消防執法中建筑用途變更問題的三個要素

■ 陳 勇

消防執法中建筑用途變更問題的三個要素

■ 陳 勇

0 引 言

違法變更建筑用途，是消防執法中的常見問題，應當按照《消防法》和《建設工程消防監督管理規定》（公安部119號令，以下簡稱“119號令”）要求進行相關處理。但因涉及面較廣，法律法規中存在的不明確、難操作之處，在執行中容易引起歧義，尤其是對于交通公安來說，在此情形的處理中，經常存在違法行為定性模糊、適用法律條文以及處罰形式難以把握等情況。在此，筆者結合個人工作經驗，就此問題談一點理解和認識。

1 建筑用途變更行為的定性

1.1 建筑用途變更行為的定義

通過查詢《建筑法》《城鄉規劃法》《建筑設計防火規范》《消防詞匯》等，發現對此類情形尚未出臺法律意義上的定義，但顧名思義，從字面上理解，該種情形為“改變原有建筑的使用功能，將建筑作為其他用途的一種行為”。如將賓館改為商場、地下停車庫改為倉庫、儲存五金件的倉庫用于儲存糧食等情形。但這些情形范圍過大，與消防執法工作中適用的“建筑用途變更”有所不同。在本文中，為保證立論的嚴謹性，筆者根據自己的理解擬定該情形的定義，即：建（構）筑物因使用功能發生改變，導致火災危險性增加，相關業主或使用人需依法到消防機構辦理審批、備案或申請營業前檢查的一種改建行為。

1.2 用途變更行為的三要素

建（構）筑物用途變更行為，有的屬于正常變更，有的屬于違法行為，如何判斷其合法性？筆者的體會是，針對此定義所包含的三個要素進行分析，這三個要素分別是：用途變更屬改建行為、辦理消防行政手續、火災危險性。

1）用途變更屬改建行為是消防意義上建（構）筑物改建行為之一。根據“119號令”第二條第一款：本規定適用于新建、擴建、改建（含室內外裝修、建筑保溫、用途變更）等建設工程的消防監督管理。由此可見，消防監督管理中的“改建”，不僅包括對建筑的結構、布局進行的改造，還包含了建筑的“用途變更”。明確了這一點，才能有針對性地提出法律依據，開展相應的消防行政執法工作。

2）辦理消防行政手續是用途變更改建行為合法性的基本要求。在新建建筑的過程中，建設單位無論是申請設計審核、竣工驗收，還是辦理相應的備案，消防機構在對其出具的意見書或憑證中，均會有“如需進行設計修改、改建（含用途變更），應依法向出具文書的消防機構申報”的提示，這屬于行政許可的事前告知。因此，建筑物的用途變更改建行為，應當視同新建工程，按照相關要求，到公安機關消防機構辦理相關消防設計審核、驗收或備案手續，公眾聚集場所還應在營業前申請消防安全檢查。消防機構針對用途變更改建項目出具的消防行政手續認可文件，是該場所合法的基本依據。

3）火災危險性是衡量及處置建筑用途變更違法行為的重要指標?；馂奈ｋU性在消防監督管理和執法辦案中是必不可缺的標準，在針對用途變更行為中，火災危險性主要有三個方面的作用：

①火災危險性是處罰裁量的依據。消防檢查中，發現建筑用途變更的情況，首先應當查驗相應的消防行政手續認可文件，如果沒有依法辦理，則應判定為違法行為，進入處罰程序，在對處罰幅度的裁量中，最主要的指標就是火災危險性的增加程度，應結合消防行政處罰的有關裁量標準，作出處罰決定。

②火災危險性是針對可不辦理消防行政手續場所的合法性判定標準。在實際執法中，有許多場所的功能變更是可以不辦理消防行政手續的，根據“119號令”規定“依法不需要取得施工許可的建設工程，可以不進行消防設計、竣工驗收消防備案”，同時，按照《公安消防部門深化改革服務經濟社會發展八項措施》（公消〔2015〕209號）規定，“取消投資額在30萬元以下或者建筑面積在300平方米以下（或者省級人民政府住房城鄉建設主管部門確定的限額以下）的建設工程消防設計和竣工驗收消防備案”，有些場所，其變更的僅是部分空間或部分功能，投資額度少，場所面積小，其性質又不屬于審核、驗收范圍，則可以不辦理備案手續。針對這種行為，只能依據用途變更后火災危險性的實際情況，進行研判，并作出相應的處置措施。

③火災危險性是針對短期變更用途行為的合法性判定標準。除上述所討論的符合條件的場所可不辦理消防行政手續外，筆者認為對于短期的、臨時的、非人員密集場所的功能變更改建行為，也可不辦理消防行政手續，因為“119號令”的規定中隱藏了一個時效性的問題，如第二條第二款：本規定不適用……和其他非人員密集場所的臨時性建筑的建設活動。根據此條，筆者認為，“119號令”所規范的建筑，應當是永久性或長期使用的工程，以及人員密集場所工程。而對于某些場所，采取短期的、臨時性的變更使用功能，待實現目的后，能夠迅速恢復原功能，對于這種情況，個人覺得強硬地要求其辦理消防行政手續，并不穩妥。應參照上條，根據其改變功能后，增加的實際火災危險性，采取有針對性的處置措施。對于以中轉物流為主業的港口企業來說，這一現象最為常見，如在丁戊類倉儲場所存放丙類貨物的情況。關于這種情況的處置，較為復雜，后面進行專題探討，此處不作展開。

1.3 三要素綜述

以上介紹的三個要素，是筆者對建（構）筑物用途變更行為的思考、總結和體會。其中，第一要素是對所查建（構）筑物是否屬于改建行為的判定標準，如果屬于改建，則應按照消防法律法規對改建的要求進行處置；第二要素是對改建行為是否合法的判定標準，如應當辦理消防行政手續而未辦理的，則屬于消防違法行為；第三要素是對一些特殊情況下用途變更改建行為的判定標準，如果其改建行為可以不辦理消防行政手續，則從火災危險性方面進行衡量。這三個要素互相聯系，綜合運用，力求針對用途變更改建行為的執法工作規范開展。

2 未依法辦理消防行政手續變更用途改建行為適用的處罰規定探討

對于未依法辦理消防行政手續的違法變更改建行為，對其違法性的判定是比較明確的，但因其在建筑性質、功能變更后的火災危險性以及需辦理的消防行政手續類型不同，導致在消防執法中的違法行為名稱確認、相關法律條文選擇以及處罰種類幅度也有不同之處。

2.1 違法行為名稱的確認

公安部《違反公安行政管理行為的名稱及其適用意見》和《消防安全違法行為名稱規范》，沒有針對違法變更用途行為提出確切的違法行為名稱。鑒于該行為屬于改建行為，加之在“119號令”中對于改建工程沒有提出特別的審批及備案程序，而是將新建、擴建、改建建設工程執行相同的審批及備案程序，筆者認為該違法行為應按照違法改建的行為進行處置，并針對其所應申報的消防行政手續類型以及工程進度等因素，確定違法行為名稱。

1）應當進行消防設計審核、竣工驗收的用途變更改建工程，對應的違法行為名稱為：“未經消防設計審核擅自施工”、“未經消防驗收擅自投入使用”。如將廠房、倉庫改建為達到面積的展覽館、展示廳等場所的違法行為，如果發現時沒有投入使用，則應按照“未經消防設計審核擅自施工”；已投入使用，則按照“未經消防設計審核擅自投入使用”和“未經消防驗收擅自投入使用”確定違法行為名稱，對該行為分別處罰，合并執行。

2）應當進行消防設計備案、竣工備案的改建工程，對應的違法行為名稱為：“未進行消防設計備案”、“未進行竣工消防備案”。如2014年1月份，大連光鳳街發生一起出租屋樓房火災，在事后分析中發現，該出租樓房為某廠因經營不利，將其辦公樓私自安裝床位變更為出租房使用。針對這種行為，如果在其安裝床位過程中被發現，則應按照“未進行消防設計備案”；如果在其出租過程中被發現，則按照“ 未進行竣工消防備案”確定違法行為名稱。

3）應當申請營業前檢查的改建工程，對應的違法行為名稱為：“未經消防安全檢查擅自投入使用、營業”。這一違法行為名稱針對的是公眾聚集場所，本文中是指將普通場所改建為《消防法》附則中規定的公眾聚集場所的行為。

2.2 依據的義務性條款

義務性條款是處罰程序中必須明確的一項重要內容，是指違法行為所違反的具體法律法規的條文，對于違法變更用途改建行為，可參照以下法律法規條文：

1）《消防法》：第十條、十一條、十二條、十三條和十五條，按照所違反的消防行政許可類型以及工程進度等情況，選擇對應的條款，下同。

2）“119號令”：第十三、十四和二十四條。

3）《消防監督檢查規定》（公安部120號令，以下簡稱“120號令”）：第八條。

4）地方性消防法規的有關規定：雖然《消防法》沒有對用途變更改建行為進行特別規定，但有關地方消防法規中，提出了一些有針對性的規定。如：《山東省消防條例》第二十四條第四款規定：公眾聚集場所進行擴建、改建、內部裝修或者變更用途的，應當重新申領消防安全檢查合格證。還有一些地方法規也有相應規定，在此不一一列舉。

2.3 依據的處罰條款

處罰條款與義務性條款相呼應，是指違反了義務條款后，應按照法律法規中的那一項條款進行何種處罰，對于違法變更用途改建行為，可參照以下法律法規條文：

1）《消防法》：第五十八條，針對前面的義務性條款，對相應的違法行為分別作出了“責令停止施工、停止使用或者停產停業，并處三萬元以上三十萬元以下罰款”（針對違反審核、驗收和營業前檢查規定）和“責令限期改正，處五千元以下罰款 ”（針對違反備案規定）的處罰規定。

2）“119號令”沒有具體處罰條文，但在第二十六條中，對未進行消防設計備案和竣工備案兩種情形，從處罰程序上進行了規定，即：“依法處罰，責令建設單位在五日內備案，并確定為檢查對象；對逾期不備案的，應當在備案期限屆滿之日起五日內通知建設單位停止施工或者停止使用”。另外，在第三十八條中，提出了依據《消防法》進行處罰的要求。

3）地方性消防法規的有關規定：如，《山東省消防條例》第六十七條中，針對前面所提的條例第二十四條的情況，規定了“吊銷消防安全檢查合格證，并處三萬元以上三十萬元以下罰款”的處罰種類和幅度。

3 幾種特殊違法變更用途改建行為的定性及處罰探討

前面討論的是針對變更用途改建行為是否應辦理消防行政手續比較清晰的情況，本部分探討的，是一些在可以不辦理消防行政手續或者應否辦理消防行政手續不容易判斷的用途變更改建情況下，如何明確執法行為法律依據。筆者認為，應當具體問題具體分析，把握住三個要素，綜合研判，對違法行為準確定性，并作出相應處置?，F列舉以下幾種變更用途改建情形，進行討論：

3.1 關于部分變更行為

如果一座建筑物，僅對其中的部分房間或場所的用途進行了變更，而且所變更的功能既不屬于公眾聚集場所，又不屬于易燃易爆部位，這種情況比較常見，比如某單位辦公樓，其中某部門為圖方便，將一間辦公室改造為廚房，作為本部門人員加班時“開小灶”使用。針對這一問題，建議按照以下步驟進行分析：

1）分析整體建筑的性質，排查是否應辦理消防行政手續。符合屬于未依法辦理消防行政手續行為，則按照第二部分的討論情況進行處置。

①排查是否屬于應當消防設計審核、竣工驗收項目。如果該辦公樓為“119號令”中規定的需要進行消防設計審核和竣工驗收的特殊建筑，那么無論其廚房的面積大小、改造中的投資多少或是否符合開具施工許可要求，均應辦理消防審批手續。因為“119號令”僅是規定了對消防備案的免除要求，并未規定經過審核、驗收建筑的改建工程可以不重新申報。

②排查是否屬于應當消防備案情況。應實地踏勘該改建工程的具體情況，測量房間面積，要求責任單位提供改造期間的投資情況的相關材料，對其能否達到消防備案情況進行判斷。

2）分析場所火災危險性。如果該辦公樓僅是一座經消防備案的普通辦公樓，而且其廚房面積較小，或投資總額較少，那么應當從其產生的火災危險性進行實地分析，如果確實存在消防隱患，則應按照《消防法》對應的條文確定違法行為名稱和處罰種類、幅度。

①排查改建過程中是否影響到公共消防安全。如是否變更了原設計中的防火防煙分區、固定消防設施等，是否影響了疏散通道、疏散指示標志等，是否加大了火災負荷等。

②排查該場所在使用過程中是否存在實際性的消防隱患。消防器材是否符合要求，使用的灶具和電氣線路是否符合要求等。

③排查主體責任是否落實。是否落實了《消防法》和《機關團體企業事業消防安全管理規定》（公安部61號令）的相關消防安全責任的規定，是否經過物業部門、業主委員會或大樓管理部門的同意，是否有書面協議，安全責任是否清楚，以及該場所責任劃分、制度和管理的落實情況。

3.2 關于丁戊類倉儲場所變更為丙類場所的行為

這個例子在前文介紹火災危險性因素中提到過，對于交通公安來說，比較常見。如，將存放五金件的倉庫、堆場用來存放糧食、糖類等可燃貨物，將存放不燃礦石的堆場用來存放煤、木材等可燃貨物，諸如此類的情況時有發現。對此類情況，應考慮港口企業貨物流動性較快的實際，按照三個要素的條件，從其場所改造情況，存放可燃貨物的次數、時間、數量等進行綜合分析，確定處置措施。

1）對該用途變更改建行為是否需辦理消防行政手續進行判定。場所中存放了高于本場所火災危險性的貨物，其屬于用途變更行為這是明確的，但這種改建行為是否需辦理消防行政手續，筆者認為應當從單位對存放此類貨物的時限需求方面進行調查，如果僅僅是短期性、臨時性存放，則可不辦理消防行政手續，按照其他消防違法行為進行處置；如果有證據證明，單位已經或準備長期存放此類貨物，則按照未辦理消防行政手續違法行為進行處置。

①調查單位是否對該場所的建筑結構、消防設施等情況進行過改造，這是最重要的第一手證據，如果有此類行為，應當能夠證明其準備長期存放此類貨物，應辦理消防行政手續。

②調查單位此前存放此類貨物的情況。包括時間、數量、批次、位置等，調取相應的原始生產單據、庫存記錄、合同協議等材料，詢問理貨、管理、裝卸等現場工作人員，綜合取證，證明其存放此類貨物是否存在延續性、長期性，確定是否應辦理消防行政手續。

2）對該用途變更改建行為的火災危險性進行判定。如果場所的用途變更改建行為可不辦理消防行政手續，則應從其存在的火災危險性進行判定，明確其中的火災隱患，采取有針對性的措施。

①排查建筑防火結構，分析火災隱患。丁戊類貨物的倉儲場所與丙類貨物場所在建（構）筑物的防火結構要求上有顯著差異，如防火、防煙分區，場所面積、防火間距、建筑層數、耐火結構等方面均有不同要求，可對照《建筑設計防火規范》《倉儲場所消防安全管理通則》等要求進行分析。

②排查消防設施情況，分析火災隱患。從兩類場所的消防水管線鋪設，消防栓、消防器材數量布局，防排煙裝置等消防設施方面的法定要求，做好分析。

③排查安全管理情況，分析火災隱患。結合《倉儲場所消防安全管理通則》《機關團體企業事業單位消防安全管理規定》等要求，對貨物存放的堆垛面積、高度，堆垛間距，電氣線路，巡查檢查，人員車輛進出庫管理等方面，分析實際存在的火災隱患。

④排查主體責任情況，分析火災隱患。按照《消防法》對消防安全責任制、消防制度、應急預案等方面的要求，進行分析，確定火災隱患。

3.3 關于一般貨物倉儲場所存放危險貨物的行為

如在丙類倉庫或堆場中存放硝酸氨，在普通集裝箱堆場中放置危險品集裝箱等等。對于此類行為，導致場所的火災危險性劇增，肯定屬于違法行為，而且從嚴格意義上講，也應看作部分變更了場所的用途，因此，在對此類違法行為，應當進行深入細致的調查取證、詢問查證，獲取確鑿證據，從存放貨物的性質、數量和時間等方面，綜合判定，作出相應的定性和處罰。

1）首要是迅速降低火災風險。此類問題，其火災危險性方面的威脅相對于修正消防行政手續等隱患要急迫的多。因此，發現此類問題后，首先要做的是，針對存放的危險貨物理化性質、數量、現場安全條件等進行研判，是否存在危及公共安全的可能，必要時，可實施臨時查封；即使不需進行臨時查封，也應責令單位立即將貨物轉移到符合要求的儲存場所，防止發生事故。

2）針對具體情況，作出相應處罰。①針對貨物危險性和數量的處罰。如果經調查取證查明，該貨物為《消防法》第二十三條規定的易燃易爆貨物，或是《刑法》、《治安管理處罰法》規定的爆炸性、毒害性、放射性、腐蝕性等物質，則應及時依照相應的刑事、行政等程序辦理案件，對責任人給予相應處罰，或移交公安機關相應的部門辦理。②針對場所改造情況以及貨物存放時間、次數的處罰。在調查取證中，還應針對該儲存場所的原設計情況，與現有情況進行核對，查明是否存在對貨場進行土建改造等情況，如設置存放易燃液體的罐、柜等，查明單位是否長期性和經常性地存放危險貨物，如果證據可以證實，則可按照該堆場未辦理消防行政手續，違法變更用途的行為進行處罰，與前種處罰分別決定，合并執行。

4 結 語

前面三部分是對實際工作中可能遇到的一些用途變更情況，從當前法律依據角度和個人理解提出的一些原則和看法，但有必要指出的是，因“119號令”中對改建項目沒有作出特別的規定，如對改建的定義、局部改建和整體改建是否存在區別、改建的申報要求等，在實際執法中造成了諸多困惑。當然，這個問題不是本文討論重點，在此不作詳細展開。