工業園區土地利用中的問題及對策分析

廖喜生

【摘要】工業園區建設適應并推進了我國的城市化建設和產業結構調整升級，為區域發展帶來了客觀的經濟效益和社會效益，但由于諸多原因，工業園區的發展給我國現有的土地資源帶來了巨大壓力。因此，應當高度重視工業園區用地問題，通過科學規劃和有力措施來進一步促進我國工業園區和城市化建設的健康發展。

【關鍵詞】工業園區 土地編制 集約用地

【中圖分類號】 F301 【文獻標識碼】A

【DOI】 10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2017.17.011

我國工業園區建設的興起與發展

20世紀初，工業園區在國外作為一種新的規劃思路被提出，其最初設想是把工業企業集中到一起發展。到了20世紀50年代，為了實現戰后工業重建，一些發達國家將建設工業園區作為戰后經濟發展戰略，旨在通過進一步發展經濟、改善城市布局結構，實現戰后經濟復蘇。隨著第三次科技革命的日趨深入，世界上許多國家進入了高新工業園區的建設階段。

1979年，我國第一個工業園區在深圳蛇口建立。隨著改革開放的發展，到了20世紀末期，我國在世界新技術革命的影響下也開始了對高新技術產業園區開發建設的探索與實踐，以電子、信息技術為主要標志的高新技術工業園蓬勃興起，并成為促進區域經濟發展的重要“增長極”。總體來講，我國工業園區的發展經歷了創建與探索、高速推進和新發展時期三個歷史階段。目前，我國在工業園區建設方面積累的經驗相對豐富，工業園區的發展也相對完善。

當前，工業園區仍然沒有一個完全統一的概念。總體來講，工業園區具有獨立性、密集型和綜合性等特征。工業園區作為政府制定的區域經濟邊界通常具有相對獨立的地域單元組織，并且占據較大土地面積。此外，工業園區還具有產業集群的特質，基于政策上的優惠，工業園區在產業項目的招商選擇上會為進入園區的項目、企業提供良好的基礎設施和投資、發展環境。除此之外，工業園區還具有生產和生活功能的綜合性，園區內既包括各種工業建筑、設備，也包括與之相配套的服務設施，除工業生產區、生產服務區，還有廣大的生產生活綜合區域。

由于缺乏統一的概念，因此根據不同分類標準，工業園區也類型多樣。比如按照園區本身的產業性質可以分為經濟技術開發區、高新技術開發區、出口加工區、保稅區、旅游度假區、綜合開發區等，根據園區主體活動經營性質和經濟性質，又可以分為工貿結合型、貿易型、開放型等；按照園區的開發主體，又有政府為主的管委會模式和企業托管模式等。但結合我國的園區發展實際，總體來講，當前國內外以基于工業產業集群理論建設的生態工業園區和高新技術產業園為主導趨勢，工業園區也已經成為發展現代工業和高新技術產業的重要基礎。

工業園區作為產業聚集發展的空間載體能夠直觀地帶來區域工業規模的擴大，通過重點培育形成新的區域產業支柱，此外還能強化區域對周邊的影響力和吸引力，進一步釋放城市經濟潛力和市場潛力。此外，工業園區不但能引導區域趨勢，而且還能進一步促進產業優化升級。工業園區通過行政手段在相對獨立的區域內聚集起各種生產要素，一般包含了若干不同性質的工業企業，并且在該區域內由一個主要行政單位或公司對進入園區的企業提供必要的基礎設施、服務和管理。通過共同的管理和服務，有利于隱性知識的外溢和交易成本的降低，為園區各項目、各企業提供多重便利。合理的園區規劃能夠促進企業更加經濟地使用各種基礎設施和公用設施，降低生產生活對居民生活和生態環境的外部性，不斷擴大園區的經濟效益、環境效益以及生態效益。因此，在許多地方，建設工業園區已經成為加快新型工業化、城市化和現代化的重要途徑。

我國工業園區用地存在的主要問題

當前，我國工業園區的發展趨勢總體向好，但是這其中也出現了諸多問題。

土地供需矛盾尖銳。土地作為人類生產生活十分重要的物質承擔者，是一種不可再生的稀缺資源，在數量上十分有限。我國地形多種多樣，但是以山地為主，山區面積占據全國總面積的三分之二。根據國務院印發的第三版《全國土地利用總體規劃綱要（2006～2020年）》，我國必須要守住18億畝耕地紅線。隨著我國城市化進程的不斷加快，城市在迅速擴張并且占用了大量的土地。因此，工業園區后備土地資源和發展空間存在先天的不足。

山地丘陵城市相比其他平原地區的土地開發難度和成本較大，加之我國許多城市早期因為缺乏長遠的遠景規劃，城區土地利用率低、土地規模小、土地的連片開發度差而且土地的權屬較為復雜，這些導致舊城區的改造成本大大增加。由此許多工業園區都獨立于舊城區進行選址開發。由于距母城較遠，原來的各種市政設施及配套都不能直接運用，需要更多的土地用以建設相關的市政和生活配套設施，隨著園區的進一步發展，還要新增更多的工業用地、商業用地、住房用地和生態用地等，因此，一個園區的興建和發展往往要以大量的需求用地做支撐。

我國早期的工業園區建設缺乏集約用地的理念。由于部分地方政府熱衷于追求政績，從而將工業園區作為一項“政績工程”甚至是“形象工程”，于是利用國家重視高科技園區發展建設的政策優惠而盲目擴張用地。脫離了國家土地利用總體規劃和城市規劃控制的“攤大餅”園區發展模式帶來的是空間效益低下，土地資源嚴重浪費，這就進一步加劇了土地供需矛盾。為了擴大工業園區建設用地，許多地方政府常常會大片征地，并且“低征高賣”的現象屢見不鮮。由于沒有妥善解決好農民的土地補償和居民安置問題，往往會因征地而引發沖突，不利于社會穩定。

工業園區土地利用粗放低效。我國的許多工業園區，尤其是高科技園區土地利用的經濟效益相對較低。根據數據統計，我國的城鎮以及獨立工礦區用地每公頃平均產出約為100萬元，但是相關部門的統計數據顯示，自1999年以來我國新建的76家開發區每公頃產值不到13萬元。尤其是一些傳統的工業園區，園區工業開發政策的同一性和連續性方面存在欠缺，在土地成本的約束機制、土地管理制度上尚不完善，許多地方的開發區為了能夠吸引商家，往往將提供大量土地作為重要籌碼，缺乏完善的土地管理機制。在招商引資中看重項目、企業的經濟貢獻，而忽略了項目本身是否與園區規劃中的產業集聚的類型和規模相適應，導致出現園區無限擴張、項目貪大求全、企業同質化嚴重等問題，使得重復建設嚴重，不利于提升區域產業層次、優化區域產業結構。endprint

部分工業園區還存在圈地現象，并且占而不用，等待土地溢價。此外，在當前較為尖銳的土地供需矛盾下，仍有相當一部分被閑置的工業用地。并且由于土地閑置“認定難”，部分用地企業打政策的“擦邊球”導致回收這部分閑置土地阻力較大，一些企業善于鉆政策的“空子”，將工業用地悄然轉變為商業房產開發，通過房地產高額利潤來變相應付政府的用地巡查，浪費了寶貴的工業土地資源。

工業園區土地污染嚴重。環境保護部和國土資源部發布的《全國土壤污染狀況調查公報》顯示，我國的土壤污染狀況總體不容樂觀，耕地土壤環境質量堪憂，工礦業廢棄地土壤污染問題尤為突出。在調查的146家工業園區的2523個土壤點位中，超標點位占29.4%。工業園區是城市高強度的工業化基地，尤其是早期的一些傳統工業園區往往以重工、化工為主，這些企業在生產過程中會產生廢水、廢氣、廢渣，這些工業三廢會直接造成土壤的污染，甚至進一步危害人體健康。工業三廢本來已經是我國城市化發展的老問題，但是由于缺乏足夠完善的土地污染防治體系，我國的工業園區三廢問題仍然突出。

工業園區在一定程度上具有外部依賴性，因為在沒有足夠充裕的土地條件下，缺少第一性生產者，工業園區需要外部輸入能源和物質。工業園區具有人工主導性，園區的生態系統屬于人工生態系統，由于缺少分解者，工業園區產業系統中所產生的大量廢棄物需要大量的人工處理設施，由于缺少合理的生態規劃，三廢問題直接增加了園區土地負擔和經濟成本，影響土地利用的經濟效益、生態效益和社會效益。

工業園區發展用地的對策建議

轉變理念，堅持科學編制。工業園區規劃是統籌工業建設用地管理、促進工業經濟發展的總開關。科學合理的規劃是促進工業園區土地利用的重要基礎和前提。從園區建設的一開始就應充分做好土地利用的技術理念體系、法規制度體系和組織作用體系，先規劃后建設，充分突出園區規劃的前瞻性。工業園區的用地規劃，應當充分結合該區域的經濟基礎、資源優勢、交通條件以及工業發展方向等要素加以綜合分析，合理布局。

合理制訂供地計劃，在用地規劃上要善于抓重點，園區的開發之初要先做好園區基礎設施用地建設，然后是工業用地、商業地產開發，在不破壞園區整體規劃的框架下根據引進項目的商業、金融、辦公、住房等現實需要適時合理地調整用地指南。在供地規模上，要嚴格執行建設用地定額指標，對部分園區為招商引資而過量供地和企業的超額用地要求加以約束。

此外，要充分維護政策的權威性，在園區的選址、用地等審批權方面，不得逾越總體規劃的紅線。科學調整土地利用布局和結構，選擇園區主導產業，并對各個地塊的用途加以強制性規定，防止用地類型被隨意更改。

嚴格準入，促進集約用地。嚴格論證園區所能承載的產業集群類型和規模，提高對企業準入和土地利用問題的重視。工業園區是城市經濟集群發展的有效載體，天然地具有地理空間的有限性和集中性，并且基于特定區域進行產業鏈的分工協作。工業園區不能演變為企業簡單地“扎堆”，而要注重產業集群過程中的協同演化。要通過土地規劃來篩選項目進園、引導產業布局。

進一步完善工業園區的企業準入機制。無論什么性質、規模的工業項目原則上都應納入準入評價體系中。首先，要對項目的合理性進行科學論證，嚴格審核企業資質，尤其是對于那些用地需求較大的項目進行縝密論證，更要嚴格控制項目企業的新增用地需求，并根據項目的實際進展情況合理調整供地。并且在園區產業布局上，應轉變發展思路，從土地依賴、廉價勞動力依賴和政策依賴向獨立高效高端的產業鏈體系升級轉變。

增強對節地指標的約束力，在土地出讓前要認真研究園區的現狀和遠景，對企業的用地需求進行實際調研，在土地出讓過程中，要嚴格“硬執行”單位土地投資、產出強度、容積率等土地集約利用指標，在充分滿足土地權利清晰、安置補償落實到位、地塊位置和使用性質明確等條件后，才把土地出讓給企業用于開發建設，以提高土地供應的針對性和有效性。

另外，還要加強園區用地的供后監管。工業用地監管要跳出“不敢管、不能管、不愿管”的怪圈，對企業用地情況進行動態監督，及時對用地情況進行評估，按照相關指標嚴格核查，對于不符合規劃要求的項目、企業進行嚴肅的責任追究并賠償損害和淘汰清除，防止土地的低效利用。

深度開發，加強融合發展。建設完整的工業園區需要考慮到包括工業用地、商業用地、居住用地以及綠地等多種用地類型。在園區的規劃編制中，應對園區內部的各類用地加以結構細化和嚴格比選。要樹立園區生態發展理念，把園區產業發展積累的資金積極用于園區生態系統建設，加強工業園區的內生性。

針對我國當前工業園區后備土地資源不足問題，還可以對園區土地資源進行深入挖掘，通過二次開發，盤活存量土地，以盡可能地提高土地利用效率。比如，可以根據區域地質地勢特征，合理進行地上地下空間的雙重開發，增加可利用的立體空間。對地上地下空間在立體建筑、人防工程、停車場以及倉儲方面進行合理的空間配置，從而節約建設用地。

工業園區是政府為了經濟發展而設立的特殊邊界，但這并不意味著園區的發展只能圈定在特殊的地理空間范圍，相反地，工業園區應該不斷創新發展方式，進行跨產業跨平臺甚至是跨區域跨園區融合發展。

（本文系國家社科基金項目“城鄉建設用地增減掛鉤中的土地沖突解決機制研究”的階段性成果，批準號：13BGL149）

參考文獻

高冉，2012，《城市工業用地集約利用評價及研究》，河北師范大學。

陳文華、關小燕、胡大立，2010，《工業園區建設中的集群戰略探討》，《江西社會科學》，第2期。

責 編/馬冰瑩endprint