農作物區域產量保險財政補貼研究

馬改艷， 周 磊

(1.福建農林大學金山學院； 2.福建農林大學經濟學院，福建 福州 350002)

農作物區域產量保險財政補貼研究

馬改艷1， 周 磊2

(1.福建農林大學金山學院； 2.福建農林大學經濟學院，福建 福州 350002)

分析了農作物區域產量保險財政補貼的補貼額、補貼方式、補貼資金來源、補貼資金分攤等問題。研究發現，最優補貼額應當為保險公司愿意承保的最低保費與農戶愿意支付的最高保費的差額；補貼方式主要采取“保費補貼”；補貼資金主要通過調整財政支農資金的配置格局及使用方向、劃撥每年農業救濟款的一部分等方式來籌集；補貼資金分攤方面，中央政府應承擔主要的保費補貼責任，尤其是對基本糧食作物，省級政府主要承擔本地區特色農作物的補貼，縣級部門不承擔補貼，取消農業大縣、財政窮縣對農業保險的配套補貼。

農作物區域產量保險；補貼額；資金來源；分攤機制；補貼方式

由于傳統農作物個人產量保險的弊端，農作物區域產量保險將成為世界未來農作物保險發展的主要方向，而政府的財政支持是開展農作物區域產量保險的重要保障。其原因主要如下：(1)通過政府補貼，引導農戶投保，擴大區域產量保險的覆蓋面，能有效降低逆向選擇和道德風險；(2)農業保險本身具有正外部性，屬于公共物品范疇；(3)財政支持可以補償一部分啟動成本，快速打開農作物區域產量保險的市場；(4)農業風險的高致災率導致農作物區域產量保險的高賠付率，高賠付率必然要求投保人支付較高的保費；(5)增強農作物區域產量保險的市場競爭力。根據測算，農作物區域產量保險的保費比傳統個人產量保險要高(當然其賠付額也高)，只有提供財政補貼，農作物區域產量保險才能與傳統農作物保險展開市場競爭，否則其與傳統農作物保險相比，沒有太多的吸引力。美國、加拿大等國家的實踐經驗表明，財政補貼能提高農作物區域產量保險的參保率。有的國家通過財政補貼后，甚至強行要求特定區域(尤其是歷史上的保險賠付較高的地區)的農戶都要參保，以保障保險公司的經營穩定性，如美國的團體保險計劃(GRP)；有的國家通過強制措施，如將農業貸款與保險產品相捆綁(農戶要獲得優惠的農業貸款就必須參加保險)的方式推動更多農戶參加農作物區域產量保險，如印度的國家農業保險計劃(NAIS)[1]。

可見，將農作物區域產量保險納入財政補貼范疇對促進其發展具有重要意義。但財政補貼額如何確定，采取何種補貼方式，補貼資金如何籌集，補貼資金如何分攤，這些問題的解決對推廣農作物區域產量保險非常必要。本文主要圍繞這幾個問題展開研究。

一、基于期望效用理論的補貼額測算

理論研究認為，政府補貼應當能夠使農業保險的供求曲線恰好能相交，即最優補貼額應當為保險公司愿意承保的最低保費與農戶愿意支付的最高保費的差額。農作物保險補貼額主要取決于費率水平、保障水平、政策目標、財政實力和農戶的支付能力，補貼率應與純費率、保險標的重要程度，以及政府重視程度成正比，與保障水平和投保意愿成反比[2]。保費補貼額就等于保險公司收取的實際保費與農戶愿意支付的最高保費之間的差額[3]。也有學者從外部性理論的角度估算保費補貼率，認為保費補貼額應該等于農作物保險“溢出”的邊際外部利益，即農作物保險的邊際社會利益等于邊際私人利益加“溢出”邊際外部利益(或補貼額度)[4]。

測算補貼額度應該根據區域風險水平厘定費率，并考慮農戶對該保險產品的真實支付意愿。根據區域風險水平厘定的費率僅代表保險公司能保障財務平衡所要求的基本費率水平，并不代表相應地區不同類型的農戶能接受這個費率水平。為了確定不同類型農戶的最高保險支付意愿，應該在相應地區通過實地調研獲取關于“農戶的最高支付意愿”的一手數據，但本文沒有獲得這方面的有效數據，因此，對農戶的保費支付意愿僅進行理論上的分析，以確定農作物區域產量保險的補貼額度。

1.農戶的最高支付意愿測算。假設農戶的收入水平為M，其效用函數為U(g)且U(g)>0，U(g)是下凹的，即U′(g)>0、U″(g)≤0；再假設，農戶愿意支付保費I，獲得對可能損失風險L的保險保障。根據期望效用理論，只有在投保所得的保險效用不小于未投保時損失的期望效用時，農戶才會投保。由此可得：

E[U(M-L)]≤U(M-I)

(1)

設I′為農戶投保的最高支付意愿，則：

E[U(M-L)]=U(M-I′)

(2)

可能損失風險L的期望值和方差分別為uL和σL2，利用U(g)在點M-uL處泰勒展開：

U(M-I′)=U(M-uL+uL-I′)≈U(M-uL) +(uL-I′)U′ (M-uL)

(3)

U(M-L)=U(M-uL+uL-I′)

進一步可得：

(4)

公式(2)、公式(3)與公式(4)聯立，得：

求得農戶對風險L愿意支付的最高保費為：

(5)

從公式(5)看，在同等風險水平下，農戶的支付意愿受其風險偏好與收入水平的共同影響。即農戶的風險偏好程度越高，其支付意愿越低(且小于可能損失風險L的期望值uL)；反之，農戶的風險偏好程度越低，其支付意愿就越高。同時，收入水平或支付能力越高的農戶，其購買保險的意愿就越強，愿意支付的保費也相應越高，對財政補貼的需求也就越低；反之，支付能力越低的農戶，其購買保險的意愿就越低。愿意支付的保費也相應越低，對財政補貼的需求也就越高。

2.補貼額度測算。設農作物區域保險的費率為R，保障產量為Y，農作物的價格為p。根據我國農業保險的開展情況，推廣農作物區域產量保險可能面臨的主要問題是農戶的最高支付意愿與保險人所需要的基本保費有差距，二者不能達到市場均衡狀態，這時就需要政府補貼來解決。因此，理論上，農作物區域產量保險的補貼額度S為：

(6)

由公式(6)容易看出，在保障水平確定的情況下，農作物區域產量保險的補貼額度取決于農戶的收入水平M、可能損失風險L的期望值uL(反映了農戶對風險的偏好水平)和農作物價格p。關于農戶收入水平M和農作物價格p的相關信息可以通過官方統計得到，而農戶對風險認知與偏好水平的相關數據要通過實地問卷調查才能獲取。另外，農作物區域產量保險補貼的具體標準還需根據相應地區的風險水平具體確定。

3.基于“二部法”的補貼規模設計。考慮到中央與各地方的財政實力，加上農作物區域產量保險屬于保產量的收益型保險，該保險相應的保費要比傳統保險高，如果政府不對該保險產品實施補貼的話，該產品與傳統的個人產量保險相比就無優勢可言。但如果對該保險產品實施補貼的話，其需要比傳統保險更多的補貼。因此，不妨借鑒印度的做法，將該保險的參保農戶按其收入水平或耕地面積進行分類，如將農戶劃分為“大農戶”“普通農戶”“小農戶”和“末端農戶”，然后根據農戶類別進行差異化補貼。印度對“小農戶”和“末端農戶”有50%的保費補貼，由中央政府和邦政府各承擔一半，3～5年內逐漸減少并最終取消保費補貼，并根據計劃實施前一年的財務狀況對補貼額進行適當調整。

借鑒印度的經驗，本文認為要快速打開農作物區域產量保險的市場，政府在其實施之初就應對所有類型的農戶(包括農業企業)實行保費補貼，補貼規模可按照“二部法”來設計。(1)將補貼分成“基礎補貼”和“差異補貼”兩部分。“基礎補貼”即對所有參保人提供一定比例的保費補貼，“差異補貼”則按照農戶類型進行差異化補貼。假設“基礎補貼”的比例為農作物區域產量保險保費的30%，“差異補貼”對種植面積大的農戶和農業企業的補貼比例適當小些，如保費的10%，對種植面積小的農戶補貼比例適當大些，如保費的30%左右。這樣，不同類型的農戶大約分別能獲得40%和60%的保費補貼。同時，借鑒印度的做法，在農作物區域產量保險的市場打開后，首先逐漸減少“大農戶”的補貼比例，再逐漸減少“小農戶”的補貼比例，最后只設置某一水平的統一保費補貼比例。這樣做可減輕財政負擔，也可減少補貼帶來的負面效應。(2)將補貼與保單的保額掛鉤。如果投保人選擇的保額為保障產量價值的120%或150%，則超出的20%或50%就不能享受財政補貼，因為這部分保額產生的保費屬于純商業性質的費率，不應該享受補貼。

二、補貼方式的比較與選擇

農作物區域產量保險開展較早且發展較好的國家一般采取保費補貼、經營管理費補貼、再保險補貼和稅收優惠的補貼方式，本文選取了美國、加拿大等具有代表性的國家進行分析(表1)。從表1可以看出，這幾個國家都采取了保費補貼的方式，這種補貼方式能提高農戶參保的積極性，但農戶的投保行為還受其他因素的影響，如農戶的風險偏好習慣、風險管理的替代辦法和農戶的保費負擔能力，等等。因此，僅靠保費補貼農戶并不能絕對提高農戶的投保積極性[5]。對保險公司的經營管理費補貼，也是很多國家常用的農業保險補貼方式，但不同國家對保險公司的經營管理費補貼比例差別很大，高的可以達到30%左右，低的只有6%左右。美國的該項補貼比例最高，達34%[6]。此外，很多國家對再保險進行補貼，并實行稅收優惠政策。

表1 代表性國家農業保險的財政補貼方式

保費補貼就是財政對區域產量保險業務的保費給予一定比例的補貼，補貼的對象是投保農戶，在實際操作上是將補貼款項劃撥給受理相關保險業務的保險公司，通過保險公司降低投保農戶應繳納的保費。經營管理費補貼是財政對保險公司在經營區域產量保險過程中所發生的一般管理費用給予的直接補貼。再保險補貼就是對經營農業再保險的保險公司或購買農業再保險的原保險公司給予一定的經濟補貼或稅收優惠，以提高其盈余水平。以上3種補貼采用的都是明補貼形式。稅收優惠補貼就是對保險公司開展區域產量保險業務(或農業再保險業務)的盈利減免相關稅收，它屬于暗補貼的一種。同時，可以稱保費補貼和經營管理費補貼為直接補貼，這種補貼方式既可降低農戶繳納的保費，又能調動保險公司提供農業保險業務的積極性；稱再保險補貼和稅收優惠補貼為間接補貼。

福利經濟學理論認為，當任何一單位支出帶來的邊際社會收益相等時，就可以實現資源配置的帕累托最優。對區域產量保險的投保人來說，當他通過補貼獲得了額外收益時，就意味著補貼帶來的邊際社會收益大于其他支出帶來的邊際社會收益，這也意味著收入分配發生了逆轉移。對政策性區域產量保險的提供者來說，要保證它實現盈虧平衡或獲得微利，保險公司不能通過經營政策性保險業務獲得像純商業保險一樣的社會平均利潤，否則就是通過補貼獲取本應該通過市場公平競爭獲取的利潤，這就是財政支出的逆轉移支付。這是由于直接補貼資金的相當比例由地方財政負擔，導致財政實力較弱的地方財政要支付更多的補貼，而財政實力較強的地方財政反而支付的補貼更少，這種現象就是政府財政的逆轉移支付[7]。一般而言，財政實力較弱的地方，其農業抗風險能力弱，保費負擔能力也差；財政實力較強的地方，其農業抗風險能力強，農戶的保費負擔能力也相對較大。

在直接補貼方式下，農戶和保險機構都有獲取額外收益的經濟激勵，而財政補貼支出方處于信息弱勢方，再加上保險公司的委托代理問題，最終會導致政府補貼額大于其超額補貼問題。也就是，如果農戶得到補貼后獲得的邊際私人收益(或保險公司得到補貼后獲得的邊際私人收益)，加上補貼帶來的邊際外部收益，二者之和小于保費補貼給整個社會帶來的邊際總效益時，保費補貼就產生了效益的凈損失，即保費補貼的低效率問題。同時，在直接補貼方式下，政府將補貼資金直接劃撥給保險公司，會使得保險公司的財務壓力降低，易造成其經營管理效率下降的問題，還可能誘發其為了獲得更多的補貼資金而盲目提高投保率，從而忽視風險的可保性。另外，由于難以劃分保險公司經營不善虧損和政策原因虧損的界限，經營管理費補貼很容易造成保險公司責任淡化、效率不高的問題。

相對于直接補貼方式，間接補貼方式具有其獨特的優勢：(1)有助于農業風險實現跨區域、跨時間分散；(2)有助于解決財政補貼的逆轉移支付問題，提高轉移支付的效率。直接補貼方式有逆轉移支付的問題，而再保險補貼是由政府有關部門或國家再保險公司根據地方財力和風險狀況提供的，由中央財政統一支付，有利于提高轉移支付的效率。稅收優惠本質上也是一種間接補貼，國際上普遍采用這種方式鼓勵保險公司提供農業保險業務。

綜合以上分析，筆者認為，在當前各地農民收入水平整體較低而農作物區域產量保險的保費相對較高的情況下，考慮到農作物區域產量保險的經營管理費比傳統農作物保險低，以及經營管理費補貼的委托代理問題引發補貼效率低下問題，農作物區域產量保險補貼應主要采取“保費補貼”這種方式。同時，要發展農作物區域產量保險的再保險業務，在再保險業務開展之初就對其進行補貼，以實現農作物生產風險的跨區域、跨時間分散，但對于經營管理費補貼方式，則應慎重采用。另外，還要對經營該保險業務的保險公司實行稅收優惠政策，以鼓勵保險公司提供該保險業務的積極性。

三、補貼資金的來源及政府間分攤機制

在解決了財政補貼額問題后，還需要解決財政資金補貼來源問題。長期以來，財力不足是制約我國財政支農的重大因素，現行政策性農作物保險試點中就出現地方財政不足和補貼資金來源渠道狹窄等問題。因此，從多渠道籌集補貼資金，保障補貼資金及時、足額到位，對推廣農作物區域產量保險至關重要。

一方面，在不增加中央和地方財政支出的條件下，可通過調整支農支出結構的方式籌集補貼資金。近幾年，我國財政支農力度不斷增加，但大部分支農資金用在農業綜合開發、林業以及生態等項目上，雖然這些項目效益顯著，但其效益輻射的范圍不局限于“三農”領域，而其財政投入一直都算在農業投入中，在一定程度上分散了財政支農的力度。因此，需要重新調整財政支農資金的配置格局和使用方向，以增加農業保險補貼資金的來源渠道。此外，可以考慮把每年100多億元的農業救濟款的一部分用于補貼農業保險，這既可以增強農民的抗災能力，又可以提高救災資金的使用效率。農業保險扶貧模式與傳統救災扶貧模式相比，具有更高的效率優勢和規模優勢。農業保險扶貧模式將財政資金直接撥付給保險公司，減少了許多中間環節，從制度上解決了資金使用效率低的問題，提高了扶貧資金的使用效率。農業保險扶貧模式的另一個優勢是可以通過杠桿效應顯示其規模優勢。政策性農業保險的發展實踐表明，每1元的保費補貼可以為農民帶來約40元的風險保障，能真正發揮“四兩撥千斤”的效應。2015年中央財政的專項扶貧資金有460.90億元[8]，如果將其中的100億元以保費補貼的形式發放，則大約可以為農民提供高達4000億元的風險保障。

另一方面，可以用補貼農業保險的方式代替部分其他政策性農業補貼項目，如糧棉油價格補貼、平抑物價補貼等價格補貼項目。而糧棉油價格補貼、平抑物價補貼等這些價格補貼項目有干擾市場、扭曲價格的負面影響，這些補貼項目也被WTO列為 “黃箱”政策，而農業保險補貼則屬于WTO 的“綠箱”政策。此外，還可以通過把資本市場的閑置資金引入農業保險市場的方式來拓展資金來源渠道，引導資本市場化解一部分農業風險。

我國農作物區域產量保險尚處于探索階段，沒有實踐經驗可參考。而印度的區域產量保險計劃已推行了十幾年，其積累的經驗值得參考。印度的區域產量保險實施之初，其中央政府與各邦政府對“小農戶”和“末端農戶”各負責50%的保費補貼以及對保險公司的經營管理費補貼，印度邦以下的地方政府不承擔補貼。農業保險是我國財政支農的重要政策，實施農業保險對于保障我國糧食安全具有重要作用，因此，中央政府和省級政府應當承擔更大的責任，尤其是對于基本糧食作物，中央政府應該承擔主要的保費補貼責任，省級政府主要承擔對本轄區內的特色農作物保費補貼，要降低農業大省、財政窮省的保費補貼力度，而縣級政府則主要負責保費補貼的執行，即縣級部門不承擔補貼，特別是取消農業大縣、財政窮縣對農業保險的配套補貼要求，避免因基層政府財政壓力大而出現保費補貼“斷檔”的問題[9-10]。因此，可以考慮將國家主要糧食作物的保費補貼由中央政府與省級政府按7∶3分攤。

據調查，現行政策性農作物保險，大部分縣要負擔5%的保費補貼，這對那些財政充裕的縣沒什么壓力，但對那些財力薄弱的地方來說，這筆資金壓力不小，以至于有些縣級政府不愿意試點政策性農作物保險，即使已試點推廣，縣級政府部門拖欠、少發甚至不發保費補貼的現象也普遍存在。另外，美國和日本只有中央(聯邦)資金補貼農業保險，美國的州、縣和日本的府、道、縣都不負擔農業保險補貼。還有加拿大的農業保險由各省獨立開展，其補貼資金基本由中央和省兩級財政負擔。雖然各國的國情與財政管理體制不同，但其做法卻能提供一定的借鑒和參考。

四、總結

本文圍繞農作物區域產量保險的補貼額、補貼方式、補貼資金來源、補貼資金分攤等問題展開研究。關于補貼額度，只給出了理論推導模型及粗略的測算結果，這也正是本文研究的不足之處。國際上一般采取保費補貼、經營管理費補貼、再保險補貼和稅收優惠等幾種補貼方式，這些補貼方式各有其優缺點，經過比較，認為當前我國農作物區域產量保險補貼應主要采取保費補貼方式，其他補貼方式可作為輔助手段。關于補貼資金的來源，可通過調整支農支出結構、劃撥一部分農業救濟款等方式予以籌集。上下級政府在分攤農業保險補貼資金時，如果是基本糧食作物，中央政府應承擔主要責任，省級政府主要承擔本轄區內特色農作物的補貼，而農業大省或財政窮省的補貼責任可適當減少，縣級政府尤其是農業大縣或財政窮縣應不承擔補貼責任。

[1]初萌.北京市區域產量保險研究[D].北京：首都經濟貿易大學,2012.

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[10]張偉,羅向明,郭頌平.民族地區農業保險補貼政策評價與補貼模式優化——基于反貧困視角[J].中央財經大學學報,2014(8):31-38.

(責任編輯： 何曉麗)

Studyontheinsurancesubsidiesofcropregionalyield

MA Gai-yan1， ZHOU-Lei2

(1.CollegeofJinshan,FujianAgricultureandForestryUniversity,Fuzhou,Fujian350002,China；2.CollegeofEconomic,FujianAgricultureandForestryUniversity,Fuzhou,Fujian350002,China)

This paper analyzes the subsidies, subsidies ways, source and apportionment of subsidies. The results show that the optimal subsidy shall be difference between the minimum premium of the insurance company insured and the highest premiums of the farmers willing to pay, should adopt the method of "premium subsidies"; and raise money by adjusting the configuration pattern and using direction of the agriculture financial funds, transferring part of the annual agricultural handouts and other ways. The central government should undertake main subsidies, especially for basic food crops. Provincial government mainly undertakes the subsidies of the characteristic crop in its region. County department does not undertake subsidies. The large agricultural county and the poor finance county providing subsidies for agricultural insurance should be cancelled.

insurance of crop regional yield; subsidies; source of capital; sharing mechanism; subsidies ways

F840.66

A

1671-6922(2017)05-0051-05

10.13322/j.cnki.fjsk.2017.05.009

2017-04-06

福建省軟科學基金項目(2016R01010048)；福建省教育廳社會科學研究項目(JAS150833)。

馬改艷(1981-)，女，講師，博士。研究方向：農業經濟理論與政策、農業保險。