農轉非土地增值收益分配合理性探究

廖萍萍 林 丹

(1.福建省委黨校， 福建 福州 350001； 2.福建江夏學院， 福建 福州 350018)

·經濟研究·

農轉非土地增值收益分配合理性探究

廖萍萍1林 丹2

(1.福建省委黨校， 福建 福州 350001； 2.福建江夏學院， 福建 福州 350018)

考察農轉非土地增值收益分配問題必須從土地出讓金收支兩方面入手。由于土地出讓金支出情況的公開統計數據有限，很難直接考察農轉非土地增值收益分配狀況。所以，從地方政府土地出讓收入與城鎮居民可支配收入相關性判斷農轉非土地增值收益分配是否合理，以此調整土地出讓金收支結構，尋求土地城鎮化和人口城鎮化同步推進的改革路徑。

農轉非；土地增值收益分配；土地出讓金收入；城鎮居民可支配收入

從政府主導的土地出讓轉向市場主導的土地流轉將成為新一輪土地改革的方向，但是在相關土地法規修訂以及財稅體制改革尚未到位的情況下，這一復雜的土地改革系統工程不可能一蹴而就。在一段時間里，農轉非土地增值收益仍然主要體現為土地出讓金，因此兼顧國家、集體、個人利益的土地增值收益分配機制的核心就是土地出讓金收支結構合理化。在新土改的背景下，從地方政府土地出讓收入與城鎮居民可支配收入相關性判斷農轉非土地增值收益分配是否合理，以此為依據，提出一種調整土地出讓金收支結構的思路，使土地增值收益得以均衡分配，實現城鄉協調發展。

一、農轉非土地增值收益分配合理性研究綜述

在新型城鎮化條件下農轉非土地增值收益分配改革首先需要厘清的是如何衡量農轉非土地增值收益分配合理性。要判斷農轉非土地增值收益分配是否合理，理論上至少可以從以下三個方面進行考察：市場是否在農轉非土地增值收益分配中起決定作用；在農轉非土地增值收益分配中是否堅持“漲價歸公”；是否用好由農轉非土地增值收益轉化而來的公共收入。

第一，由市場機制決定農轉非土地增值收益分配。在阿朗索(Alonos,1964)[1]看來，土地增值收益可以在市場均衡交易中達到合理分配。他將土地市場的交易均衡簡化表述為：假定城市中土地是無差異的，任何區位都具有可替代性，并且買主和賣主對所有土地的相關信息都是對稱的，他們之間的交易是自由的，不受到法律的限制，土地交易中利益相關各方都希望并可以在交易中實現收益最大化。也就是在完全競爭、沒有外部性、沒有交易成本、信息完全且不存在規模經濟的前提下，土地與其他資源一樣，可以通過市場機制達到有效配置，實現帕累托最優，土地增值收益在各利益主體間得到合理分配。

可見，非公益性土地流轉應盡可能采用市場機制決定土地增值收益分配。因此應縮小征地范圍，建立土地市場，由市場決定出讓土地的農民與受讓土地的開發商之間的利益分配。在公益性征地中，政府也應采用公正補償(王小映，2007)[2]，即按照被征收土地在公開市場上能夠實現的客觀價值對被征地農民進行補償。

第二，農轉非土地增值收益分配中應堅持“漲價歸公”原則。其實，“漲價歸公”原則與由市場機制決定農轉非土地增值收益分配的原則是不矛盾的。阿朗索(Alonos,1964)[3]、米爾斯(Mills,1967)[4]和穆特(Muth,1969)[5]把在預算約束條件的消費者效用最大化問題看作居住均衡問題，藤田昌久、雅克-弗朗科斯(2004)[6]以此研究人口收入、土地地租、居住成本以及公共支出等問題，在此基礎上將土地增值收益“漲價歸公”的亨利·喬治定理模式化為以下命題：“在給定城市公共支出水平下，當人口規模達到城市居民效用水平最大化時，則總級差地租等于公共支出。”可見，在市場機制作用下土地增值收益最優均衡分配時，依然符合“漲價歸公”原則。

市場化程度較高的發達國家和地區在堅持土地交易市場化的同時也堅持“漲價歸公”原則。以我國臺灣地區為例，“漲價歸公”原則具體體現在以下兩個方面：(1)所有土地轉讓中土地增值稅都采取累進稅率。(2)政府征收土地時既參考土地現價實行公正補償，同時又制定征地補償價格限定，以免所有土地增值收益歸個人所有。[7]

第三，用好由農轉非土地增值收益轉化來的公共收入是土地增值收益分配的關鍵。農轉非土地增值收益最初來源于土地產出較高的城市和工業部門，為了追求產出最大化，農轉非土地增值收益轉化來的公共收入往往也容易回流，投入到城市和工業部門。但這樣的農轉非土地增值收益分配不僅抑制了農村和農業部門的發展，從城鄉整體來看，也未達到農轉非土地增值收益公平分配，從而使城鄉之間的差距不斷擴大，最終也將影響城鎮化和工業化的進一步發展。

目前我國由農轉非土地增值收益轉化來的公共收入主要體現在土地出讓金上，國內學者的研究表明土地出讓金支出對經濟增長既可能存在正效應，也可能存在負效應。鄒秀清(2013)[8]提出土地財政“庫茲涅茲曲線”以說明，在城鎮化初期土地出讓金支出對經濟增長存在正效應，而經濟增長達到一定程度后，土地出讓金支出占比過大對經濟增長將產生負效應。一些國外學者也有類似的研究，克魯格曼的“中心—外圍”模型的福利分析可用以揭示農轉非土地增值收益在城鄉之間的分配對城鄉經濟增長和區域平衡發展的影響。這一模型的福利分析最初是圍繞運輸成本展開的：在運輸成本較小時，生產行為集聚是福利最大化；但在運輸成本較大時，生產行為分散是福利最大化。之后以“中心—外圍”模型為基礎而進行的研究越來越多。Philippe Martin較早地將政府公共支出作為一個外生變量引入到“中心—外圍”模型中，揭示了公共支出與區域集聚之間的因果關系。[9]Federico Trionfetti提出在一定條件下“中心—外圍”結構可能不受運輸成本的影響，他更加強調公共支出對“中心—外圍”結構的影響。[10]綜合研究認為，農轉非土地增值收益在城鄉之間分配差距較小時，加大城市公共支出、促進集聚有利于福利增加；在農轉非土地增值收益在城鄉之間分配差距較大時，加大城市公共支出、促進集聚將導致福利遞減。可見，公共支出對城鄉經濟發展的積極或消極影響取決于農轉非土地增值收益在城鄉之間的分配，用好由農轉非土地增值收益轉化來的公共收入是土地增值收益分配的關鍵。

以上綜述雖然給出了判斷農轉非土地增值收益分配是否合理的理論依據和指導意見，但是并沒有直接給出判斷農轉非土地增值收益分配合理性的可量化方法。

二、我國土地出讓金收支結構與農轉非土地增值收益分配

目前我國農轉非土地增值收益主要還是體現為土地出讓收入，土地出讓支出直接反映了農轉非土地增值收益分配情況。為了從土地出讓金收支結構判斷農轉非土地增值收益分配是否合理，首先應對我國土地出讓收支結構進行梳理，重點了解土地出讓金支農支出以及農轉非土地增值收益在城鄉之間的分配情況。接著，分析農轉非土地過程中相關主體的成本和收益，給出農轉非土地增值收益合理分配的基本條件，由此尋求一種實證分析方法以幫助判斷一個地區農轉非土地增值收益分配是否合理。

(一)我國土地出讓收支結構

2013年，我國92.3%的農轉非土地是通過招標、拍賣、掛牌出讓的，土地出讓收入達歷史最高的4.2萬億元，之后雖有回落，但2016年又回升至3.56萬億元。2006年12月31日財政部頒發的《國有土地使用權出讓收支管理辦法》初步規范了我國土地出讓收支結構。其中，土地出讓支出包括征地和拆遷補償支出、土地開發支出、支農支出、城市建設支出以及其他支出。以劉守英、周飛舟、邵挺(2012)[11]的分析為例，2008年-2010年征地和拆遷補償支出占土地出讓收入的平均比重為36%；土地開發支出占土地出讓收入的平均比重為9%；土地出讓收益等于土地出讓收入減去征地和拆遷補償支出和土地開發支出，占土地出讓收入的平均比重為44.6%。與農轉非土地增值收益合理分配直接相關的支農支出包括用于保持被征地農民原有生活水平補貼支出、補助被征地農民社會保障支出、農業土地開發支出以及農村基礎設施建設支出。支農支出從2010年開始有支出占比的規定，但實際計提仍低于規定的比例。例如農業土地開發資金規定按不低于土地出讓凈收益的15%計提，而實際計提僅相當于土地出讓收益的2%左右。城鎮廉租住房保障資金可按不低于土地出讓凈收益的10%列支，2010年實際列支約占土地收益的3%。農村基礎設施建設支出無比例規定，2010年實際占土地出讓收益的10%。此外，“保持被征地農民原有生活水平補貼支出”和“補助被征地農民社會保障支出”等各項支出仍無明確的支出比例規定，因而無法確保農轉非土地增值收益對“三農”的投入。

從圖1可見，土地出讓金支出中投入于農村的支出包括征地和拆遷補償支出、支農支出，其余均用于城市發展。從2010年的數據看，土地出讓金在城鄉之間的分配比大約是6∶4，此前，分配于“三農”的更少，而土地出讓金在城鄉之間的分配將直接影響城鄉之間的協調發展。所以，必須進一步細化規范土地出讓金的使用，促進農轉非土地增值收益在城鄉之間的合理分配。

圖1土地出讓金支出結構與城鄉協調發展的關系

(二)土地農轉非過程中相關主體的成本收益分析

土地農轉非過程中的相關主體包括政府、工商企業、房地產開發企業、城市居民和農民等，各相關主體的成本和收益可以做如下分析：第一，政府獲得土地出讓收入，除支出征地補償和土地開發成本外，還隱含承擔社會成本以及城鎮化所需的社會福利支出。第二，工商企業可能從土地農轉非中獲得優惠的土地價格，例如工業區的廉價土地等。企業吸收農轉非就業人員，支付相應的工資成本。第三，房地產開發企業支付土地出讓金，為城鎮化提供居住條件，同時，房地產開發企業對利潤的追逐也提高了城市的居住成本。第四，城市居民在土地農轉非過程中，既獲得商品房增值收益或預期，又承受房價上漲帶來的生活成本增加。第五，被征地農民失去農村土地，獲得征地補償，并得到住房、就業、社保以及公共服務(詳見表1)。

表1 土地農轉非過程中相關主體的成本收益分析

通過以上各相關主體在土地農轉非過程中的成本與收益分析可見，各相關主體均支付了一定的成本，也獲得了一定的收益。那么，這些土地增值收益在政府、企業和農民中如何進行合理分配呢？尤其是政府應獲得多少土地增值收益才能保障城鎮化中的公共支出？被征地農民應獲得多少補償才能滿足其市民化所需的支出？要具體量化這些數據是很困難的，特別是考慮到一些外部性因素之后就更為困難。但以上分析可以得出農轉非土地增值收益合理分配的基本條件至少應滿足以下三方面要求：基本條件一——企業經營利潤不能小于零，在充分競爭的市場中，企業經營利潤將趨于零；基本條件二——被征地農民獲得補償應支持其城市生活的成本；基本條件三——政府所獲得的土地增值收益等于因此增加的社會福利和公共支出。

三、我國農轉非土地增值收益分配合理性考察

基于以上分析，假設農轉非土地增值收益合理分配的基本條件一滿足，并設城市居民的支出由兩個部分組成，一部分用于購買個人消費品的總支出為C，另一部分用于支付政府所提供的公共產品為G。假設城市居民的收支平衡，那么城市居民的總收入N.w應該等于個人消費品總支出C與支付政府所提供的公共產品G之和。其中N為城市居民的人數，w為城市居民可支配收入。

即：N.w=C+G

為了研究城市居民可支配收入與政府所提供的公共產品G之間的關系，對等式兩邊求導。

w+N.△w/△N = △C/△N+△G/△N

假設農轉非土地增值收益合理分配的基本條件二被滿足：一個農民進入城市并成為城市居民所應得到的可支配收入應該等于他進入這個城市而增加的消費支出，即w=△C/△N

所以，N.△w/△N =△G/△N

這意味著：人口城鎮化過程中，政府公共產品支出的增加必須與城市居民可支配收入增加相適應。

假設政府收支平衡，那么政府的公共產品支出與城市居民用于支付政府所提供的公共產品G相等。假設農轉非土地增值收益合理分配的基本條件三被滿足，即根據亨利定理，如果人口規模是城市居民效用水平最大時的人口規模，則總級差地租ADR等于政府的公共支出G，即G=ADR。

所以，N.△W/△N=△ADR/△N

設土地出讓收入即為土地出讓價格P，土地出讓支出包括征地補償費F、土地開發成本L和政府的公共支出G。

假設土地收支平衡，則P=F+L+G

ADR=G=P-L-F

所以，△ADR/△N=△P/△N-△L/△N-△F/△N

由于土地開發成本僅與土地開發面積相關，而與該土地變為城市用地后吸納的新增人數無關，即，△L/△N≈0

所以，N.△w/△N=△ADR/△N=△P△N-△L/△N-△F/△N

△F/△N=△P/△N- N.△w/△N

因此近似得到：△P=△F+N.△w或△F=△P-N.△w

上式表明，在人口城鎮化△N情況下，土地出讓金△P分為給予失地農民的補償△F和城市居民可支配收入增加N.△w。即，給予失地農民的補償△F等于土地出讓金△P減去城市居民可支配收入增加N.△w。

近年來，我國土地出讓金的年度總額增長迅猛，土地出讓金支出結構存在較大的地區差異；土地出讓金支出結構不明晰，支出安排缺乏合理性。[12]土地出讓金支出結構的統計數據公布有限，所以，很難直接考察農轉非土地增值收益分配狀況。本文試圖給出一個從土地出讓收入與城鎮居民可支配收入相關性判斷農轉非土地增值收益分配是否合理的方法。在△F=△P-N.△w中，從公開的統計數據可以近似計算其中兩個部分的數值，一個是△P，即隨著人口的非農化或城鎮居民人口增加而增加的土地出讓金；另一個是N.△w，即隨著人口的非農化或城鎮居民人口增加而增加的城市居民可支配收入總量。所以，通過對土地出讓金與城鎮居民可支配收入進行考察可以了解對農民、農村、農業整體補償的情況，得到判斷農轉非土地增值收益分配合理性的一種分析方法，也就是：(1)△F=△P-N.△w接近于0，意味著對三農的補償基本合理；(2)△F=△P- N.△w大于0時，應增加對三農補償的力度；(3)△F=△P-N.△w小于0時，則應減少對三農的補償。

本表數據來源：由2002-2016年中國統計年鑒，2002-2016年中國國土資源公報中的土地出讓收入P、城鎮居民可支配收入W和城鎮人口N計算所得。

圖2土地出讓金與城鎮居民可支配收入增加

根據以上分析并利用2002-2016年間的土地出讓金與城鎮居民可支配收入的統計數據來評估農轉非土地增值收益分配是否合理。運用社會科學統計軟件包SPSS(Statistical Package for Social Science)對2002年至2008年數據進行計算得到斯皮爾曼等級相關系數為0.893；對2009年至2015年數據進行計算得到斯皮爾曼等級相關系數為0.4。可見，從2009年起，土地出讓金與城鎮居民可支配收入的相關性下降，意味著隨著土地出讓金收入增加城鎮居民可支配收入未同步增加。另外，從表2和圖2可見，從2009年開始給予失地農民的補償(△F)明顯大于0,意味著對農民的補償應增加，從近幾年的數據看，這一趨勢沒有發生根本改變。以上圖表數據分析表明農轉非土地增值收益分配存在不合理性，收益支出過多傾向于工業發展和城市發展，相對地對于“三農”的投入較少，對農轉非居民的支持不足，保障房建設力度不夠，最終體現為土地出讓金增幅與城鎮居民可支配收入增幅不匹配。

四、政策建議

(一)提高土地出讓金收支的透明度

從以上分析可見，目前我國農轉非土地增值收益分配仍主要體現在土地出讓支出結構上。所以，提高土地出讓金收支的透明度，有利于了解農轉非土地增值收益分配情況，有利于分析農轉非土地增值收益分配與其他經濟指標的相關性，以此研究農轉非土地增值收益分配的合理性，進而對土地出讓金收支結構進行監控，以利于土地城鎮化和人口城鎮化的協調發展。2006年12月頒布的《國有土地使用權出讓收支管理辦法》已為此奠定了基礎，各地應做好統計和公開的工作。

全國各地為促進城鄉協調發展、合理收支土地出讓金，正在進行各種創新與試點，南京頒布了《市政府辦公廳關于進一步加強房地產市場調控的通知》(寧政辦發〔2017〕103號)。該通知要求：當住宅用地、商住用地網上交易競價達到最高限價時，停止競爭地價，改為在網上競爭保障性住房建筑面積，面積最多者為競得人，所建保障性住房無償移交政府，相應房屋建設成本不納入該地塊商品住宅房價準許成本。這一舉措使得土地出讓與保障房建設直接掛鉤，引入了市場競爭機制，確保了土地出讓金收支的透明與公開。

(二)提高對“三農”的補償

從以上分析可見，目前我國農轉非土地增值收益分配中對農民、農村、農業的補償不足。對農民的補償不僅要保持農民現有生活水平，還應考慮被征地農民農轉非后的城市生活成本；對農民的補償不僅要體現為對進城農民的補償，還要體現為對在耕農民的補償；通過對土地出讓金收支結構規范和監控，進一步加大對農村基礎設施的投入，為扶持發展現代農業產業爭取更大的資金支持。

為了加大對“三農”的補償，2017年福建省人民政府出臺了《關于全面實行征地區片綜合地價的通知》，根據經濟社會發展水平、財政收入、土地價值等情況，全省以縣級行政區為單位，劃分為四個地區類別。征地區片綜合地價最低標準分別為一類區38 750元/畝、二類區37 750元/畝、三類區36 750元/畝、四類區35 750元/畝。征收耕地按征地區片綜合地價標準乘以1.0系數計發，除耕地外的農用地、建設用地、未利用地的調整系數由各地根據實際自行確定，但補償標準不得低于現行征地補償標準。

(三)因地制宜地合理分配農轉非土地增值收益

目前，許多地方政府將房價的控制目標與本地的GDP增幅掛鉤，照此思路，本文建議將土地出讓金收入規模與城鎮居民可支配收入掛鉤。利用這一方法，也就是從不同省份的土地出讓收入與城鎮居民可支配收入相關性分析來判斷農轉非土地增值收益分配是否合理。根據各地不同情況，制定各地的農轉非土地增值收益分配政策，調整各地的土地出讓支出結構，做到因地制宜地合理分配農轉非土地增值收益。

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F812.7

A

1004-342(2017)05-28-07

2017-06-15

廖萍萍(1968-)，女，福建省委黨校副教授，博士；林 丹(1966-)，男，福建江夏學院副教授，博士。

(責任編輯張 蕾)