基于耕地保護(hù)視角的建設(shè)用地集約利用成效評(píng)價(jià)
——以福建省為例

易志輝,楊荔陽,林 斌,范協(xié)裕,邱龍霞*

(1.福建省國土資源信息中心,福建 福州 350001; 2.莆田市國土資源信息中心,福建 莆田 351100;3.福建農(nóng)林大學(xué)資源與環(huán)境學(xué)院,福建 福州 350002)

基于耕地保護(hù)視角的建設(shè)用地集約利用成效評(píng)價(jià)
——以福建省為例

易志輝1,楊荔陽2,林 斌2,范協(xié)裕3,邱龍霞3*

(1.福建省國土資源信息中心,福建 福州 350001; 2.莆田市國土資源信息中心,福建 莆田 351100;3.福建農(nóng)林大學(xué)資源與環(huán)境學(xué)院,福建 福州 350002)

基于耕地保護(hù)內(nèi)涵，以生命周期理論為指導(dǎo)，采用基于AHP法的物元模型，進(jìn)行福建省建設(shè)用地集約利用成效評(píng)價(jià)。研究結(jié)果表明：福建省省級(jí)層面建設(shè)用地集約利用成效呈中等水平，用地規(guī)模挖潛和盤活潛力有提升的空間；市級(jí)層面建設(shè)用地集約利用成效多數(shù)呈良好和中等水平，沿海市域建設(shè)用地集約利用成效高，內(nèi)陸市域建設(shè)用地利用相對(duì)粗放；縣級(jí)層面建設(shè)用地集約利用成效空間分布差異性顯著，其集約利用水平與建設(shè)占用耕地比例、批地供地率、閑置土地處置率和供而未用土地處置率等評(píng)價(jià)指標(biāo)相關(guān)。據(jù)此，提出3點(diǎn)針對(duì)性建議：(1)提高建設(shè)用地集約利用水平，挖潛盤活建設(shè)用地;(2)完善用地審批系統(tǒng)，落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡;(3)研究耕地價(jià)值補(bǔ)償機(jī)制，提高占用耕地成本。

耕地保護(hù)；建設(shè)用地；集約利用成效；物元模型

當(dāng)前我國正處在經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型、城市規(guī)模迅速擴(kuò)張以及建設(shè)用地需求不斷上升的階段，城市土地粗放利用問題普遍存在，城市建設(shè)占用耕地規(guī)模不斷擴(kuò)大[1-4]，耕地后備資源匱乏，多數(shù)城市面臨著經(jīng)濟(jì)增長和耕地保護(hù)的雙重壓力[5]。因此，耕地保護(hù)與建設(shè)用地集約利用的協(xié)調(diào)與雙贏成為國內(nèi)外的研究熱點(diǎn)之一。國外已有將城市土地集約利用理念應(yīng)用于城市規(guī)劃、土地持續(xù)利用等方面的成功經(jīng)驗(yàn)[6]。國內(nèi)學(xué)者多側(cè)重于建設(shè)用地集約利用的評(píng)價(jià)內(nèi)涵研究，從人口、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)效益、管理等角度構(gòu)建評(píng)價(jià)指標(biāo)體系[1,7-11]，而基于耕地保護(hù)視角和土地生命周期理論的建設(shè)用地集約利用成效評(píng)價(jià)研究尚未有先例。建設(shè)用地集約利用評(píng)價(jià)方法主要有熵權(quán)TOPSIS模型、障礙度模型、AHP法、物元模型、灰色關(guān)聯(lián)分析、動(dòng)態(tài)度模型、隸屬度分析、主成分分析法等。其中，物元模型除了可以對(duì)評(píng)價(jià)對(duì)象進(jìn)行綜合定量評(píng)價(jià)外，還可以從單因子角度解釋各評(píng)價(jià)指標(biāo)與總體結(jié)果的定量聯(lián)系，同時(shí)，可根據(jù)關(guān)聯(lián)度值對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果是否可向經(jīng)典子集區(qū)域轉(zhuǎn)化作出解釋，已被廣泛采用。生命周期理論目前已被引入土地管理模式中[12-13]，用于闡述土地由耕地到建設(shè)用地轉(zhuǎn)化過程中的“批、供、用、補(bǔ)、查”等土地管理業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)及其過程效率。基于此，本文從耕地保護(hù)內(nèi)涵出發(fā)，以生命周期理論為指導(dǎo)，研究建設(shè)用地集約利用成效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建，并綜合采用層次分析法和物元模型，分別以福建省市域和縣域?yàn)樵u(píng)價(jià)單元展開綜合評(píng)價(jià)，研究耕地保護(hù)視角下的建設(shè)用地集約利用成效評(píng)價(jià)，為緩解耕地保護(hù)與建設(shè)用地?cái)U(kuò)張的雙重壓力提供一種新的思路。

一、研究區(qū)概況

福建省地處中國東南沿海，東與臺(tái)灣地區(qū)隔海相望，東北與浙江省相鄰，西、西北與江西省接壤，西南與廣東省毗連；屬亞熱帶季風(fēng)氣候區(qū)，氣候熱量豐富、濕潤多雨；境內(nèi)地形地貌錯(cuò)綜復(fù)雜，山地丘陵多，平地少，素有“八山一水一分田”之稱。全省坡度小于15°的土地面積約295萬hm2，占土地總面積的23.8%，集中了全省97萬hm2的耕地和39萬hm2的建設(shè)用地，是城鎮(zhèn)化、工業(yè)化發(fā)展的主要承載空間，同時(shí)也是農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)，建設(shè)用地發(fā)展空間與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生活空間重疊度高,適宜建設(shè)的土地空間狹小。“十二五”期間，全省年均建設(shè)用地在1.7萬hm2以上，新增建設(shè)用地指標(biāo)有限，建設(shè)用地供需矛盾加劇[14]。同時(shí)，建設(shè)用地布局不合理，單位土地產(chǎn)出率較低，土地閑置和粗放利用現(xiàn)象不同程度存在，且城鎮(zhèn)建設(shè)用地增長的同時(shí)，農(nóng)村居民點(diǎn)用地不減反增[15]。

二、研究方法

(一)指標(biāo)體系構(gòu)建

1.基本內(nèi)涵。建設(shè)用地集約利用,是指在符合法規(guī)、政策、規(guī)劃的前提下，通過城市建設(shè)用地存量挖潛、結(jié)構(gòu)調(diào)整、布局優(yōu)化來降低建設(shè)用地消耗和增加對(duì)土地的投入，以期不斷提高城市建設(shè)用地利用效率和效益。根據(jù)“批、供、用、補(bǔ)、查”土地生命周期理論(圖1)，土地業(yè)務(wù)基于年度土地調(diào)查更新數(shù)據(jù)，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃進(jìn)行土地用途管制，并根據(jù)規(guī)劃進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)報(bào)批，涉及土地征收、儲(chǔ)備、供應(yīng)與出讓，而后通過土地登記歸于地籍。每一個(gè)環(huán)節(jié)均貫穿著耕地保護(hù)主線，土地利用總體規(guī)劃優(yōu)先保障耕地保有量，建設(shè)用地審批確保集約節(jié)約用地和耕地占補(bǔ)平衡，土地執(zhí)法過程中耕地違法占用是其重點(diǎn)核查內(nèi)容。從耕地保護(hù)視角上看，建設(shè)用地業(yè)務(wù)與耕地保護(hù)是對(duì)立統(tǒng)一的。一方面，為了保證城市發(fā)展與經(jīng)濟(jì)建設(shè)需要，地方行政部門必須保證土地的供應(yīng)，主要體現(xiàn)在土地規(guī)劃、土地供應(yīng)等方面；且隨著城市用地的擴(kuò)大，城市建設(shè)占用耕地與耕地資源稀缺之間矛盾尖銳。另一方面，建設(shè)用地集約利用評(píng)價(jià)與監(jiān)管是耕地保護(hù)工作的重要內(nèi)涵，進(jìn)一步提高建設(shè)用地集約利用成效可在保障用地需要的同時(shí)減少對(duì)耕地資源的占用。因此，有必要在土地供應(yīng)監(jiān)管、土地利用成效、管理效率和執(zhí)法效率等方面對(duì)建設(shè)用地集約利用成效進(jìn)行考核。基于此，以耕地保護(hù)為出發(fā)點(diǎn)，本文從用地保障、用地效率、用地效益、用地績(jī)效等4個(gè)方面出發(fā)，構(gòu)建建設(shè)用地集約利用成效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

圖1 土地生命周期理論

2.基本原則。建設(shè)用地集約利用成效評(píng)價(jià)的基本原則包括以下3個(gè)方面：(1)綜合性原則。耕地保護(hù)的核心內(nèi)涵是耕地總量動(dòng)態(tài)平衡，包括數(shù)量、質(zhì)量、品質(zhì)、空間、時(shí)間等5個(gè)方面，是一項(xiàng)綜合性評(píng)價(jià)。耕地資源具有自然和社會(huì)兩種屬性，建設(shè)用地集約利用涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)屬性。因此，基于耕地保護(hù)視角的建設(shè)用地集約利用成效評(píng)價(jià)必須全面考慮生態(tài)、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的驅(qū)動(dòng)因素，采用綜合評(píng)價(jià)模型進(jìn)行分析，才能作出科學(xué)、正確的評(píng)價(jià)。(2)現(xiàn)勢(shì)性原則。科學(xué)獲取具有現(xiàn)勢(shì)性、真實(shí)性、準(zhǔn)確性的評(píng)價(jià)指標(biāo)數(shù)據(jù)，對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果的科學(xué)、正確與否十分重要。因此，在構(gòu)建評(píng)價(jià)指標(biāo)體系時(shí)，應(yīng)從當(dāng)前已有的土壤、生態(tài)、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境調(diào)查資料，以及國土資源基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫中，科學(xué)選取可獲取的、具有現(xiàn)勢(shì)性的指標(biāo)數(shù)據(jù)。(3)可操作性原則。評(píng)價(jià)指標(biāo)體系應(yīng)具有可操作性，包括3個(gè)方面：一是數(shù)據(jù)資料的可獲得性，即數(shù)據(jù)資料盡可能通過查詢已有數(shù)據(jù)庫和查閱相關(guān)年鑒獲得，或者基于現(xiàn)有資料加工整理獲得；二是數(shù)據(jù)資料可量化，即可以用具體數(shù)據(jù)或具體文字來分級(jí)描述具體指標(biāo)的情況；三是指標(biāo)設(shè)置盡可能少而精，能夠反映評(píng)價(jià)的主要目標(biāo)。

3.指標(biāo)體系構(gòu)建。基于上述目標(biāo)和原則，本文構(gòu)建了基于耕地保護(hù)視角的建設(shè)用地集約利用成效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系(表1)。具體包括：(1)用地保障指數(shù)，反映用地保障的能力和水平，指數(shù)值越高，用地保障程度越高。以規(guī)劃保障指數(shù)為二級(jí)指標(biāo)，由規(guī)劃指標(biāo)保障率、規(guī)劃修改比例和建設(shè)占用耕地比例等3個(gè)三級(jí)指標(biāo)組成。(2)用地效率指數(shù)，反映土地資源供應(yīng)和利用的效率以及土地承載社會(huì)經(jīng)濟(jì)總量的能力，是正相關(guān)指標(biāo)。以供應(yīng)利用指數(shù)為二級(jí)指標(biāo)，由批地供地率和供地使用率等2個(gè)三級(jí)指標(biāo)組成。(3)用地效益指數(shù)，反映土地利用的經(jīng)濟(jì)效益，是正相關(guān)指標(biāo)。用地效益包括社會(huì)效益、生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益等3個(gè)部分，本研究主要從經(jīng)濟(jì)效益角度出發(fā)。以經(jīng)濟(jì)增長耗地指數(shù)為二級(jí)指標(biāo)，由單位地區(qū)生產(chǎn)總值增長消耗新增建設(shè)用地量和單位地區(qū)生產(chǎn)總值耗地下降率等2個(gè)三級(jí)指標(biāo)組成。(4)用地績(jī)效指數(shù)，反映土地的管理績(jī)效，是正相關(guān)指標(biāo)。以用地管理指數(shù)和地產(chǎn)市場(chǎng)指數(shù)為二級(jí)指標(biāo)，其中，用地管理指數(shù)由閑置土地處置率、供而未用土地處置率、閑置土地占當(dāng)年新增建設(shè)用地比重、城市存量土地供應(yīng)比率等4個(gè)三級(jí)指標(biāo)組成，地產(chǎn)市場(chǎng)指數(shù)以城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤率為三級(jí)指標(biāo)。

表1 建設(shè)用地集約利用成效評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重及排序

(二)數(shù)據(jù)來源與評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)庫建立

以2015年為評(píng)價(jià)時(shí)間點(diǎn)，以福建省行政區(qū)劃圖為評(píng)價(jià)單元底圖，依據(jù)選取的指標(biāo)體系，抽取福建省用地審批系統(tǒng)、土地整治系統(tǒng)、土地利用規(guī)劃系統(tǒng)、土地市場(chǎng)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)監(jiān)管系統(tǒng)和年度土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)庫等與評(píng)價(jià)指標(biāo)相關(guān)的數(shù)據(jù)字段，對(duì)缺失的數(shù)據(jù)進(jìn)行匯總并重新獲取以保證數(shù)據(jù)的完整性，利用SPSS軟件中的回歸分析等模塊對(duì)獲取的指標(biāo)值進(jìn)行分析，并剔除異常值，最后采用GIS空間關(guān)聯(lián)手段，獲取評(píng)價(jià)指標(biāo)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)字段，通過字段運(yùn)算得出評(píng)價(jià)指標(biāo)數(shù)據(jù)，建立評(píng)價(jià)單元空間與屬性數(shù)據(jù)庫。

(三)基于AHP的物元模型評(píng)價(jià)方法

本文采用基于層次分析法(AHP)的物元模型評(píng)價(jià)方法，通過每個(gè)評(píng)價(jià)單元的綜合關(guān)聯(lián)度來反映同一等級(jí)地塊的差異，同時(shí)分析單因子關(guān)聯(lián)度來反映影響地塊的限制因子及其限制程度，進(jìn)而對(duì)評(píng)價(jià)對(duì)象提出差別化措施。在經(jīng)過數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化等預(yù)處理后，評(píng)價(jià)流程的關(guān)鍵步驟包括以下4個(gè)方面。

1.節(jié)域與經(jīng)典域確定。物元分析理論擴(kuò)展了模糊數(shù)學(xué)中的隸屬度函數(shù)概念，將關(guān)聯(lián)函數(shù)的邏輯值域(經(jīng)典域)從{0，1}擴(kuò)展到(-∞，+∞)，使得對(duì)物元對(duì)象的討論從“屬于”和“不屬于”的定性描述中擴(kuò)展為定量化的描述，根據(jù)各評(píng)價(jià)指標(biāo)對(duì)建設(shè)用地集約利用成效的影響程度不同，本文將市域和縣域建設(shè)用地集約利用成效評(píng)價(jià)等級(jí)分為Ⅰ級(jí)、Ⅱ級(jí)、Ⅲ級(jí)、Ⅳ級(jí)等4個(gè)等級(jí)。

經(jīng)典域子集合的確定是物元模型劃分評(píng)價(jià)等級(jí)的主要工作。本文在參考已有研究成果及專家意見的情況下，綜合利用ARGGIS軟件中的空間分析和地統(tǒng)計(jì)方法，根據(jù)數(shù)據(jù)分布特征，采用頻數(shù)直方圖中的數(shù)據(jù)拐點(diǎn)作為經(jīng)典域劃分的依據(jù)，經(jīng)典域和節(jié)域的取值范圍如表2所示。

表2 建設(shè)用地集約利用成效評(píng)價(jià)指標(biāo)經(jīng)典域、節(jié)域的取值范圍

2.指標(biāo)權(quán)重確定。本文首先采用專家打分法對(duì)各層次的元素進(jìn)行比較判斷，確定相對(duì)重要性，進(jìn)而利用AHP法確定各個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)的權(quán)重(表1)，具體流程如圖2所示。

圖2 評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重確定流程圖

3.關(guān)聯(lián)度計(jì)算與等級(jí)確定。關(guān)聯(lián)函數(shù)是描述物元與特定經(jīng)典域的量化工具，是計(jì)算關(guān)聯(lián)度的工具，取值范圍為(-∞，+∞)。單因子關(guān)聯(lián)度Kj(νi)計(jì)算公式如式(1)所示[16]：

(1)

(2)

式(1)和式(2)中，νi表示指標(biāo)量值；h表示全體評(píng)價(jià)等級(jí)；Xji表示經(jīng)典域區(qū)間；aji和bji分別表示描述指標(biāo)關(guān)于各等級(jí)經(jīng)典域區(qū)間的上下限值；Xhi表示節(jié)域區(qū)間；ahi和bhi分別表示描述指標(biāo)關(guān)于各等級(jí)節(jié)域區(qū)間的上下限值；Kj(νi)表示待判物元R0關(guān)于等級(jí)j的關(guān)聯(lián)度(i=1，2，…，n；j=1，2，…，m)；ρ為距離函數(shù)，表示特征值與有限區(qū)間的距離；ρ(νi，Xji)表示νi與待判物元R0經(jīng)典域區(qū)間Xji的距離；ρ(νi，Xhi)表示νi與待判物元R0節(jié)域區(qū)間Xhi的距離。

計(jì)算單因子關(guān)聯(lián)度后，以加權(quán)求和的形式計(jì)算綜合關(guān)聯(lián)度。待判物元關(guān)于等級(jí)j的綜合關(guān)聯(lián)度Kj(Hi)是單因子關(guān)聯(lián)度Kj(νi)的加權(quán)和，計(jì)算公式如下[16]：

(3)

其中，Wi表示各個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)的權(quán)重。

4.結(jié)果判定。物元模型的特色之一就是將評(píng)價(jià)結(jié)果的綜合關(guān)聯(lián)度擴(kuò)展到(-∞，∞)上，并且不同取值具有不同的意義。根據(jù)式(3)，若Kj(Hi)=maxKj(Hi)(j=1,2,…,m)，則評(píng)價(jià)指標(biāo)νi屬于等級(jí)j，取值規(guī)則如表3所示。

表3 物元分析結(jié)果評(píng)判表

三、建設(shè)用地集約利用成效結(jié)果分析

福建省省級(jí)建設(shè)用地集約利用成效呈Ⅲ級(jí)水平(表4)，綜合關(guān)聯(lián)度為0.021>0，符合Ⅲ級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，但符合程度不高，有提升轉(zhuǎn)化的空間。根據(jù)其評(píng)價(jià)單因子關(guān)聯(lián)度水平，鑒于福建省“八山一水一分田”的土地利用現(xiàn)狀，建設(shè)占用耕地比例、批地供地率、閑置土地處置率、供而未用土地處置率和城市存量土地供應(yīng)比率均呈Ⅲ級(jí)水平，拉低了全省的集約水平。

從市域建設(shè)用地集約利用成效來看(表4和圖3)，市域單元綜合關(guān)聯(lián)度介于-0.247和0.051之間，寧德綜合關(guān)聯(lián)度最大(0.051)，平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)綜合關(guān)聯(lián)度最小(-0.247)。根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果，待判物元沒有處于Ⅰ級(jí)水平的市域。Ⅱ級(jí)水平的市域主要集中在東南沿海區(qū)域，福州、廈門、寧德和莆田等4個(gè)沿海地市，以及內(nèi)陸地市三明的綜合關(guān)聯(lián)度介于-0.229和0.051之間。其中，僅寧德綜合關(guān)聯(lián)度大于0，符合Ⅱ級(jí)水平的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)；而福州、廈門、莆田和三明等4個(gè)地市的綜合關(guān)聯(lián)度均小于0，與Ⅱ級(jí)水平的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)符合度不高，但有向Ⅱ級(jí)水平提升和轉(zhuǎn)化的空間。漳州、泉州、龍巖和南平等4個(gè)地市，以及平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)處于Ⅲ級(jí)水平。其中，泉州綜合關(guān)聯(lián)度大于0，符合當(dāng)前建設(shè)用地的集約利用水平；而漳州、龍巖和南平等3個(gè)地市，以及平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)的綜合關(guān)聯(lián)度均小于0，其建設(shè)用地集約利用水平相對(duì)泉州而言，提升空間較大。

表4 福建省建設(shè)用地集約利用成效評(píng)價(jià)綜合關(guān)聯(lián)度

圖3 福建省市域建設(shè)用地集約利用成效評(píng)價(jià)等級(jí)圖

從縣域建設(shè)用地集約利用成效來看，縣域單元綜合關(guān)聯(lián)度介于-0.373和-0.022之間，所有待判物元綜合關(guān)聯(lián)度均小于0，但均介于-1和0之間，說明評(píng)價(jià)單元對(duì)所處水平的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)符合度不高，可以通過所參與的評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)一步改進(jìn)，轉(zhuǎn)化為各自單元所處水平。其中，綜合關(guān)聯(lián)度高值為周寧縣，低值為鯉城區(qū)，值越大，則與該單元所評(píng)價(jià)的結(jié)果符合度越高。由圖4可知，處于Ⅰ級(jí)水平的縣(市)面積占全省81個(gè)參評(píng)縣(市)土地總面積的11.42%，共有16個(gè)縣(市)建設(shè)用地集約利用成效處于Ⅰ級(jí)水平，占全省參與評(píng)價(jià)縣(市)總數(shù)的19.75%；處于Ⅱ級(jí)水平的縣(市)面積占全省81個(gè)參評(píng)縣(市)土地總面積的40.57%，共有30個(gè)(縣)市建設(shè)用地集約利用成效處于Ⅱ級(jí)水平，占全省參與評(píng)價(jià)縣(市)總數(shù)的37.04%；處于Ⅲ級(jí)水平的縣(市)面積占全省81個(gè)參評(píng)縣(市)土地總面積的34.83%，共有21個(gè)縣(市)建設(shè)用地集約利用成效處于Ⅲ級(jí)水平，占全省參與評(píng)價(jià)縣(市)總數(shù)的25.93%；處于Ⅳ級(jí)水平的縣(市)面積占全省81個(gè)參評(píng)縣(市)土地總面積的13.18%，共有14個(gè)縣(市)建設(shè)用地集約利用成效處于Ⅳ級(jí)水平，占全省參與評(píng)價(jià)縣(市)總數(shù)的17.28%。從縣域建設(shè)用地集約利用成效評(píng)價(jià)等級(jí)的空間分布情況來看，不同集約利用成效水平的縣(市)評(píng)價(jià)物元空間分布具有分散性和隨機(jī)性。福建省中部?jī)?nèi)陸縣(市)和東部縣(市)集約利用成效水平較好，中部三明地區(qū)的建寧、泰寧、寧化、明溪、將樂、清流、永安、尤溪、三元和大田等呈片狀分布，建設(shè)用地集約利用程度較高；東部沿海的莆田和廈門集約利用成效較好的縣(市)也呈片狀分布，而寧德和福州建設(shè)用地集約利用程度較高的縣(市)則呈環(huán)狀分布；兩翼的漳州、南平和龍巖地區(qū)一帶的縣(市)集約用地水平有待進(jìn)一步提高。其中，集約利用成效處于Ⅰ級(jí)水平的縣(市)空間分布集中在福建省中部軸線上，廈門和寧德地區(qū)的Ⅰ級(jí)水平的縣(市)在空間上以中軸線呈對(duì)稱分布；集約利用成效處于Ⅱ級(jí)水平的縣(市)則沿中部向兩翼呈片狀集聚分布；集約利用成效處于Ⅲ級(jí)水平的縣(市)主要為龍巖和南平的山區(qū)縣(市)；集約利用成效處于Ⅳ級(jí)水平的縣(市)空間分布則較為分散，其集約利用水平與建設(shè)占用耕地比例、批地供地率、閑置土地處置率和供而未用土地處置率等評(píng)價(jià)指標(biāo)相關(guān)。

圖4 福建省縣域建設(shè)用地集約利用成效評(píng)價(jià)等級(jí)圖

四、基于耕地保護(hù)視角的建設(shè)用地集約利用對(duì)策

建設(shè)用地集約利用成效評(píng)價(jià)結(jié)果表明，建設(shè)用地規(guī)模挖潛和盤活具有較大的可操作空間。福建省年度土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，2015年末全省耕地總面積133.63萬hm2，人均耕地面積僅0.034 hm2，人地矛盾突出。因此，在最嚴(yán)格耕地保護(hù)制度的日常態(tài)勢(shì)下，采取基于耕地保護(hù)視角的建設(shè)用地集約利用措施是適用于當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與耕地保護(hù)的雙贏策略。

(一)提高建設(shè)用地集約利用水平，挖潛盤活建設(shè)用地

集約用地的最終目的在于提高城市空間的利用水平，水平方向盤活和挖潛存量建設(shè)用地，提升批準(zhǔn)用地使用效率；垂直方向向地上和地下要空間，提高單位用地的集約利用水平。因此，建立行業(yè)用地單位標(biāo)準(zhǔn)和容積率標(biāo)準(zhǔn)是提高不同類型用地集約利用水平的有效途徑。在批地供地初期，省級(jí)國土部門要嚴(yán)格按照設(shè)定的行業(yè)用地標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行用地審批，鼓勵(lì)用地項(xiàng)目業(yè)主單位在標(biāo)準(zhǔn)范圍內(nèi)進(jìn)行開發(fā)建設(shè)，設(shè)置達(dá)標(biāo)等級(jí)并依據(jù)等級(jí)給予相應(yīng)的階梯稅費(fèi)優(yōu)惠率，在補(bǔ)充耕地開墾項(xiàng)目安排或用地審批階段給予排隊(duì)優(yōu)先特權(quán)；對(duì)于用地集約達(dá)標(biāo)的縣(市)政府，給予用地審批優(yōu)先或相應(yīng)的指標(biāo)優(yōu)待等。同時(shí)，省級(jí)政府部門負(fù)責(zé)制定標(biāo)準(zhǔn)和落實(shí)最終用地指標(biāo)，市級(jí)政府部門負(fù)責(zé)安排項(xiàng)目用地和落實(shí)優(yōu)先權(quán)利，縣級(jí)政府部門負(fù)責(zé)項(xiàng)目用地的具體執(zhí)行，并從“批、供、用、補(bǔ)、查”土地生命周期出發(fā)，省、市、縣三級(jí)聯(lián)動(dòng)，監(jiān)管建設(shè)用地的集約利用動(dòng)態(tài)過程。

(二)完善用地審批系統(tǒng)，落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡

嚴(yán)格控制建設(shè)占用耕地，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目占用耕地的可行性和必要性進(jìn)行深入研究與評(píng)估，按照相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行程序?qū)彾āＭ晟朴玫貙徟到y(tǒng)，與耕地質(zhì)量等級(jí)數(shù)據(jù)庫關(guān)聯(lián)，實(shí)時(shí)反映建設(shè)占用耕地的數(shù)量與質(zhì)量等級(jí)；同時(shí)，對(duì)接補(bǔ)充耕地質(zhì)量等級(jí)數(shù)據(jù)庫，遵循“占水田補(bǔ)水田”的原則，實(shí)時(shí)選取并劃定數(shù)量不減少、質(zhì)量不降低的補(bǔ)充耕地，形成補(bǔ)充耕地質(zhì)量分布圖，將其地理坐標(biāo)數(shù)據(jù)返回到土地整治系統(tǒng)進(jìn)行數(shù)據(jù)庫更新；在條件允許的情況下設(shè)定監(jiān)測(cè)樣點(diǎn)，進(jìn)行耕地質(zhì)量定點(diǎn)監(jiān)測(cè)，將耕地占補(bǔ)平衡制度落到實(shí)處。耕地占補(bǔ)平衡由省級(jí)政府部門落實(shí)，縣(市)政府部門進(jìn)行異地耕地占補(bǔ)平衡，因此，省級(jí)政府部門下達(dá)任務(wù)指標(biāo)時(shí)，要優(yōu)先考慮集約用地達(dá)標(biāo)的縣(市)，給予一定的指標(biāo)核減作為獎(jiǎng)勵(lì)措施。在異地耕地占補(bǔ)平衡執(zhí)行過程中，占用耕地指標(biāo)與補(bǔ)充耕地指標(biāo)直接進(jìn)行交易，以商品的形式一次性完成交易；而耕地指標(biāo)補(bǔ)充方通常為經(jīng)濟(jì)較為落后的山區(qū)縣(市)，探尋將耕地交易指標(biāo)作為一種股份媒介，讓耕地補(bǔ)充方長期受益，這是沿海較發(fā)達(dá)縣(市)反哺內(nèi)陸山區(qū)縣(市)的一條有效途經(jīng)。

(三)研究耕地價(jià)值補(bǔ)償機(jī)制，提高占用耕地成本

當(dāng)前的耕地占用補(bǔ)償制度是基于現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力的角度，按照產(chǎn)量的倍數(shù)進(jìn)行耕地征用補(bǔ)償，體現(xiàn)了耕地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，該方法直接且方便操作，但并不能全面反饋耕地的內(nèi)在價(jià)值。部分學(xué)者從耕地產(chǎn)能的角度，基于耕地理論產(chǎn)量進(jìn)行耕地折算系數(shù)研究，用于指導(dǎo)耕地占補(bǔ)平衡工作；部分學(xué)者從耕地的生產(chǎn)能力、社會(huì)保障能力、生態(tài)價(jià)值等方面進(jìn)行耕地價(jià)值研究，力求更為全面地反映耕地價(jià)值。開展耕地價(jià)值補(bǔ)償機(jī)制的研究，有助于科學(xué)界定耕地的征用價(jià)格和合理確定耕地流轉(zhuǎn)的費(fèi)用水平，科學(xué)測(cè)算農(nóng)村或農(nóng)民包括耕地在內(nèi)的不動(dòng)產(chǎn)價(jià)值總量，推進(jìn)耕地資源使用權(quán)合理流轉(zhuǎn)、耕地資源持續(xù)利用和農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定[17-18]。在耕地價(jià)值補(bǔ)償機(jī)制研究的基礎(chǔ)上，提高建設(shè)用地占用耕地的單位成本，促使用地單位在考慮成本的基礎(chǔ)上，采用占用丘陵山地或者盤活存量用地替代占用耕地，從而間接提高建設(shè)用地集約利用水平。

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(責(zé)任編輯： 林安紅)

Intensiveutilizationeffectevaluationonbuildinglandfromtheprospectiveofcultivatedlandprotection

—TakingFujianforexample

YI Zhi-hui1, YANG Li-yang2, LIN Bin2, FAN Xie-yu3, QIU Long-xia3*

(1.FujianCenterInformation,DepartmentofLandandResources,Fuzhou,Fujian350001,China;2.LandandResourcesInformationCenterofPutiancity,Putian,Fujian351100,China;3.CollegeofResourcesandenvironment,FujianAgricultureandForestryUniversity,Fuzhou,Fujian350002,China)

Using the AHP-based matter-element model, intensive utilization in Fujian building land (IUBL) evaluation is carried out based on the connotation of cultivated land protection and life cycle theory. The result shows that IUBL is medium level in Fujian and there are rooms for excavating the potentials of land use scale and efficiency. On the city level, most of the cities in Fujian are in upper and middle level. The coastal cities are better in particular. Differences of IUBL in spatial distribution are found among the counties in Fujian. It depends on several evaluation factors such as the occupation rate of build land to cultivated land, the rate of area of approved build land to total supply area of land, the disposal rate of unused land and disposal rate of supplying but not for using land. Three countermeasures are proposed: (1)improving the intensive utilization in building land and excavating potential existing building land; (2)improving the land using approval management system and implementing the cultivated land requisition-compensation balance regulation; (3)studying the value compensation operating mechanism for cultivated land and increasing the cost of cultivated land occupation.

cultivated land protection; building land; intensive utilization evaluation; matter-element model

F301.24

A

1671-6922(2017)05-0043-08

10.13322/j.cnki.fjsk.2017.05.007

2017-08-01

福建省科技廳產(chǎn)學(xué)研重大專項(xiàng)(2017N5006)；福建省國土資源廳項(xiàng)目(2016350104000235)；莆田市國土資源局項(xiàng)目(2016350104000228)。

易志輝(1984-)，男，工程師，碩士。研究方向：國土資源信息化與GIS工作。

*為通信作者。