法治化建設視域下的法律援助探析

張彩娟

【摘要】黨的十八屆四中全會提出全面推進依法治國，我國的法治化建設進入了新的歷史時期。與此同時，我國法律服務市場的供需矛盾也日益凸顯。法律援助逐漸成為緩解這一矛盾的重要途徑。本文在此背景下，簡要介紹了我國法律援助的發展歷程和主要特征，并著重分析了當前我國的法律援助工作存在的主要問題以及進一步深化改革的相應措施建議。

【關鍵詞】法治建設 法律服務 法律援助

【中圖分類號】 D60 【文獻標識碼】A

【DOI】 10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2017.17.009

法律援助建設的法治背景

黨的十八大以來，習近平總書記從黨和國家事業全局的高度，不斷豐富和發展了中國特色社會主義法治理論。黨的十八屆四中全會明確提出要全面推進依法治國，這標志著我國的法治化建設進入到新的歷史階段。新的法治建設時期，黨中央明確提出了要建設完備的法律服務體系，其中的重要一項就是要不斷推進我國的法律援助制度建設。當前，我國的法律服務市場中大量法律援助需求與有限的法律援助資源之間矛盾突出，這成為我們必須大力加強法律援助工作的根本原因。

我國社會主義的本質決定了法律援助是作為法治中國的一種應然要求而存在的。我國是人民民主專政的國家，應堅持司法為民，法律服務的對象應當是最廣大的人民群體。當前，我國已經進入了改革攻堅期和深水期，社會各種矛盾逐漸積累凸顯出來，由此引發的一系列法治問題，法律矛盾和法律糾紛案件急劇增加。另一方面，隨著普法工作的日益深入，整體來講，人們的法律意識也得到了不斷增強，這使得人們對法律服務的需求日益增加。

隨著改革建設的不斷推進，人民社會內部也出現了一定的群體分化。一部分群體因為抓住了改革的先機實現了自身的良好發展，積累了更多的資源。不管是出于經濟的、文化的還是社會的原因，對于那些沒有經濟能力而又面臨法律糾紛的弱勢群體，根據“法律面前人人平等”的基本原則，應該合理調配資源來保障他們的基本權利。此外，法治公平不僅僅體現在法律服務的對象是全體人民，還體現在司法的程序上。這就需要完善的制度設計調動大量專業的法律服務人員來推行，充分保證司法公正，保障人民群體的整體正義。

然而，當前我國的法律服務體系尚不完善。法律服務的相關法律法規不夠完備，法律服務的有效開展缺乏充分的法律依據，法律服務的門類尚不齊全，并且法律服務的資源分布不均，法律服務供應在城鄉之間、東中西部地區間布局不平衡，法律服務的資源未得到合理配置。此外，法律服務隊伍的專業化水平還有待提高，不管是思想政治素質、業務素質還是職業道德素養都需要進一步增強。總的來講，我國的法律服務體系服務總量、資源布局、結構機制等方面尚存在諸多不足，法律服務體系的增長機制、管理機制以及保障機制都需要更大的建設空間，法律服務的層次不夠多樣，質量難以保證，使法律服務無法滿足人們的實際需要。

我國“兩不四自”的律師制度改革一方面加快了律師行業的專業化，另一方面，職業法律服務隊伍的擴張也加劇了法律系統與社會生活之間的距離，比如律師服務的高收費直接導致經濟困難的群眾打不起官司，加之法律市場的不規范和不正當競爭，使得法律服務市場的供需矛盾日益尖銳。這就需要我們在現存的法律服務體制中查漏補缺。法律援助逐漸成為緩解這一矛盾的重要渠道和廣大人民群眾尤其是困難群體的法治守望。

我國法律援助的發展及特征

法律援助的雛形最早在15世紀的蘇格蘭出現，當時是以英國議會法令的形式來保障貧窮的民事訴訟當事人獲得免費的律師幫助及其他相關費用。此后，法律援助制度在西方社會得到了較好的發展與完善。西方發達國家也逐步建立起現代法律援助制度。當今國際社會，法治、公正和平等成為法律援助制度建設的三項基本原則。

我國最早在20世紀90年代中期開始探索建立法律援助制度，并于1994年開始試行法律援助制度，1996年，“法律援助”被首次寫入《刑事訴訟法》。《律師法》中明確了律師應承擔法律援助的法定義務，各地隨之初步形成了各具代表性的法律援助提供模式。到2003年由國務院制定并正式頒布了《法律援助條例》，確立了法律援助的監管機構。《條例》指出由政府組織實施對經濟困難群體和特殊案件當事人提供法律援助服務，國務院司法行政部門進行監督管理。隨后，從中央到地方逐級設立了法律援助機構以專門監管法律援助事務。

總的來講，我國的法律援助制度由政府設立相應的法律援助機構來組織法律援助人員及其社會各類志愿人員，為經濟困難的弱勢群體以及特殊案件中的當事人進行免費法律服務提供，以保障這部分群體的合法權益得以實現的法律制度。法律援助制度具有政府的責任性、對象的特定性以及服務的無償性等顯著特征。

法治化進程中全面推進法律援助建設

法律援助更是社會文明進步的重要標志，是實現司法平等和社會正義的重要渠道。法律援助讓由于經濟、生理等原因而致貧的弱勢群體打得起官司，從而得到司法公正對待，維護自身的合法權益。然而，我國的法律援助制度建設目前仍不夠完善，無法滿足人民日益增長的法律援助需求，需要全面改革。當前，我國迫切需要尋求建立職能明確、高效運作、成本低廉、又符合社會公平正義和我國國情的法律援助模式。

提高認識，明確職能，完善制度建設。整體正義對社會秩序的重要性日益凸顯，因此，法律援助的制度設置理應作為一項重要的國家事務。一方面，法律援助是一項重要的政府職能，是建設法治化政府、服務型政府的重要表現。另一方面，法律援助在性質上更是針對弱勢群體的一項法定保障制度，作為一項重要的民生工程，法律援助制度通過為貧困或處于不利地位的弱勢群體提供免費的法律服務來保障其法定權利，它關系到最廣大人民的根本利益，關系到我國社會的長治久安。然而，目前我國政府和社會對法律援助的認識高度還不夠，法律援助理應從維護政治穩定、保障人權、提升人民生活質量的高度去加以重視，并提到憲法議程中，但我國憲法里并沒有關于法律援助的特別規定。目前我國的法律援助條例屬于國務院制定的行政法規，屬于憲法的下位法，立法層次低，使得法律援助在實踐中遭遇到較大的阻礙。隨著我國法治化建設的不斷推進，法律援助的立法問題越來越凸顯出來。endprint

我國目前的法律援助宣傳力度不夠，群眾知曉率不夠高，公眾對法律援助的了解度和社會滿意度還有待提高。由于市場經濟意識的影響，許多人認為不花錢得不到法律援助，或者即使得到了法律援助也只是走過場，對自身并不能起到實質的幫助，這使得受援人的積極性和期望值表現較低。

在法律援助制度建設方面還需要深刻思考政府與市場之間的關系。如果完全由政府出資來保障法律援助的經費支出，雖然能在一定程度上保障國家對法律援助工作的調控力，但是由于缺乏同業競爭，往往會帶來援助律師辦案積極性較弱、援助形式呆板、靈活性較差，法律援助服務質量難以保證等問題。相反地，如果將法律援助服務完全交由市場，又會出現經費困難、不正當競爭、受惠群體有限等一系列問題。因此，需要在政府調控和法律市場自主支配之間找到更好的結合點。

當前，我國法律援助的主要職能部門是司法行政機關，因此，應該明確政府職能，切實發揮司法、行政機關在法律援助工作中的作用，一方面不斷加強對各法律援助中心的科學指導和監督，另一方面應該切實地將法律援助工作開展中遇到的各種困難和問題及時請示匯報，為法律援助建設爭取資源。此外，在法律援助政策的貫徹落實當中，應該進行規范管理，建立法律援助案件辦理評估體系，讓法律援助在陽光下進行，讓公民真正感受到法治陽光。

保證質量，增加經費和人才。當前，我國法律援助最大的阻礙就是資金和隊伍建設問題，使得法律援助的質量難以保證。經費缺口一直是制約我國法律援助工作的重要瓶頸。一方面，法律援助的相關法律條例的立法層面不高，在頂層設計中所處的位置難免會遭遇“順帶”的尷尬境地；另一方面，基層存在著財政困難，法律援助所需要的業務經費并沒有嚴格納入到政府財政預算當中。此外，當前的法律高等教育中缺少對法律援助方面的專業人才培養。因此，法律援助工作者所能支配的政治資源、經濟資源以及文化資源有限。在政府層面，應將建立起法律援助的經費保障機制，法律原則上應該納入到同級財政預算當中。此外，還要進一步開拓法律援助的經費籌措渠道，比如設立專門的救援基金，而且法援基金會在繼續鞏固維護現有募資渠道的基礎上還應不斷加強與行業協會、社會各界的聯系。比如中國法律援助基金會就通過“1+1”中國法律援助志愿者行動和中央轉向彩票公益金法律援助項目，搭建起了與外界聯合的橋梁，從而讓法律援助惠及更廣。高校以及行業協會還應該積極響應法律援助的號召，為法律援助建設培養和輸送更多更專業的優秀人才。

此外，由于缺乏良好的監督機制，法律援助人員的素質參差不齊，法律援助中存在著亂收費現象，應擴大法律援助隊伍的建設，從中挑選專業知識、工作經驗和職業道德過硬的法律工作人員參與法律援助工作，設立評價考核體系，加強不合格人員的及時退出。要想長久保持法律援助的質量，還需要不斷適應現代化的法律服務市場的需求，改革升級法律援助中心管理系統，加強法律援助工作的信息化建設，搭建信息服務系統和平臺，不斷提高法律援助的專業化水平。

聯結社會資源，深入基層，拓寬惠及面。當前，我國的法律援助服務體系主要與行政體系相聯結，設有國家級、省區級、地市級以及縣區級四層均由相應司法機構和部門指導、監督的法律援助中心。在具體的法律援助實踐中，由于政府用于法律援助的人力、財力等資源受限，除了這四級組織架構，人民團體也建立了各類法律援助組織，成為我國法律援助服務體系的重要補充。要建構起滿足人民需要的法律援助網絡體系需要各方合力推進。法律援助是一項特殊的民生工程，需要政府的大力支持，更離不開社會的廣泛參與和配合。法律援助的人員應當具有多樣性，只要能夠利用自身資源通過合法渠道提供法律援助的人員都不應該被排除在外，除了執業律師、法律援助機構工作人員，還包括廣大的人民團體。其實，我國有一支熱衷公益事業、法律素養和事業道德較好的法律援助隊伍，只是需要加以科學引導和鼓勵。因此，法律援助不應該也不可能是體制內的法律“扶貧”，而是社會共建的法治“小康”。要改變過去將法律問題高度政治化的慣性思維，充分依靠婦聯、工商、共青團、高校研究機構等人民團體的力量，增加法律援助服務供給，尋求法律服務“供給”與法律服務“需求”之間的基本適度和平衡。這也是實現政府宏觀調控與法律援助市場自主調節兩者間的協調平衡的有效途徑之一。

法律案件援助的質量直接關系到法律援助的公信力和人民群眾的根本利益。在法律援助實踐中，由于經費、人員等方面的限制，經常出現法律援助過程中案件指派審查審批不科學、走過場、不充分辯護等種種問題，嚴重損害了人民群眾對我國法律服務體系的信任。特別是在鄉村地區，法治與本土資源常常會正面遭遇沖擊，國家法的主體地位受到本土資源的侵蝕，鄉村地區人民對法律援助的渴望更甚。因此，法律援助工作需要更接地氣，真正深入基層。不斷推動法律援助服務向基層延伸，一方面規范發展基層法律援助工作站，建立健全縣鄉村多級法律援助工作系統，另一方面要進一步改善欠發達地區的法律援助面貌，加大對這些地區的扶持力度，從政策上、資金上不斷鼓勵、引導優秀的法律工作人才向這些地區合理流動。

（本文系國家民委項目“少數民族流動兒童融入城市教育的法治保障研究”的階段性成果，項目編號為14XNZ003）

參考文獻

殷夢雯，2016，《初探我國法律援助的發展》，《經濟研究導刊》，第22期。

責 編/楊昀赟endprint