進一步完善黨代會代表監(jiān)督機制的戰(zhàn)略思考

張美娟

摘 要：黨代會代表監(jiān)督機制的完善是優(yōu)化黨內選舉制度的題中之義，對于保障黨員民主政治權利、強化黨內監(jiān)督、推動黨內民主建設具有重要意義和價值。當前黨代會代表監(jiān)督機制呈現(xiàn)出選民與選舉單位監(jiān)督意識較淡薄、監(jiān)督代表缺少必要的形式和手段、罷免代表的法律規(guī)定不完善等一系列問題。通過從立法的角度詳細規(guī)定監(jiān)督代表的各種要求、實現(xiàn)黨代會代表履職的公開化、完善罷免制度，細化罷免程序等路徑以進一步完善黨代會代表監(jiān)督機制。

關鍵詞：中國共產黨；黨代會；監(jiān)督機制

文章編號：1004-7026（2017）18-0119-03 中國圖書分類號：D262.6 文獻標志碼：A

黨內選舉制度是黨內最根本的民主制度，黨代會代表監(jiān)督機制是選舉中的一項重要的工作。完善黨代會代表監(jiān)督機制的過程，是黨內政治生活不斷規(guī)范和民主集中制教育的過程，是社會主義制度健全發(fā)展和鞏固國家穩(wěn)定的過程，不斷推動黨的建設新的偉大工程，有利于進一步動員黨員干部緊緊圍繞在以習近平同志為核心的黨中央周圍，對進一步擴大黨內民主，保持黨的先進性和純潔性，增強黨的向心力、凝聚力和戰(zhàn)斗力具有重要意義。

1 進一步完善黨代會代表監(jiān)督機制的重要價值

有利于保障黨員民主政治權利。黨的權力來源于全體黨員，黨員是黨的真正主體。黨員的民主權利，既是黨內民主的基礎，也是黨員選舉制度的基礎，黨代會代表結構比例的大小直接關系到黨員的民主權利的實現(xiàn)，關系到黨員政治參與的廣泛程度。擴大群眾參與程度必須優(yōu)化黨代會代表結構比例，代表結構比例的平衡發(fā)展對于廣泛發(fā)動基層黨組織和黨員積極參與代表人選的推薦提名，暢通黨員各階層參與討論代表選舉事務的途徑，拓寬黨員權利和利益的渠道，營造黨內民主的政治氛圍具有重要作用。同時有利于激發(fā)黨員的責任意識和參與黨內事務的政治熱情，改變黨內的政治冷漠感。

有利于強化黨內監(jiān)督。黨內選舉制度作為黨內民主制度中最根本的制度，關系到黨內民主發(fā)展程度的標準。代表監(jiān)督機制問題是黨內選舉制度中不可或缺的一部分，代表著公正、合理，以完善黨代會代表監(jiān)督機制來促進黨內監(jiān)督。黨的十八大以來，全面從嚴治黨提上日程，在全面從嚴治黨的號召下，由于近年來制度規(guī)定不斷分散，中國共產黨不斷完善監(jiān)督機制，尤其是黨代會代表監(jiān)督機制初見成效。優(yōu)化黨代會代表監(jiān)督機制成為行之有效的黨內監(jiān)督形式，優(yōu)化黨內代表監(jiān)督機制的過程實質就是進行積極有效的黨內監(jiān)督過程。

有利于推動黨內民主建設。民主程度的提高與否，與黨代會代表監(jiān)督機制有著重大關系，從理論上來講黨代會代表監(jiān)督機制的完善與黨內民主的發(fā)展程度沒有呈正比例關系增長。伴隨黨內監(jiān)督的不斷加強和完善，黨代會代表監(jiān)督機制也不斷的得到了改善，濫權、越權及失職行為也在不斷減少。尤其是從黨的十八大加強全面從嚴治黨以來，代表監(jiān)督機制有了明顯的改善，對黨代會代表的工作和生活中的行為進行監(jiān)督，尤其是黨員代表在日常生活中的違法行為，一定程度上有利于推動黨內民主建設。黨代會代表監(jiān)督機制的不斷完善，有利于推動黨的建設事業(yè)的不斷發(fā)展壯大，為黨的建設注入新鮮血液，使不同階層黨員的代表都通過合法渠道表達利益訴求，對于推動黨內民主建設有著重大意義。

2 黨代會代表監(jiān)督機制監(jiān)督弱化的原因探析

我國不僅以立法的形式確立了對黨代會代表的監(jiān)督機制，而且在社會主義民主進程中實踐了這種監(jiān)督機制。通過對選舉單位和選民的有效監(jiān)督，通過多種監(jiān)督方式促進和完善黨內監(jiān)督機制，對提高黨代會代表的政治品格和道德素養(yǎng)、充分發(fā)揮代表的作用、加強政權建設起了良好的作用。但我們也應該看到目前黨代會代表監(jiān)督機制還存在很大的問題，沒有達到應有的效果，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

2.1 選民與選舉單位缺乏監(jiān)督意識

近年來，加強黨內監(jiān)督成為黨政工作的重點，黨代會的監(jiān)督機制也在不斷的完善和優(yōu)化，但是有些地區(qū)的選民和選舉單位監(jiān)督意識不強，不了解監(jiān)督主體應該享有哪些權利，缺失應有的工作熱情，導致監(jiān)督主體的行使權利和行為能力達不到一致。黨代會中多數代表有較高的政治品格和道德素養(yǎng)，卻缺乏相應的有效渠道以聽取黨員的意見和建議，黨代表中很少有代表能深入選區(qū)與選民見面，或者以其他渠道廣泛收集黨員的訴求，將代表職務作為一項榮譽獲得自己的利益訴求，放松自己參與黨內事務的職責，黨代會的發(fā)展會受到相應的影響。黨代會歷來只注重監(jiān)督高級黨員代表，而忽視對基層黨員代表的監(jiān)督，每次召開的黨代會，也沒有把監(jiān)督由本級黨代會選舉產生的上一級黨員代表，列入大會審議議程當中，使監(jiān)督代表這一法律規(guī)定的重要工作在一定程度上被虛置。

2.2 監(jiān)督黨代會代表缺少必要的形式和手段

黨員在黨內生活中處于主體地位，同時黨代表參與、決定黨內的重大事務。黨代會缺少監(jiān)督代表的形式，主要有：一是代表提名環(huán)節(jié)不民主。黨代會規(guī)定了黨員提名環(huán)節(jié)，卻未限制代表的資格。黨員代表的級別高低、擔任領導職務的年限都會作為備選條件，被提名的黨代表并未按照自己的意愿當選。二是要對代表進行監(jiān)督就必須解決怎樣監(jiān)督的問題，選民與選舉單位選出的代表大多數來自上一級的高級黨政領導干部，而基層黨員代表在黨代會中的職位較少，大權基本掌握在黨政領導干部手里，基層黨員干部掌握較少的權力，同時，黨代會的工作和日?；顒記]有變化和新意，代表的工作熱情和活動積極性也較低。由于代表與人民群眾的聯(lián)系不夠密切，對選民和原選舉單位了解和掌握的不夠透徹，致使出現(xiàn)了無權監(jiān)督、有權監(jiān)督的又看不到的被動局面，影響黨代會作用的發(fā)揮和運轉。

2.3 黨代會代表罷免的法律規(guī)定不完善

法律對代表權力的罷免作出了相應的規(guī)定，但這些規(guī)定尚不完善，在實踐中也難以行使，尤其是在實踐中罷免直接選舉的代表有些許困難。在現(xiàn)實生活中由直接選舉產生的縣區(qū)級黨代會代表，在下一屆選舉代表時按照選區(qū)經過廣泛動員人民群眾、對選民進行登記、黨員集中投票等各種有效的形式通過大規(guī)模選舉產生，黨代表在工作和日常生活中如果犯了政治性錯誤，黨代會若要罷免其職位，以多數服從少數的原則由選區(qū)全體選民表決通過方可，但是在非換屆選舉時期，代表如若想在某一個選區(qū)罷免個別代表，專門召集全體選民進行表決，工作可能會出現(xiàn)難度。同時，我國法律也缺乏罷免黨代會代表的限制條件。如監(jiān)督黨代會代表在會議期間行使的各項權利是否是在法律規(guī)定的范圍內行使，檢查代表是否根據憲法、法律的規(guī)定正確行使權力，履行法律職責，有沒有積極參政議政都缺乏有效的法律制度進行監(jiān)督。尤為重要的是對越權、濫權及有權不為的黨代會代表沒有按法律規(guī)定的程序進行罷免。更甚的是根據某些領導的個人喜樂隨意罷免自己不中意的代表，率性而為，缺乏必要的法律途徑。所以罷免代表的法律規(guī)定還有待完善。

3 進一步完善黨代會代表監(jiān)督機制的戰(zhàn)略思考

黨的十八屆六中全會高度強調了黨內監(jiān)督這一問題，黨即將召開的十九大也對代表監(jiān)督這一問題提出了嚴格的要求，要真正做到有權監(jiān)督。代表監(jiān)督機制的改善和完整，是代表選舉工作中的重中之重，更是加強黨內監(jiān)督的題中之義。針對黨代會代表監(jiān)督機制近幾年所得到的改善，以及在實踐中存在的問題，探索性地提出了以下幾方面的路徑：

3.1 強化選民與選舉單位的監(jiān)督意識

意識是物質的反映，意識對物質具有能動的反作用。思想建設是黨的建設的重中之重，我們在加強制度建設的過程中往往會忽視意識形態(tài)的作用。近年黨代會通過選舉黨的代表，深入選區(qū)了解到選民與選舉單位的監(jiān)督意識不夠，置身事外，通過采訪選民了解到在他們的意識中感覺選舉代表對自己沒有多大的利益，在投票時往往流于形式化和利益化。針對此種現(xiàn)象，需強化選民與選舉單位的監(jiān)督意識。第一，監(jiān)督黨代表的日常活動是否透明化，選區(qū)代表是否合法化，對選區(qū)的每一位代表的信息都要牢牢掌握，加強對代表工作情況的信息反饋，確保選民、選舉單位與黨代表之間的聯(lián)系與溝通。第二，提高選民與選舉單位的監(jiān)督能力，激發(fā)廣大選民與選舉單位參政、議政和督政的內在動力和熱情，同時也為選民提供適時監(jiān)督的有效途徑。第三，建立代表向選民與選舉單位報告工作或活動情況制度。選民和選舉單位的可以將聯(lián)系黨代表的日常工作和監(jiān)督黨代表的工作結合起來，選民與選舉單位及時、準確地匯報黨代表執(zhí)行代表職務情況，然后聯(lián)系群眾征求意見，一舉兩得。同時選舉單位或選民應反饋代表在會議期間的工作和閉會期間的活動情況，包括代表出席會議的情況，參加視察活動的情況以及提出的意見和建議等，及時向黨組織匯報。第四，完善選民或選舉單位與代表聯(lián)系機制，構建代表與選舉單位的良性互動。加強選民、選舉單位與黨員代表之間的聯(lián)系，使選舉單位較全面掌握代表職務意識強不強、履職能力高不高、議政素質好不好，既有利于選舉單位更深入地了解它所選出的代表的工作情況，又有利于黨代會選出政治品格好、道德素養(yǎng)好的代表，也使選舉單位的監(jiān)察看得見、摸得著，實實在在，切實可行。

3.2 通過立法詳細規(guī)定監(jiān)督代表的各種要求

通過立法的形式加強黨代會代表的監(jiān)督，從法律上進一步明確代表的職責和義務，從而解決黨代會代表監(jiān)督機制的問題。主要有以下幾個方面：一是代表的責任和義務進一步細化、具體化。作為黨代會的代表，享有一定的權利和義務，代表億萬人民群眾的利益，對黨代表的監(jiān)督不應只遵循《代表法》，應進一步細化和具體化，讓代表認清自己的工作屬性，讓選民知道對黨代表監(jiān)督的內容。二是以法律手段規(guī)定黨代表所履行的職責和義務，并承擔相應的法律責任，增強代表履職的緊迫感和危機感，激發(fā)代表自覺履職的內動力。三是對監(jiān)督代表的形式、手段、程序等作出明確的法律規(guī)定，約束代表所享有的權力和履行的職責，切實規(guī)范監(jiān)督代表的各項具體要求。四是以動態(tài)化的管理方式監(jiān)督代表，實行優(yōu)勝劣汰。“代表”從概念上理解是一種靜態(tài)的過程，而代表所從事的工作和日?；顒訁s是一個動態(tài)化的過程，對代表實行動態(tài)化的管理方式進行監(jiān)督。同時，應規(guī)定選拔要求，選出工作熱情高，勇于承擔責任，為民服務意識強，積極參政議政的代表，淘汰政治品格低、道德素養(yǎng)差的代表，保持黨代會代表的生機與活力，進一步完善黨代會代表監(jiān)督機制。

3.3 完善代表罷免制度，細化罷免程序

法律對代表的罷免制度和罷免程序都作出了相應的規(guī)定。但是法律對黨代表的規(guī)定過于簡化和籠統(tǒng)，規(guī)定尚不完善，在實踐中也難以行使，尤其是在實踐中罷免直接選舉的代表有些許困難。因此，代表罷免制度和罷免程序作為代表監(jiān)督機制的重要組成部分，還有待進一步完善：首先，從罷免制度來看，按照法律上的有關規(guī)定，罷免黨代會代表候選人的主體包括政黨、人民團體、選民和代表，而從歷來的罷免案提出主體來看，卻只提到了選民和代表，未能明確規(guī)定政黨和人民團體也具有相應的提出代表罷免案的法定權利，這顯然需要進一步加以明確和完善。其次，從罷免程序來看。一方面，我國選舉法規(guī)定，提出對黨代表的罷免案，必須按法律制定的罷免程序進行，不可缺少其中任何一項程序。另一方面，目前罷免的制度過于原則化，罷免的條件、啟動機制、罷免流程等均不夠明確，在實踐中很難進行監(jiān)督與選舉。因此應進一步細化罷免程序：黨委會在收到罷免要求后，須審查提出罷免要求的選民資格和選民人數，若符合選舉法規(guī)定的，予以受理，并向提出人發(fā)出受理通知書；不符合法律規(guī)定的予以退回，但應當說明理由。通過對代表罷免制度和罷免程序的完善和細化，使代表此后罷免過程合法化，進一步完善黨代會代表監(jiān)督機制，促使黨代會各項規(guī)定制度化、合法化。

參考文獻：

[1]賴其潮.代表選舉制度的改革和對代表的監(jiān)督[J].人大研究.1995（9）.

[2]楊小東.進一步完善我國人民代表大會制度的若干思考[J].延安大學學報.2002（4）.

[3]王亦君，程剛著.遼寧一省人大代表追撞人致死專家呼吁健全人大代表監(jiān)督機制[J].中國青年報.2005年3月31日第5版.

[4]蔡定劍.中國選舉情況的報告[J].法律出版社2002.

123-145.

[5]原杰著.誰來監(jiān)督人大代表[J].人民代表報.2002.7.30第3.

[6]姚晉平著.選民怎樣監(jiān)督人大代表[J].山西日報.2002.12.12第2版.

[7]袁達毅.中國選舉制度建設中的若干問題研究[J].北京：中國社會科學出版社，2016（4）.

[8]史衛(wèi)民，郭巍青，劉智.中國選舉進展報告[J].北京：中國社會科學出版社，2009.（12）.