資源環境審計：審計機關促進生態文明的重要途徑

【摘 要】 無論從世界審計組織的宣言和準則，還是從審計機關多年的實踐情況看，審計機關理應而且能夠成為促進生態文明和可持續發展的重要力量。資源環境審計是審計機關從資源和環境角度開展的審計工作的總稱。近年來，審計機關積極推進資源環境審計工作，抓住“資源開發、污染防治、生態修復、項目推進、責任落實”等重點，加強了對土地資源、礦產資源、水污染防治、節能減排、環保專項資金等方面的審計監督。審計機關從2015年開始試點領導干部自然資源資產離任審計，圍繞領導干部自然資源資產離任審計“審什么、怎么審、怎么評價定責”進行了探索，初步摸索了經驗，同時遇到了一些挑戰和問題。加強和改進審計機關資源環境審計工作，需要提升審計理念，創新審計組織方式，加強審計結果運用和提高審計人員的能力。

【關鍵詞】 資源； 環境； 審計； 生態； 文明

【中圖分類號】 F239.6 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 1004-5937（2017）20-0002-04

我國經濟社會發展第十三個五年規劃提出，實現“十三五”時期發展目標，必須牢固樹立創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念。其中的“綠色”發展理念的要求是：堅持節約資源和保護環境的基本國策，堅持可持續發展，堅定走生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路，加快建設資源節約型、環境友好型社會，形成人與自然和諧發展現代化建設新格局，推進美麗中國建設，為全球生態安全做出新貢獻。開展資源環境審計工作，是審計機關貫徹落實新發展理念、促進生態文明建設的重要途徑。

一、審計機關理應而且能夠成為促進生態文明和可持續發展的重要力量

實現社會、經濟和環境的可持續發展，讓公眾生活更加美好，是國家治理的目標，也是國家審計工作的重要目標。

第20屆世界審計組織大會通過的《約翰內斯堡共識》特別指出，多年來，在對可持續發展及資源環境保護進行獨立審計方面，最高審計機關被寄予了越來越高的期望。最高審計機關憑借其在專業性、獨立性、客觀性、透明性等方面的優勢，依托與各國最高審計機關在共同關心的資源環境事項方面展開有效合作，在應對日益地區化和全球化的環境問題方面做出了重要貢獻。

第21屆世界審計組織大會通過的《北京宣言》指出，國家審計要為促進國家良治，從而實現經濟、社會和環境的可持續發展而努力。2016年12月，第22屆世界審計組織大會把審計機關如何促進2030年可持續發展議程的實現作為會議主議題之一②，會上發布的《阿布扎比宣言》，重申了審計機關要從多個層面和維度為2030年可持續發展議程的實現貢獻力量。

世界審計組織第5130號審計準則——《可持續發展：最高審計機關的角色》，明確了最高審計機關在監控國家可持續發展戰略及其實施進程中的作用，同時為在可持續發展方面有效開展審計工作提供了詳細指南；第5140號審計準則——《最高審計機關如何在國際環境協議審計方面進行合作》，為各國最高審計機關在環境審計中采取同步審計、聯合審計和協同審計等方式開展國際合作提供了指南。

上述這些都表明，國家審計在促進生態文明、推動可持續發展方面承擔著重要責任，審計機關理應而且能夠通過依法履行審計職責來促進生態文明建設和可持續發展目標的實現。

二、近年來審計機關開展的資源環境審計工作

資源環境審計是審計機關從資源和環境角度開展的審計工作的總稱，既包括對有關資源開發利用和環境保護、生態修復等方面的政策落實情況審計、資金管理和使用情況審計，也包括有關單位和領導干部責任履行情況的審計。從審計目標講，資源環境審計既包括財政財務收支的真實合法性審計，也包括績效審計。

我國審計機關自成立以來，始終注重發揮國家審計在資源環境保護、促進生態文明和可持續發展方面的作用，在各專業審計中，例如財政審計、農業審計、企業審計等審計項目中，都將資源環境保護作為一項重要內容加以關注。同時，審計機關還設立資源環保審計部門，專門負責組織開展資源環境審計工作。一些審計機關通過環境保護專業知識培訓、補充招錄擁有資源環保專業知識的人員等方式，不斷提高資源環境審計的能力。

近年來，資源環境審計工作越來越成為審計機關的一項重要任務。中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》及《關于實行審計全覆蓋的實施意見》，要求對國有資源實行審計全覆蓋，依法對土地、礦藏、水域、森林、草原、海域等國有自然資源，特許經營權、排污權等國有無形資產，以及法律法規規定屬于國家所有的其他資源進行審計。國務院《關于加強審計工作的意見》規定，加強對土地、礦產等自然資源，以及大氣、水、固體廢物等污染治理和環境保護情況的審計，探索實行自然資源資產離任審計。審計署制定了《關于加強資源環境審計工作的意見》和《進一步加大審計力度促進加快推進生態文明建設的實施意見》等文件，編制了水環境、土地、礦產資源等審計指南。

從實踐看，近年來，審計機關積極推進資源環境審計工作，抓住“資源開發、污染防治、生態修復、項目推進、責任落實”等重點，加強了對土地資源、礦產資源、水污染防治、節能減排、環保專項資金等方面的審計監督，取得了很好的成效，在防止資源破壞和環境污染、促進資源節約集約利用和可持續發展等方面發揮了積極作用。

一是開展土地、礦產等自然資源審計，關注重點自然資源開發利用工作。2002年至今，審計署共開展了多次土地資源審計和礦產資源審計。其中，2014年審計署組織開展了全國土地出讓收支和耕地保護情況審計，全國29個省（區、市）2.4萬名審計人員參加，這次審計被稱為對中國土地家底的一次“全面體檢”，揭示和反映了土地資源管理、利用和保護中存在的問題，提出了相關對策建議，在加強土地資源管理及促進完善土地出讓金管理和使用等方面發揮了重要作用。

二是開展水污染防治和節能減排等專項審計，關注污染防治重點工作。目前，各級審計機關開展的水污染防治情況審計已覆蓋了國家的重點流域和海域，審計機關提出的多項建議在環境保護部門制定水污染防治規劃中得到了采納。審計機關組織開展的節能減排情況審計，有效地推進了各級政府、部門和企事業單位的節能減排工作。2017年6月23日審計署發布的第9號審計結果公告披露了審計署2016年12月至2017年3月對2015年和2016年中央財政轉移支付給河北、遼寧等18個省（區、市）節能環保重點專項資金管理使用情況的審計結果，指出了發現的問題和處理情況。endprint

三是開展生態工程審計，關注生態修復重點工程推進和實施情況。審計署先后組織開展了退耕還林、天然林保護、京津風沙源治理等重點生態工程的審計。通過審計，揭示了工程建設中的問題并反映了相關政策措施落實中的困難，引起了相關主管部門的高度重視。

四是開展領導干部自然資源資產離任審計試點，關注領導干部自然資源資產管理和環境保護責任履行情況。2014年審計署組織內蒙古、山東、貴州等省級審計機關，對領導干部在草原、海洋、森林、礦產、土地和水資源管理等方面的責任履行情況進行了審計。2015年審計署資源環境審計司在湖南省婁底市開展了領導干部自然資源資產離任審計試點。2016年，審計署組織18個特派辦對呼倫貝爾等8個地區、組織32個省級審計機關對秦皇島市等32個地區實施領導干部自然資源資產審計試點，同時省級審計機關組織每個地市級審計機關實施兩個試點審計項目。2017年6月23日，胡澤君審計長在全國人大常委會上做的審計工作報告中，專門報告了2016年審計署組織的40個地區自然資源資產管理情況審計的結果。在這項審計中，審計機關重點關注領導干部自然資源資產管理和生態環境保護責任履行情況，涉及的重點領域包括土地、水、森林、礦山等自然資源資產的開發利用以及生態環境治理、大氣污染防治等。

五是在重大政策措施落實情況跟蹤審計中，對重大資源環境項目推進情況進行審計。例如2016年第四季度的重大政策措施落實情況跟蹤審計結果反映，3個水源地污染治理和污水處理項目由于相關部門工作推動不力、前期規劃調研不充分、項目建設方案編制不合理、配套資金不到位等原因建設緩慢；2017年第一季度的重大政策措施落實情況跟蹤審計結果公告披露，云南省、江西省6個水污染、土壤污染治理項目延期1年多未完工。

六是積極開展國際環境保護合作審計，推動國際環境審計工作發展。例如，與韓國最高審計機關開展了風沙防治合作審計，幫助越南等國家最高審計機關開展湄公河流域水污染防治合作審計。同時，擔任亞洲審計組織環境審計委員會主席、世界審計組織環境審計工作組指導委員會委員，參加世界審計組織環境審計工作組“能源可持續利用審計指南”等多個指南和研究項目，努力在推動國際環境審計工作發展方面發揮積極作用。

三、領導干部自然資源資產離任審計及其實踐中存在的問題

實行領導干部自然資源資產離任審計是我國自然資源資產管理和生態環境保護與治理制度體系的重要組成部分，同時也是建立完善領導干部政績考核制度的具體內容，具有重要意義。一方面，可以及時發現自然資源資產管理開發利用和環境保護中存在的突出問題，以及影響自然資源和生態環境安全的風險隱患，通過促進政府及其部門進行整改，推動自然資源資產管理的不斷改進，進而實現自然資源資產集約節約利用和生態環境保護；另一方面，作為一項經常性制度，客觀上對領導干部任職期間恪盡自然資源資產管理和環境保護的職責，起到了提醒約束和促進其守法、守紀、守規、盡責的作用，無疑有利于強化黨政領導干部節約開發利用資源和生態環境保護的責任意識[1]。

2015年11月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《開展領導干部自然資源資產離任審計的試點方案》。按照試點方案的要求，審計機關從2015年開始試點領導干部自然資源資產離任審計，計劃到2018年建立起經常性的領導干部自然資源資產離任審計制度。2017年6月26日召開的中央全面深化改革領導小組第36次會議審議通過了《領導干部自然資源資產離任審計暫行規定》，為今后一個時期領導干部自然資源資產離任審計的規范發展提供了指南。從目前審計試點情況看，審計機關圍繞領導干部自然資源資產離任審計“審什么、怎么審、怎么評價定責”進行了探索，取得了很好的成效[2]。

關于領導干部自然資源資產離任審計的目標和內容，目前學界有很多討論。概括起來說，領導干部自然資源資產離任審計的審計對象主要是地方各級黨委和政府主要領導干部，審計目標是通過檢查領導干部任職期間本地區自然資源資產管理和生態環境保護方面相關信息的真實性、有關活動的合法性和有效性，查明領導干部任職期間本地區自然資源資產管理和生態環境保護總體情況，揭露和查處其中存在的突出問題、風險隱患，評價領導干部任職期間在自然資源資產管理和生態環境保護方面的履職盡責情況[3]。審計機關開展領導干部自然資源資產離任審計，以被審計領導干部任職前后所在地區自然資源資產負債表反映的自然資源資產實物量及生態環境質量狀況變化為基礎，以其任職期間履行自然資源資產管理和生態環境保護責任情況為主線，主要審查以下六個方面的內容③：

（1）國家自然資源資產管理和生態環境保護戰略的貫徹實施情況，有關自然資源資產管理、資源節約和生態環境保護約束性指標，生態紅線考核指標，有關目標責任制完成情況。

（2）國家有關自然資源資產管理和生態環境保護法律法規、政策措施的貫徹落實情況，包括具體部署、執行進度和實際效果三個方面，以及國家有關自然資源資產管理和生態環境保護方面的重大建設項目推進、建設和運營情況。

（3）自然資源資產負債表的真實性、完整性和可靠性。

（4）本地區采取措施進行自然資源資產科學管理、開發利用保護以及相關活動的有效性，包括自然資源資產管理項目和決策情況，生態環境保護預警機制建立及執行情況等。

（5）自然資源資產開發利用和生態環境保護相關資金的籌集、分配、管理和使用情況，審查相關財政財務收支的真實性、合法性和效益性。

（6）任職期間嚴重毀損自然資源資產和重大生態環境破壞、環境污染事件處理情況。

2016年底，中國審計學會曾專門召開領導干部自然資源資產離任審計專題研討會，與會的22個課題組對領導干部自然資源資產離任審計試點工作取得的成效和存在的問題及未來發展進行了充分的討論[2]。根據會上討論情況，審計試點的成效可以概括為六個方面：一是探索了有效的審計方法，提出瞄準審計目標，盯住責任落實、實物形態、紅線指標等關鍵事項，進行“五查五看”的方法；二是探索了運用現代信息技術和大數據分析輔助審計的方法；三是探索了聯席會議制度，在審計過程中與多部門進行協調強化信息溝通；四是嘗試建立了一些評價指標體系，幫助審計人員進行評價和判斷；五是探索了按照權責一致的原則，綜合考慮地域、氣候、季節、生長期等因素的影響以及環境問題的潛伏性、時滯性、外部性等進行審計評價的方法；六是探索了以領導干部作為或不作為的具體表現謹慎界定領導干部責任的方法，如山東省膠州市審計機關推出的“遺留問題看整改，潛在問題看對策，常規問題看決策”的定責辦法[4]。endprint

試點審計過程中也遇到了一些挑戰或問題，主要包括四個方面：一是各級地方政府及其組成部門在發展經濟和資源集約開發利用、生態環境保護方面面臨兩難選擇，在建立有效的生態文明建設監督體系和體制機制方面動力不足，審計人員和被審計領導干部之間有時不容易達成共識，審計過程中常常面臨一些阻力和困難。二是審計中沒能嚴格按照領導干部的責任來確定對政策、資金、項目審計的內容和重點，使自然資源資產離任審計與一般審計項目中對政策執行、資金項目審計的內容和重點無差異，審計人員在具體審計實踐中感到對此也很難恰當把握。三是自然資源管理和生態環境保護績效考評指標的數據來源如何確定，如何根據自然資源實物量的變化和質量的變化合理確定審計重點和審計事項，如何運用數據分析方法幫助發現問題缺陷等，通過試點仍然沒有探索出很好的經驗辦法。四是由于自然資源和環境保護問題成因復雜，究竟是現階段問題引發的還是歷史行為引發的，是本區域自身引發的，還是周邊區域以及一些不可逆力量引發的，所發現的問題是否是由于領導干部履責不到位造成的，審計人員判定起來存在困難。另外，在實際工作中，自然資源和環境保護的信息分散在各個不同的部門和機構，由于這些數據和信息沒有統一的歸口管理，數據采集、資料管理和信息維護等方面的標準和水平不一，達不到數據分析的要求，給審計人員獲取證據和認定責任也帶來了一定的困難。

四、加強和改進審計機關資源環境審計工作的建議

2015年以來，我國密集出臺了一系列關于加強生態文明建設的重大決策部署，包括《關于加快推進生態文明建設的意見》《生態文明體制改革總體方案》《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》等。新形勢下，審計機關要通過加強和改進資源環境審計工作，在推進生態文明建設和實現可持續發展方面發揮積極作用。筆者認為主要有四個方面：

（一）提升審計理念

審計機關必須深刻認識到，資源節約集約開發和利用、生態環境保護、可持續發展是人類面臨的最為現實和迫切的問題，同時也是十分復雜的問題，涉及政治、經濟、社會、文化和自然生態環境保護等多個領域、多種技術、多個方面。審計機關必須牢固樹立可持續發展理念，把開展資源環境審計、促進可持續發展作為審計工作的一項重要任務，結合本地區可持續發展戰略和資源環境保護工作實際，明確目標和重點，有計劃有步驟地加以部署和推進。日常工作安排上，不僅單獨開展資源環境領域的資金、項目、政策、領導干部責任履行情況的審計，在其他各種審計中，多維度多領域加強對資源節約利用、環境生態保護的關注。

自然資源資產離任審計的目標要從重點發現違法違規和缺陷不足，轉變到重點促進領導干部做得更多更好，促進自然資源得到節約集約開發利用和保護生態環境。

（二）創新審計組織方式

創新審計組織方式主要是將領導干部自然資源資產離任審計與領導干部經濟責任審計結合開展，與財政決算審計、專項資金審計等結合起來，避免重復審計。另外，要組織審計機關之間開展合作審計、聯合審計、同步審計等，加強對區域性資源開發利用、環境保護和污染防治情況的審計，以促進政府及有關部門采取有效措施加強資源和生態環境的保護，改善人民的生活。

（三）加強審計結果運用

一是要將資源環境審計結果向社會公開，調動社會力量一起形成監督合力，形成震懾作用，促進審計發現的問題得到有效整改。二是要將審計機關的資源環境審計結果作為領導干部考核、獎懲和任用的參考，同時應成為生態環境損害責任終身追究的重要依據。

（四）提高審計人員的能力

資源環境審計面對的領域非常寬廣，審計的內容和審計的對象也非常寬泛，審計人員需要掌握的知識和技能呈現多專業多學科復合的特征，運用的審計方法更加多樣復雜，既包括政策水平、資源管理和生態環境保護等方面的相關知識，也包括熟悉數據分析技術、環境檢測方法等。審計機關應采取培訓、研討、引進專業人才等方式，優化審計人員的知識結構，特別是提高審計人員掌握資源環境和可持續發展方面的相關專業知識、運用現代信息技術進行數據和信息獲取與分析等能力。

最后需要說明的是，審計監督不能代替管理部門履行責任，也代替不了其他相關部門的監督和監管。審計機關在資源節約開發利用、環境和生態保護方面發揮的促進作用是有限的，不能包打天下。在可持續發展和資源環境保護方面，近年來審計機關被寄予越來越高的期望，因此有責任立足本地實際，積極開展資源環境審計工作，以實際行動回應社會關切。這是實現審計機關“改善民眾生活”方面價值的必然要求，也是促進生態文明建設的重要途徑。

【參考文獻】

[1] 劉力云.國家審計促進生態文明建設的新舉措[N].中國審計報，2015-11-16（3）.

[2] 郭旭.領導干部自然資源資產離任審計研究綜述[J].審計研究，2017（2）：25-30.

[3] 林忠華.領導干部自然資源資產離任審計探討[J].審計研究，2014（5）：10-14.

[4] 陳朝豹，耿翔宇，孟春.膠州市領導干部自然資源資產離任審計的實踐與思考[J].審計研究，2016（4）：10-14.endprint