行政調(diào)解成為麻煩制造者的現(xiàn)狀、成因及對策初探

冉詩晨+李民洪

摘要：本文研究對象為行政調(diào)解制度因設置不當、專業(yè)欠缺、運行偏差出現(xiàn)的普遍問題的現(xiàn)狀、成因及對策，故對司法解調(diào)及人民調(diào)解不作論述。

關(guān)鍵詞：行政調(diào)解；制度；社會矛盾；官本位；法律；和諧社會

和為貴是中華民族的傳統(tǒng)文化，在人民的思想中根深蒂固，以調(diào)解的方式解決公民、法人及其他組織之間的糾紛，成為首選，并逐步形成法律規(guī)范，我國現(xiàn)目前已形成司法調(diào)解、人民調(diào)解、行政調(diào)解的調(diào)解體制，為解決民間糾紛引發(fā)的社會矛盾、實現(xiàn)社會和諧起到了不可替代的作用，但現(xiàn)階段行政調(diào)解所暴露出的普遍問題已經(jīng)嚴重妨礙依法治國這一基本國策的具體實施，這不得不引起法學界、立法者、司法者及行政執(zhí)法者的高度關(guān)注。

一、何謂行政調(diào)解

行政調(diào)解是國家行政機關(guān)根據(jù)法律規(guī)定，對屬于國家行政機關(guān)管轄的民事糾紛，通過耐心的說服教育，使糾紛的當事人互相諒解，在平等協(xié)商的基礎上達成一致協(xié)議，從而合理地、徹底地解決糾紛矛盾。行政機關(guān)在行使行政管理職職能中，所遇到的糾紛，基本上都可以調(diào)解，主要有如下幾類：1、基層人民政府調(diào)解；2、國家合同管理機關(guān)的調(diào)解；3、公安機關(guān)的調(diào)解；4、婚姻登記管理機關(guān)的調(diào)解等。

行政調(diào)解同法院調(diào)解和人民調(diào)解一樣，均應在查明事實、分清是非、明確責任的基礎上，說服當事人互諒互讓、依照法律、法規(guī)及有關(guān)政策的規(guī)定，讓雙方當事人自愿達成協(xié)議解決爭端。

二、行政調(diào)解“變味”的普遍性。

我們所稱的行政調(diào)解“變味”，主要是指行政調(diào)解不但沒有達到行政調(diào)解的設立目的，即化解社會矛盾從而維護社會和諧，彰顯社會公平正義，反而成了社會麻煩的制造者，具體現(xiàn)表現(xiàn)是：

（一）行政調(diào)解演變成一個種“準司法”權(quán)力，改變了“調(diào)解”的本質(zhì)屬性。

（二）超出行政調(diào)解范圍，往往是越調(diào)越亂。

司法裁決，是糾紛的最終、最權(quán)威的決斷，就算是非常明顯的錯誤（智力正常的成年人憑生活法則也能判斷是錯誤的），也必然按司法程序予以糾正。行政權(quán)受司法權(quán)的制約，行政調(diào)解的對象必須是未經(jīng)司法機關(guān)裁決的爭議，但是，有的行政機關(guān)總認為行政權(quán)才是“最大”，無論什么糾紛都調(diào)解，還敢作出“調(diào)解決定”。

（三）非法設立行政調(diào)解機構(gòu)，成為“最霸道部門”的代名詞。

不知何時起，全國各地的幾乎所有的行政部門都建立了行政調(diào)解機構(gòu)，還正經(jīng)八百地制定了《行政調(diào)解工作制度》，幾乎是千篇一律。行政調(diào)解模式的主持人也是當事人，即行政機關(guān)自己調(diào)解自己的行為，既當運動員又當裁判員，公平正義是無法得到保證的。行政機關(guān)如此調(diào)解，其實質(zhì)就是為自己違法行政行為善后。不但沒有法律根據(jù)，反而與《中華人民共和國行政訴訟法》所規(guī)定的“行政行為不得調(diào)解原則”完全徹底背道而馳的。

（四）該調(diào)不調(diào)，給自己找麻煩。

調(diào)解取絕于當事人自愿，但行政機關(guān)引導、疏導即是起主導作用。有的行政機關(guān)認為調(diào)解是費力不討好的事，極力將本應自己調(diào)解的糾紛向外推。事實上，這種方式不但有失職之嫌，很多案件表明，行政機關(guān)該調(diào)不調(diào)，反而惹火燒身。

三、讓“變味”的行政調(diào)解回歸正途的建議。

行政調(diào)解的存在是保證社會沖突解決機制體系的和諧，本身就是對和諧社會的體現(xiàn)和保障，這無疑說明，行政調(diào)解是新型社會主義制度所不可缺少的，只要將行政調(diào)解建設依法進行規(guī)范，就會避免“變味”現(xiàn)象。

（一）、加強行政調(diào)解的法律宣傳。

行政調(diào)解是一種行政行為，嚴重意義上來講，是行政機關(guān)依法行政的行為，只是這種行為解決的當事人之間的民事爭議，而不產(chǎn)生強制執(zhí)行的行政法律后果。要使行政調(diào)解深入人心，應做到以下幾個方面：

（1）、必須建立適合行政調(diào)解的意識形態(tài)和發(fā)展外部環(huán)境和內(nèi)部環(huán)境，主要是經(jīng)濟環(huán)境、政治環(huán)境、文化環(huán)境。

（2）、深入持久地開展法制宣傳教育活動，讓行政調(diào)解的基本原則深入人心。

（3）、重視行政調(diào)解事件的收集、交流，吸取教訓，總結(jié)經(jīng)驗，并廣泛開展行政調(diào)解運行過程中研究。

（4）、充分利用大眾媒介堅持不渝地宣揚行政調(diào)解的宗旨及作用，讓更多的人知道、理解行政調(diào)解與訴訟之間的關(guān)系。

（5）、強化或樹立行政調(diào)解必須依法、合理的法治觀念。包括：樹立權(quán)利觀念、樹立契約觀念（也稱契約精神，是構(gòu)成誠信社會所必須的觀念）、樹立正確的訴訟觀念。

（二）堅決撤銷“非法的行政調(diào)解機構(gòu)”。

地方各級人民政府及其部門設立的“自己調(diào)解自己”的行政機構(gòu)是非法的，理由如下：

1、嚴重背離“調(diào)解”的內(nèi)涵。調(diào)解，是指雙方當事人以外的第三者，以國家法律、法規(guī)和政策以及社會公德為依據(jù)，對糾紛雙方進行疏導、勸說，促使他們相互諒解，進行協(xié)商，自愿達成協(xié)議，解決糾紛的活動。調(diào)解的主持者必須糾紛以外的第三者，而不是當事人自己。解決自己與他人的糾紛，這種方式叫協(xié)商。將協(xié)商行為冠以調(diào)解之名，顯然有“掛羊頭賣狗肉”之嫌，說嚴重一點涉嫌欺詐，這是對社會誠信機制的嚴重破壞。

2、嚴重違反法律規(guī)定。調(diào)解的基礎是互諒互讓，當事人對自己的民事權(quán)益才能互諒互讓，而行政行為是不能互諒互讓。不履行或者不完全履行行政權(quán)力，是失職行為?！缎姓V訟法》第六十條第一款規(guī)定：“人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解。但是，行政賠償、補償以及行政機關(guān)行政法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)的案件可以調(diào)解?！钡诙钣忠?guī)定：“調(diào)解應當遵循自愿、合法原則上，不得損害國家利益、社會公共利益和他人合法權(quán)益。”所以，行政機關(guān)設立的“自己調(diào)解自己糾紛”的機構(gòu)，是與法律背道而馳的，必須依法取締。

3、給腐敗留下空間。行政相對人對行政行為有異議，行政機關(guān)的行政調(diào)解機構(gòu)就進行調(diào)解，應當是建立在“互諒互讓”的基礎之上，很顯然，取得行政相對人的諒解必須是行政權(quán)力的讓步，行政調(diào)解機構(gòu)事實已經(jīng)取得了對行政權(quán)力讓步的權(quán)力，協(xié)議的達成似乎比法律還大，客觀上給行政調(diào)解人員與行政相對人惡意串通進行利益交換的“空間”，如果行政相對人對“對行政行為無理取鬧但按‘潛規(guī)則操作”而大得好處，人們紛紛效仿，行政調(diào)解機構(gòu)豈不成了腐敗的“自留地”？！

（三）法律規(guī)定可以行政調(diào)解的行政機關(guān)，應當選派具有專業(yè)知識的人員組成專門的調(diào)解機構(gòu)。

俗話說，隔行如隔山。俗話還說，內(nèi)行看門道，外行看熱鬧。調(diào)解員必須具有所調(diào)解的糾紛的專業(yè)知識，否則，就無法依法、合理進行勸解、疏導。

參考文獻

《當代中國官本位意識表現(xiàn)分析》。作者：李太淼。《中州學刊》2014年2期。endprint