京津冀一體化進程中的基本公共服務標準化

盧文超

【摘要】京津冀在醫療、教育、社保、交通等基本公共服務上的非均等配置，造成了人口聚集于北京、天津等大城市，進而帶來空氣污染、教育資源短缺、交通擁堵等“大城市病”。標準化是提升京津冀基本公共服務一體化、均等化水平，促進京津冀協同發展的重要治理工具。解決當前京津冀基本公共服務區域標準不統一、財力不均等問題，需盡快構建統一的區域基本公共服務標準化體系，培育多元主體，強化財力保障與監督問責。

【關鍵詞】京津冀一體化 基本公共服務 標準化

【中圖分類號】 D630 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2017.17.007

自2014年京津冀協同發展上升為國家戰略以來，京津冀一體化進程明顯加快。推進京津冀協同發展，實現京津冀一體化，是重要的國家發展戰略，是增強城市群整體競爭力的戰略選擇，也是國家治理能力現代化的必然要求。但京津冀在醫療、教育、社保、交通等基本公共服務上的非均等配置，造成了人口聚集于北京、天津等大城市，進而帶來空氣污染、教育資源短缺、交通擁堵等“大城市病”。克服“大城市病”，突破京津冀發展瓶頸、促進協同發展的關鍵在于實現基本公共服務的一體化、均等化。

公共服務均等化的國際經驗表明，均等化的實現必須依托“標準化+”的制度設計。所謂標準化是為獲取最佳秩序，對問題制定共同與重復使用條款的活動。以《國家基本公共服務體系“十二五”規劃綱要》為標志，標準化已經成為我國基本公共服務體系建設的基礎性制度安排。當前，以標準化推進基本公共服務均等化的頂層設計日益清晰，《“十三五”推進基本公共服務均等化規劃》提出以標準化促進基本公共服務在城鄉、區域均等化配置。《國家標準化體系建設發展規劃（2016～2020年）》提出推進基本公共服務標準化工程，促進基本公共服務均等化。以標準化為依托，加強京津冀基本公共服務的統一規劃與頂層設計勢在必行。

京津冀一體化中基本公共服務標準化的重要性

京津冀一體化處于攻堅階段，以京津冀公共服務一體化、均等化為目標，實行京津冀基本公共服務標準化，促進京津冀基本公共服務同質同量，具有很強的現實意義。

以“標準化+”促進京津冀基本公共服務均等化、一體化。京津冀在基本公共服務水平上存在較大差距。采用極值標準化法對京津冀教育、醫療、社保、基礎設施等領域的基本公共服務進行測算時發現：2005～2014年京津冀公共服務均等化徘徊在0.6左右的較低水平，基本公共服務在三地呈現較嚴重的非均衡配置狀態。標準有統一、規范的技術屬性，實施標準化實質就是對京津冀基本公共服務進行統一規劃。通過標準的“兜底”功能，明確服務的數量與質量，并在京津冀統一實施，有助于保障河北居民與北京、天津居民享受到同等水平的基本公共服務。

以“標準化+”提升京津冀基本公共服務的質量和效能。標準具有穩定性、規范性、秩序性，標準的應用可以有效提升公共服務的質量。改善基本公共服務質量和效能，不僅要求理念上由“政府導向”轉為“公民導向”，還要通過標準對公共服務的數量、時限、滿意度、態度做出明確承諾，提升公共服務的精確性、時效性、可靠性、禮儀性、回應性，使公共服務更加精細、親切，富于溫情。京津冀基本公共服務標準化的實施，體現著政府縮小區域內基本公共服務落差的公平理念與政策導向，有助于提升京津冀的居民、尤其是基本公共服務水平較低的河北居民公共服務數量、質量與體驗度，進而提高其對基本公共服務質量的滿意度。

以“標準化+”治療“大城市病”，促進京津冀三地城市群區位功能的合理定位。促進京津冀協同發展，必須實現京津冀城市群功能的合理定位。例如，北京致力于打造“四個中心”，天津、雄安新區、石家莊等城市都有各自的功能定位。京津冀城市群功能定位的實現必須以區域基本公共服務均等化、標準化為前提。因此，在制定基本公共服務的總體規劃與框架時，必須在戶籍管理、基本公共教育、基本醫療、環境保護、社會保障等領域形成區域統一標準，實現“一張藍圖”，為區域內人才流動解除后顧之憂，為區域內產業轉移、市場要素優化配置提供基礎性支撐，才能有效疏解非首都功能，緩解“大城市病”，實現區域內城市群功能的合理定位。

京津冀一體化中基本公共服務標準化的主要問題

推進京津冀基本公共服務標準化需要克服諸多歷史與現實因素。區劃割裂、財力不均、主體單一、監督乏力構成了當前制約京津冀基本公共服務標準化、一體化水平提升的主要障礙。

財力不均，區域基本公共服務標準化缺乏充足、均衡的資金。近年來，京津冀公共服務支出的力度持續加大，人均教育、醫療、社保、交通和環保支出均有了較大幅度的增長，但區域內基本公共服務水平一直存在很大的落差。其原因在于，京津冀經濟發展水平與人均財政收入的差距。例如，2014年河北的人均財政收入僅為北京、天津的17.65%和21.15%。北京、天津財力較雄厚，河北財力較薄弱，在缺乏足夠中央轉移支付支持的情況下，京津冀很難做到區域基本公共服務標準的統一規劃，統一實施。

區劃割裂，加劇了區域基本公共服務標準的不均衡。京津冀區域基本公共服務標準存在較大差距。例如，2015年京津冀三地城鎮居民最低生活保障服務標準的差距是1.58：1.57：1，農民最低保障標準的差距是3.4：2.6：1，新型農村養老保險的差距是6.7：3.5：1，城鎮職工養老保險待遇差距為1.64：1.12：1。北京、天津作為直轄市，經濟發展水平高，財政實力雄厚，優惠政策較多，公共服務供給能力強，基本公共服務標準高。河北處于北京和天津“虹吸效應”的陰影下，經濟發展相對滯后，財力較弱，公共服務優惠政策少，造成基本公共服務標準較低。由于行政區劃的影響，使得三地很難建立統一的基本公共服務平臺，無疑固化并加劇了區域內標準的不均衡。

主體單一，區域基本公共服務標準化尚未形成互動良好的主體格局。基本公共服務標準化的國際經驗表明，公共服務標準化的推進，需要充分動員、吸收私營部門和社會組織參與到公共服務的生產與提供中來。在我國，受政府職能定位、基本公共服務屬性、社會組織與市場主體發育程度等因素的影響，政府幾乎承擔了基本公共服務的決策、生產、提供、交付等所有環節的工作。受此影響，京津冀區域內目前尚未形成政府負責服務標準的制定與發布，企業和社會組織負責標準的貫徹與實施的良性互動格局。區域內基本公共服務的政府壟斷模式造成許多弊端，如缺乏競爭機制、有效監督不足、服務質量與效率低下等。endprint

監督缺位，區域基本公共服務標準問責機制不健全。監督問責是基本公共服務標準化的重要保障機制。在京津冀協同發展戰略下，三地率先發布了一系列區域性公共服務標準，但圍繞標準實施狀況的監督卻比較薄弱。一是目前制定的標準大多是推薦性標準，約束力較弱，造成后期監督動力缺失，問責缺位。二是缺乏對標準執行的定期評估機制，尤其缺乏由科研院所、咨詢公司等第三方機構具體實施的，基于公民滿意度調查的評估，并以此作為監督問責的依據。三是京津冀政府的目標函數不一致，例如，區域聯合的大氣污染監測與監督，北京以改善空氣質量為目的，河北側重于經濟穩速增長，這就產生了跨區域大氣聯合治理中的監督與問責困境。

京津冀一體化中基本公共服務標準化的實現路徑

針對京津冀一體化進程中基本公共服務建設的困境，應以《京津冀協同發展規劃綱要》為基礎，運用標準化原理與技術，以“標準化+”引領京津冀基本公共服務均等化、一體化的發展。

實現互認與對接，統一區域內基本公共服務的標準。標準統一是公共服務均等化的制度基礎。一是推動區域間基本公共服務標準互認與對接。對區域內已有的基本服務標準進行簡化、統一、對接、互認，納入統一的區域基本公共服務標準體系，促進區域內基本公共服務資源的有序流動與高度融合。二是將更大范圍和領域的基本公共服務納入標準化的軌道。當前，京津冀三地基本公共服務標準化處于嘗試與探索階段，范圍、領域都非常有限，未來應系統梳理京津冀基本公共服務清單，逐步擴大標準化的適用范圍。三是強化區域基本公共服務的制度供給與法律基礎。依托京津冀協同發展戰略，以《標準化法》為依據，以《京津冀基本公共服務一體化發展規劃》為載體，統一規劃、統一設定區域內基本公共服務的標準。

培育區域公共服務標準化制定與實施的多元主體格局。在現代社會，公共服務決策者與提供者的角色分離，有助于實現公共資金社會效益的最大化。因此，必須培育政府主導、市場優化、社會參與、公民協同的多元化服務供給主體格局。一是政府主導。在多方參與的前提下，應由標準化委員會、質量技術監督局等政府主管部門主導制定與發布有關服務標準。政府要成為“精明買家”，完善政府購買基本公共服務的標準，以標準為依據，引入市場主體和社會組織的有序參與。二是市場優化。政府在住房、養老、環保和社會保障等服務項目上明顯不及私人部門效率高，因此應明確服務標準并采用服務外包、特許經營等多種形式，交由效率更高的私人部門。三是社會參與。非政府組織與政府根據服務標準簽訂協議，通過合作伙伴關系的有效建構，提高公共服務的參與性、回應性與效益性；社區直接面向公共服務的需求者，可以根據居民的需求與反饋，在標準化實施與調整中起到重要作用。

加強區域公共服務標準化實施的人力資源與財政資金保障。解決人力與財力不足是實現京津冀基本公共服務標準化的重要前提。在專業人才不足方面，應對有關人員應進行標準化技術與知識的培訓，提升其標準化業務能力。由于標準化是一項技術性活動，人才的培養周期較長，因此還要著眼未來，在高校開設標準化課程，為標準化提供可持續的人力資源支撐。在財政資金不足方面，應建立均衡性區域財政體制。建立京津冀基本公共服務一體化專項資金，增加財政對京津冀基本公共服務均等化、一體化的投入力度。在縱向上確定中央向京津冀，尤其是對河北轉移支付的額度與標準，橫向上測算京津冀標準財力和均等分配額度，建立北京、天津對河北的橫向轉移支付。

強化區域公共服務標準化的監督、問責機制。標準的有效推行必須建立在有效的考核、監督與問責機制的基礎上。首先，構建京津冀政府間一致的標準化責任制。在基本公共服務的生產與提供中，標準的制定、實施、評估是三地政府間的聯動過程，必須讓京津冀三地政府承擔起公平的政府責任。其次，完善標準化的績效評價機制。建立由省社科院、高校、智庫構成的第三方評價機制，完善居民滿意度調查。最后，完善監督與問責制度。強化異體監督，由各級人大、社會團體、媒體、居民組成的廣泛的監督主體，對基本公共標準化問責的主體、范圍、程序等進行監督，防范、懲處區域基本公共服務中的腐敗問題，確保標準化達成多方預期的質量和效果。

參考文獻

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責 編∕楊昀赟endprint