構和組織協調機制，這些重大的涉及軍民融合頂層設計的問題仍有待在憲法層面予以進一步完善。只有這樣，軍民融合法律體系的建構才有堅實的憲法基礎，軍民融合法治化的實現才可能有科學的立法保障。最重要的一點是，應當在憲法層面優化國防權力橫向配置體系。國家權力配置問題是法律頂層設計問題，對軍民融合深度發展具有重大意義。在國家權力，尤其是國防權力配置明確化的基礎上，建立科學的軍民融合領導管理體制方能解決軍民融合全局統籌規劃的問題，實現權力和資源在國防軍隊建設和國家經濟建設領域的優化配置。endprint

因此，應當在《憲法》中進一步細化國務院領導國防建設事業的職權，并充分發揮國防部作為國務院一個重要組成部分的職責作用，使國防部能夠在國務院履行領導和管理國防建設事業職責的過程中發揮作用。在美國、俄羅斯、以色列、日本等國家，其國防部或者相當于國防部的國家機關在組織軍民融合發展戰略方面擔當十分重要的角色，往往作為軍民融合體制機制中軍方利益的代表者和軍地協調機制的重要參加人。在我國，由于國防部在實踐中被看作一個虛權部門，不能發揮其所應當擔負的相應國防建設和武裝力量建設的職能。可考慮在保證黨通過中央軍委對軍隊統率權實施絕對領導的同時，將涉及國防行政和軍民融合方面的職權賦予國防部，發揮國防部作為政府部門的相應作用。還應當在憲法層面設置統管軍民融合的專門機構，建立高度集中的軍民融合一元化管理體制。推動軍民融合深度發展，“必須由國家高層進行決策，由軍地雙方共同組織，依靠各級政府和軍隊管理部門合力推進”。因此，在憲法規范中明確設置統管軍民融合的專門機構，承擔部分國防建設職責，對于推動和實現軍民融合發展是必要的。該專門機構應當負責組織制定國家軍民融合戰略發展的方針政策、戰略規劃、法規制度，解決有關軍地雙方軍民融合戰略發展的重大事項。在此基礎上，通過配套立法逐步建立起集中統一、權威高效的軍民融合組織管理體系。雖然2015年軍委對四總部體制進行了根本性調整，在原有部門大量合并裁減的背景下成立了軍委戰略規劃辦公室軍民融合局，負責推進軍民融合發展規劃、指導和協調工作。這個機構的成立體現了中央對軍民融合工作的高度重視，但機構設置層級過低，不能起到統籌規劃國家軍民融合事務的作用。2017年年初設立的中央軍民融合發展委員會是中共中央政治局召開會議決定設立的組織機構，向中央政治局、中央政治局常務委員會負責。可以將此機構定位為中央層面軍民融合發展重大問題的決策和議事協調機構，但還不是法律意義上的國家機構。因此，需要在憲法中對國家層面建立軍民融合管理體制加以明確，對國家統管軍民融合的機構加以規范。

二是消除體系分離的法律制度障礙，完善配套立法。要以憲法為依據，遵循軍民融合法治化的基本要求，對現存的軍民融合相關法律規范進行全面清理。對于嚴重滯后的法律規范果斷予以廢除，對不同法律規范之間存在的立法沖突及時予以甄別處理，對立法空白及時予以補充完善。通過立法的形式消除軍民體系分離的法律制度障礙，完善軍民融合法治化的法律制度基礎。

要積極推進《中華人民共和國軍民融合促進法》等軍民融合綜合性法律的制定和實施工作，對軍民融合發展的方針、原則、組織機構、領導體制、運行機制、責任義務、配套保障和法律責任等各方面的內容予以明確。此外，必須下大力氣解決當前軍民融合法律規范層級較低、權威性低和執行力不強的問題，重新修訂和完善既存軍民融合法律規范，提升立法層級，通過法律清理工作解決我國軍民融合立法在軍品采購、知識產權保護、市場準入等方面不配套、不協調，甚至互不兼容、相互矛盾的問題。對于大量存在的立法空白，應當遵循積極穩妥的方針，適當向國民經濟動員、軍事人才培養、軍事人力資源開發、軍隊社會化保障和國防基本設施建設以及海洋、太空、網絡空間等新興領域的基本立法傾斜，然后逐步完善和細化。

2017年6月20日，習近平同志在中央軍民融合發展委員會第一次全體會議上再次強調：“推進軍民融合深度發展，要善于運用法治思維和法治方式推動工作，發揮好法律法規的規范、引導、保障作用，加快推進軍民融合相關法律法規立改廢釋工作。”當前，軍民融合發展已經納入法治化軌道，我們必須加快出臺保障軍民融合發展的綜合性法律，對統籌經濟建設和國防建設的重大問題作出具體規范，加快構建中國特色軍民融合法律體系，促進軍民深度融合發展工作走向科學化、法治化、規范化。

三是建立軍事需求管理法律制度和風險評估法律制度，確保國防安全。中國特色軍民融合法律體系的構建相較于國家其他絕大多數領域法律體系的構建的顯著特點是，軍民融合法律體系的構建必須要更多地關注國防安全，有效規避軍民融合戰略發展過程中可能出現的各種安全風險，在保證市場經濟主體作用的同時，高度重視以立法的形式保障國家軍事需求主導作用的發揮；在尊重個體相關權益的同時，堅決捍衛國家的根本經濟利益和軍事利益。國防安全事關國家建設和發展全局，構建中國特色軍民融合法律體系應當首先明確國家軍事需求，依法建立軍事需求管理法律制度。“按照‘國家安全——使命任務——能力需求——要素需求的邏輯鏈條，使‘軍事需求提報生成——軍事需求論證評估——軍事需求執行落實——軍事需求調整反饋四個環節環環相扣，形成一個‘自上而下、逐步求精的軍事需求閉環反饋系統。”并以立法的形式予以固定和保障落實，逐步改變當前自下而上、逐級匯總的提報生成方式，依法保證軍民融合的發展方向，提高融合效率。同時，中國特色軍民融合法律體系的構建必須要考慮國防安全風險的問題。在推進軍民融合發展戰略過程中，要通過軍民融合立法重點防止和規避國防高科技擴散的風險和涉密信息泄露風險，對于可能出現的其他國防安全風險還可以通過普通立法或政策調整予以規避。

長期以來，我國國防科技工業處于封閉或半封閉狀態，軍用技術、軍品采購等信息保密性強，信息發布范圍有限，地方單位獲得相關信息的渠道少，難度大。“國防保密部門也一貫重視保密，輕視解密工作，這使得軍用技術和需求信息往往無法詳細、準確地給出，阻礙了軍用技術等信息向地方單位的轉移、轉化。”鑒于有效的信息交流和技術交換是軍民融合得以推進的必要條件，這種封閉隔離的狀況隨著軍民融合戰略的推進正在加速改變。與此同時，相關的法律制度并沒有及時予以完善。為此，應當通過立法的形式積極探索建立軍用信息密級分類管理制度，對重要的相關信息，在數據平臺發布時采取“去背景化”處理方式，分解技術內容，隱藏軍事背景，使得承擔任務的企業難以掌握技術成果的軍事用途。同時，完善市場準入法律制度，實施分類審查準入，建立準入管理協調機制。對軍用產品和技術的生產及使用單位要進行保密認證和質量管理體系認證，確保國家秘密安全。endprint

（中國政法大學軍事法專業博士研究生、中國人民武裝警察學院講師李敏對本文亦有貢獻）

注釋

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于川信：《軍民融合戰略發展論》，北京：軍事科學出版社，2014年，第1、47頁。

叢文勝：《國防法治——國防和軍隊建設法治化》，北京：解放軍出版社，2016年，第21頁。

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《習近平在十二屆全國人大四次會議解放軍代表團全體會議上的講話》，《解放軍報》，2016年3月13日，第1版。

《習近平主持軍民融合委員會全體會議》，網易，http：//money.163.com/17/0620/20/CNDB1D05002581PP.html。

中國特色軍民融合法律體系在結構上以三大層次的法律規范為主體，在內容上以四大領域的法律規范為重點，在技術上以兩大類別的法律規范為基礎。三個層次是將體系縱向劃分為國家法律層面、國務院行政法規和軍事法規層面以及地方性法規和規章層面；四大領域指體系涉及的內容從橫向上主要包括武器裝備、人才培養、軍隊社會化保障以及國防動員四方面內容；兩大類別指體系在技術上可分為軍民融合綜合立法和分類立法。

《中國軍民融合發展報告2016》，北京：國防大學出版社，2016年，第36、21、77頁。

《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》，新華網，http：//news.xinhuanet.com/politics/2016lh/2016-03/17/c_1118366322.htm。

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《習近平在省部級主要領導干部學習貫徹十八屆五中全會精神專題研討班開班式上的講話》，《解放軍報》，2016年1月19日，第1版。

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楊梅枝：《中國特色軍民融合式發展研究》，西安：西北工業大學出版社，2012年，第50頁。

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早在2005年，原總后勤部就上線了軍隊物資采購網，提高了軍隊物資采購的透明度。2015年初，全軍武器裝備采購信息網（www.weain.mil.cn）正式上線運行，為推動我國軍民融合深度發展構建了全新的信息平臺。2015年11月和2016年11月，工業和信息化部辦公廳、國防科工局綜合司連續兩年聯合印發了年度《軍用技術轉民用推廣目錄》。

責 編∕樊保玲endprint