街區制推行中的權利沖突與解決路徑探究

張珵

【摘要】為了解決發展過程中凸現出的各類“城市病”，通過從規劃上逐步推行街區制，開放封閉小區、打開單位大門等方式促進城市內部資源在不同主體間達成共享，并對小區內的公共綠地、道路等進行整合，以滿足城市發展和市民民生的需要。在此過程中，業主的居住權會與城市發展權、市民民生權產生沖突。對于這些權利之間的沖突關系，現有法律體系中并沒有提供行之有效的解決方案。因此，可以在借鑒域外有關規則的基礎上，引入公共地役權制度，通過協商的方式，在不改變財產權屬的前提下，協調城市發展、市民民生與業主現有居住權之間的沖突。

【關鍵詞】街區制 新型權利 權利沖突 公共地役權制度

【中圖分類號】C91 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2017.17.012

2016年2月，國務院頒布實施了有關加強城市規劃建設管理工作的意見，其中第十六條關于“原則上不再建設封閉小區”的這一議題始終備受各界關注。①在逐步推行街區制度的過程中，通過對各項權利之間關系的分析，借助合法合理的方式協調權利之間的矛盾，是該項政策長久執行的根本保障。

街區制的實施現狀

自《若干意見》頒布實施一年以來，盡管存在爭論，但一些城市已經開始逐步推廣街區制，主要有三種方式：第一，在新建地塊上設立街區制試點。以山東省壽光市和廣東省佛山市為例，壽光市公開發布街區制試點改造的招標文件，②佛山市在新建樓盤中分別采用“田”字布局、開放式管理、開放街區的模式嘗試改變傳統的封閉式小區。③第二，選擇相對老舊的封閉式小區進行改造，升級老城區的整體風貌。比如河南省和吉林省。④第三，建造街區模式的公租房。北京市豐臺區郭公莊路建造的公租房項目是典型樣板。⑤

街區制推行中產生的權利沖突

如前所述，在推行街區制過程中，會涉及到小區業主、業主委員會、物業管理機構、市民、單位、公權力機關等多個主體的利益。這些不同的利益主張會引起各個主體所享有的權利發生沖突。推行街區制主要涉及到住宅小區和單位大院現有規劃布局的改變，主要有兩種權利沖突類型：第一，業主居住權和城市發展權之間的沖突；第二，業主或單位的個體權利與市民享有的民生權利之間的沖突。上述兩種沖突體現了城市發展過程中公益和私益之間的矛盾。這些權利并非純粹的私權或公權，而是混合了多種利益形態的權利，權利所產生的沖突可概括為排斥型和并存型。

就第一類沖突而言，在街區制推行過程中，業主居住權與城市發展權之間的沖突體現在文化傳統、居住保障、公共資源供給等方面。我國與英美、歐洲、東南亞等國家不同，封閉小區的普及性極高，自然人作為小區業主，依照我國現行《物權法》的有關規定，對房屋、綠地、車位、道路等小區內的物分別享有專有權或共有權，這些權利所對應的是業主的個人利益，是為了滿足居住要求而享有的權利。居住在封閉小區中，符合人們從心理上對空間概念的認同，能夠提供居住的安全性和相對獨立性，管理服務的職責也由專門的物業來承擔。然而，隨著社會的發展和城鎮化的推進，城市可用地面積越來越小，圈地圍墻蓋樓的規劃影響了道路網絡的布局，限制了城市的發展。因此，在這個龐大的網絡運營中，城市的發展權主要是對空間的再分配和再利用。在這個過程中，不可避免地會與業主已經享有的居住權發生沖突。從心理上需要突破對“圍墻”的依賴，居住的私密性降低、安全性有所影響，社區將要承擔更多的管理職責。這些都是為了滿足城市發展而給居民現有利益帶來的影響。

就第二類沖突而言，在推行街區制的過程中，業主或單位的個體權利與市民享有的民生權利之間存在沖突。在我國不僅住宅小區采用封閉式建造模式，政府機關、事業單位等也采用封閉模式，單位通過劃撥或出讓取得土地，集生產、辦公、管理、服務于一體，成為一個獨立空間。不論是住宅小區還是單位大院，這個空間直接與業主和單位工作人員所享有的權利掛鉤，體現為個體權利。然而相對于這個空間之外生活的市民也同樣享有生存發展的權利，這種利益是公眾性的，體現為民生權。民生本身涉及的問題就是多維度的，它關系到人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題，有學者將這些利益概括為是“在收入分配、社會保障、擴大就業、教育公平、醫療衛生、住房問題、安全生產、社會治安、資源環境、財產權保障等諸多方面的需求與滿足狀況的矛盾中凸顯出來”。⑥無論其中何種利益，都不是由特定個人或集體享有的，而是從社會成員整體需求的角度提煉概括出的。與市民生活息息相關的通行利益、生存環境利益等都是民生保護的重要內容。推行街區制能夠讓市民享受到更多的道路資源、基礎設施資源，給生活提供便捷，滿足民生需要，但這都是以剝奪或限制“空間內”主體的權利為前提的。因此，推行街區制時需要協調業主或單位的個人利益與市民民生利益之間的關系。

街區制推行中新型權利沖突解決路徑探究

街區制的推行并非私人之間的利益協調，推行過程中會涉及到小區業主、單位等私權主體、不特定公眾以及政府三方。政府作為公眾利益的代表，介入到私人不動產權利體系中，一方面是為了提高不動產資源的使用效益，另一方面還作為公眾利益的代表向私人提出請求。這種對土地利用的供求關系是基于公共利益而生的，屬于地役權的范疇但不同于傳統地役權，在外國法中被表述為“公共地役權”“行政地役權”等，目前，我國立法中并未明確該種地役權形態。⑦公共地役權制度在其他國家和地區的實踐中常用于解決道路使用問題。例如，在俄羅斯的土地法典中，有關于公共地役權的明確規定。日本通過司法判例的方式認可公共地役權在解決道路通行問題中的適用。此外，在美國和我國臺灣地區，也通過判例的方式肯定了為不特定主體利益的滿足設定公共地役權的情形。⑧

相較于一般地役權而言，公共地役權中的供需關系并不是存在于兩個地塊之間，而是公共利益與地塊利用之間的關系。政府作為公共利益的代表，與私人就地塊使用訂立合同。⑨公共地役權不僅具有傳統地役權自愿公平有償的基本特征，還能夠保證在不改變財產權屬的前提下，在同一地塊上同時滿足公共利益和個人利益的需要。在推行街區制時，政府和業主之間可以采用設定公共地役權的方式來解決對道路、公共綠地等地塊的使用問題，與征收和傳統地役權相較，公共地役權在調節當事人權利沖突上更具有針對性，同時避免了對財產權人利益的侵犯。endprint

公共地役權：作為權利沖突的解決方式

國務院頒布有關加強城市規劃建設管理工作的若干意見后，部分城市已經逐步開始嘗試推行街區制。盡管有些地區已展開試點工作，但實踐中仍然需要解決業主權利保護、明確道路使用權等問題。基于前文的分析，在街區制推行過程中采用公共地役權設定的方式可以降低對業主等私權人利益的侵犯。在適用過程中，具體包括權利設定、權利行使以及權利救濟三方面。

權利設定。首先，各地方在推行街區制時，依照我國《物權法》第76條的有關規定，關于共有和共同管理權利的重大事項由業主共同決定。因此，設定公共地役權必須要經過業主的共同商議，之后通過業主委員會將決議與政府進一步溝通協商。由業主委員會和政府作為雙方當事人簽訂關于內部道路、設施外部化的協議。

其次，政府在與業主或單位負責人設訂公共地役權的目的是為了保證城市發展權和市民的民生利益，故而，作為封閉小區的業主或單位所享有的權利受到相對嚴格的限制。將內部道路和其他資源作為公用物提供時，私人需要負擔更重的容忍義務。因此，為了能夠更加有效地保護業主或其他私權利人的利益不受過度侵犯，公共地役權的生效應當以登記為要件，同時在公共地役關系存續期間，政府不能將自己獲得的權利擅自轉讓給第三人。通過上述限制避免政府利用公權的便利，使其作為變相獲取私有財產的方式；從另一方面而言，業主和其他私權利人作為義務方，如果因買賣、贈與或其他非基于法律行為的原因出現主體的變更，應當將公共地役權的相關內容明確告知相對人。

權利讓渡的范圍和方式。首先，權利讓渡的范圍就是開放的范圍。這一范圍的劃定一方面應當依據我國現行法律法規的相關規定，另一方面要結合具體地塊的特征。就專有部分而言，屬于業主的私人財產，應當明確排除在約定范圍之外，并且原則上不應受到權利行使的限制；就共有部分而言，由于涉及到全體業主共同的權利，在開放過程中應當更加謹慎，保證程序和實體的合法性。具體分為兩個步驟：其一，審查開放必要性，按照地塊的特征結合需求進行審查。⑩第二，明確開放必要性后，通過專業技術手段，明確可測量范圍，作為設定公共地役權時權利人讓渡范圍的界限。

其次，關于權利讓渡的方式應當在公共地役合同中通過約定的方式加以明確。為了解決封閉小區帶來的道路封堵問題，采用拆除圍墻的方式，將一些小社區合并成了大社區，杭州市采用過此方式；?還可以通過頒布規范性文件的方式，來限定小區路面、組團路面、宅間路面的寬度，如廣州市和成都市。?除了上述已經采用的方式外，在日后各地推進開放街區的過程中，都應結合小區特征和當地規劃、與周圍地塊關系等因素，綜合考慮來制定開放協議。

雙方當事人權利的救濟。通過設定公共地役權的方式，政府獲得了小區或單位內部道路、綠地、基礎設施的使用權，市民可以享受到更大的活動空間，城市總體發展規劃的潛力能夠得到進一步挖掘。若當事人基于公共地役關系獲得的權利受到侵犯時，應當建立有效通暢的救濟途徑。

有關于救濟方式，最主要的方式是訴訟。由于公共地役合同的當事人和內容兼具公法和私法性質，因此究竟選用民事訴訟抑或行政訴訟要根據具體訴求。由于公共地役關系具有行政性，除了訴訟外，還可以采用復議的方式。此外，還可以通過仲裁的方式解決有關爭議。?

關于救濟內容，一方面，以小區業主為代表的義務方享有補償請求權和損害賠償請求權。另一方面，政府作為公共利益的代表，為了滿足城市發展規劃的需要和市民民生利益的要求，當小區業主或其他私人違反公共地役權的有關約定，拒絕履行或不適當履行自身義務時，政府有權要求義務人繼續履行或承擔相應的違約責任。

注釋

資料來源：http：//news.gmw.cn/2016-02/22/content_18972496.htm。

政府采購信息網，http：//www.caigou2003.com/tender/notice/2424972.html。

資料來源：http：//www.jiwu.com/news/2600519.html。

資料來源：http：//www.jiwu.com/news/2601921.html。

資料來源：http：//news.xinhuanet.com/finance/2016-06/23/c_129083771.htm。

鄭磊：《民生問題的憲法權利之維》，《浙江大學學報（人文社會科學版）》，2008年第6期。

以法國為代表，在《法國民法典》第650條中規定：“為公共的或地方的便宜而設立役權，得以沿通海航河川的通道、公共或地方道路的建筑或者修繕，以及公共或地方其他工事的建筑或修繕為客體。一切有關此種役權的事項，由特別法令規定之。”除了法國之外，意大利民法中也有相關規定，體現在《意大利民法典》第1032條中。在俄羅斯法律中對公共地役權有相對詳細的規定，《俄羅斯聯邦土地法典》2001年10月25日通過，該法典第23條對地役權進行了統一的規定。從公法和私法的角度將地役權分為公共地役權和私人地役權兩種。

“臺灣行政法院”1956年判字第8號判例以及1968年判字第32號判例。

尤重道：《公用地役權之比較研究（一）》，《現代地政》，第132期。

陳立夫：《日本特定街區制度與綜合設計制度》，《人與地》，1995年，第143～144頁。

廣州市規劃局曾經通過公布《廣州市城市規劃管理技術標準與準則——修建性詳細規劃篇》來推行街區制。成都市則采用了“小街區”制來化解封閉小區的問題。

張曉娜：《打開封閉小區的多省實踐》，《民主與法制時報》，2016年3月6日，第7版。

肖宇：《對中國“公共地役權”制度的探討和立法建議》，《中國土地科學》，2009年第9期。

責編∕樊保玲endprint