供給側結構性改革視角下“精準扶貧”的路徑選擇

田瑩瑩+翟路萍+程京京

【摘 要】 扶貧作為重要的民生工程，與供給側結構性改革有著密切關系，扶貧的“扶”與“貧”，實質上是扶貧資源“供給”與“需求”的關系。在新經濟形勢下，我國扶貧領域的主要矛盾已經由供給總量不足轉為結構性矛盾，結合我國精準扶貧中存在的供需錯位等問題，指出用供給側結構性改革的思路，重點從“投入側”入手，發揮政府主導作用，創新扶貧模式，提升農戶發展的內生動力，以增強供給結構對需求變化的適應性和靈活性，進而推進精準扶貧和有效脫貧，可以說供給側結構性改革是實現精準扶貧的著力點和新動力。

【關鍵詞】 供給側結構性改革； 精準扶貧； 投入側

【中圖分類號】 F126 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 1004-5937（2017）20-0040-04

中共中央、國務院《關于打贏扶貧攻堅戰的決定》提出，到2020年確保現行標準下7000多萬農村貧困人口擺脫貧困，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困[1]。如期實現這一目標，需要不斷創新扶貧開發的思路。2015年11月10日，習近平總書記在中央財經領導小組第十一次會議上首次提出了“供給側結構性改革”，此后他在不同場合對這一概念進行了闡述。扶貧作為重要的民生工程，與供給側結構性改革有著密切關系，扶貧的“扶”與“貧”，實質上是扶貧資源“供給”與“需求”的關系[2]。扶貧供給側結構性改革，即從扶貧“投入側”著手，通過優化扶貧投入結構、增強扶貧有效供給，進而推進精準扶貧和有效脫貧。

一、“精準扶貧”和“供給側結構性改革”的關系

（一）“精準扶貧”和“供給側結構性改革”內涵

習近平總書記在深入貧困地區調研基礎上，多次強調了“精準扶貧”理念。“精準扶貧”是指針對不同貧困區域環境、不同貧困農戶狀況，運用科學有效程序對扶貧對象實施精確識別、精確幫扶、精確管理的治貧方式。相對粗放扶貧來說，精準扶貧有三個基本特點：一是識別和瞄準扶貧對象；二是因地制宜、因戶施策的多方聯動幫扶；三是定期對扶貧對象進行追蹤考核，建立動態準入和退出機制[3]。

“供給側結構性改革”旨在調整經濟結構，增加供給對需求變化的靈活性和適應性，以解決“供需錯位”問題，實現經濟要素的最優配置。推行供給側結構性改革是實現經濟轉型的重要舉措，對提高供給質量，減少無效供給，實現經濟持續平穩發展具有重要作用。

（二）供給側結構性改革為“精準扶貧”提供新思路

現階段扶貧政策日趨完善，精準扶貧的邊際效應呈遞減趨勢，而供給側結構性改革為精準扶貧提供了新契機，促使精準扶貧成為新的經濟增長點。“供給側結構性改革”是相對于“需求側”提出。如圖1所示，“需求側”認為，扶貧需求不足會導致扶貧效益降低；而“供給側”強調增強供給結構對需求變化的適應性，通過優化貧困地區的產業實力，提高扶貧地區自我發展內生動力，激發貧困農戶的創業精神，實現精準扶貧和有效脫貧。

從貧困現狀來看，貧困地區農戶思想保守，依賴性較強，缺乏市場意識和競爭意識，“等、靠、要”思想嚴重，以往扶貧策略多重視貧困地區對扶貧資金和優惠政策的大量需要，而對資金的投入方向和投入領域關注較少，造成扶貧“供需錯位”，甚至一些地區在發揮自身優勢、發展富民產業上缺乏有效的思路和方法，出現了“傷民”產業。因此在扶貧過程中推行供給側結構性改革思想，需要在提高扶貧供給總量的基礎上，重點從“投入側”入手，結合貧困地區的特色資源，調整產業結構，以增強供給結構對需求變化的靈活性，提高供給質量。具體來說，需要著眼市場需求，拓展特色農產品銷路，用市場信息引導農戶生產，并鼓勵地方龍頭企業與農戶對接，以使扶貧效果倍增。

二、基于供給側結構性改革的“精準扶貧”面臨的問題——以河北省為例

改革開放以來，國家實施了多種扶貧方式，使得7億多貧困人口脫貧。在新經濟形勢下，國家把“精準扶貧、精準脫貧”作為扶貧開發的基本方略，以確保2020年所有貧困地區和貧困人口邁入全面小康社會。從河北省的現實情況來看，經濟綜合實力逐步增強，全省生產總值從2010年的2萬億元到2016年突破3萬億元，“十二五”期間，河北省共投入了88億元扶貧專項資金，取得了良好的扶貧效果，但由于歷史和地理原因，仍有一些區域貧困程度深，脫貧難度大。

（一）貧困人口主要集中在環京津區域，致貧原因復雜，扶貧難度大

據河北省扶貧開發辦公室數據統計，目前，河北省有62個扶貧開發重點縣（國定貧困縣和片區縣45個，省定貧困縣17個），7 366個貧困村，310萬貧困人口，其中一般貧困人口204.6萬，占66%，低保人口96.1萬，占31%，五保人口9.3萬，占3%，貧困發生率5.4%。經過幾年的扶貧，成效顯著，全省貧困人口從2012年開始平均每年減少貧困人口100萬左右，累計減少貧困人口485萬。從貧困人口的地域分布來看，河北省貧困發生的“重災區”主要分布在除唐山、廊坊以外的9市62縣，其中近48%的貧困人口分布在環京津的張家口、承德和保定地區（共有28個國家級貧困縣和省定貧困縣，3 000多個貧困村，近150萬貧困人口）。環京津貧困縣由于自然、地理和歷史原因，貧困程度深，脫貧難度大：該區域貧困縣多處于高寒地帶和燕山-太行山連片特困區，自然環境惡劣；作為京津的生態屏障和城市供水水源地，國家政策限制其發展；張家口、承德長期列為軍事禁區，開放滯后；產業結構單一、弱質農業比重高，難以與北京高端鏈條產業形成有效對接和配套產出。因限制因素較多，造成環京津區域多年建設性投入不足，工業化程度低，交通、電力、通信、教育、衛生醫療等基礎設施建設滯后，與其他地區特別是與京津周邊的農村地區差距明顯。根據統計數據，環京津貧困縣農民人均純收入、人均GDP、縣均財政收入，分別不足京津遠郊縣（區）的1/3、1/4和1/10，經濟發展水平低，使其成為我國北部貧困程度最深的區域之一。

（二）扶貧資金仍有缺口并存在“供需錯位”現象endprint

一方面，扶貧資金仍有缺口。“十二五”期間，河北省加大扶貧支持力度，財政扶貧資金逐年增加，由2011年的7.51億元增加到2015年的23.55億元，累計投入88億元扶貧專項資金，為脫貧致富提供了有力支撐。雖然財政扶貧資金投入逐年加大，但其引導和杠桿作用發揮不足，金融扶貧資金的支持潛力尚未充分發揮。截至2015年末，河北省共有銀行業金融法人機構240家，其中，農村商業銀行25家、新型農村金融機構68家，初步形成了城鄉互補的金融體系，但其服務能力和金融產品創新能力有待加強，并且由于貧困地區民間資本不活躍、融資平臺不健全、擔保體系不完善，在吸納社會資本方面缺乏吸引力，使得扶貧資金來源渠道狹窄，扶貧資金仍存在缺口。據統計，環京津貧困縣約33.5萬貧困戶因缺少資金無法脫貧，占比22%。

另一方面，河北省貧困地區仍然存在扶貧資源供需不平衡、供需錯位、扶貧投入與扶貧產出不成正比的現象。每年國家向貧困縣撥付大量的扶貧資金，從資金的投入方向來看，部分扶貧資金投入到農村的富裕戶，扶貧目標人群出現了偏移，使得貧困農戶難以得到扶貧資金。甚至一些貧困縣出現了扶貧資金被擠占、挪用貪污現象。加之一些經濟發展已經躍居全省前列的貧困縣不愿“摘帽”，使得真正的貧困縣難以得到有效扶持。

（三）城鄉收入分配仍存在差異，影響減貧效果

根據2010—2014年河北省城鄉收入比（表1）可以看出，從橫向來看，河北省城鄉收入比低于全國水平，從縱向來看，河北省和全國的城鄉收入比總體呈下降趨勢，說明隨著經濟發展以及“精準扶貧、精準脫貧”戰略的推進，城鄉收入差距在逐步縮小，但仍存在差異，城鎮居民人均可支配收入是農村居民人均可支配收入的2倍以上，并且由于部分貧困縣政策保障與公共服務體系不完善，導致貧困人口因病返貧、因學返貧、因業返貧現象突出，嚴重影響了減貧效果。數據統計顯示約有71.7萬戶農村人口因病致貧，占貧困人口的23%。

（四）基礎設施落后，成為制約精準脫貧的重要瓶頸

隨著精準扶貧的推進，62個貧困縣基礎設施得到初步改善，一批跨區縣的交通、水利等重大項目正逐步推進，解決了2 660萬農戶飲水安全問題，完成危房改造44萬戶，修筑公路7.2萬公里。但是大部分貧困縣仍存在水、路、通訊等基礎設施落后情況，成為制約當地經濟發展的瓶頸。

三、多舉措推動“精準扶貧”供給側結構性改革

目前我國扶貧領域的主要矛盾已經由供給總量不足轉為結構性矛盾，主要表現為供需錯位。如期實現2020年農村貧困人口全部脫貧目標，需要以供給側結構性改革為契機，在短時間內實現扶貧資源供需平衡。

（一）從“投入側”入手，以市場為導向，提升產業扶貧有效供給

當前，扶貧資源向精準扶貧聚集的格式初步形成，以“扶貧人口—資金—能人—產業項目—市場”鏈條的產業精準扶貧方式得到共識[4]，但由于扶貧產業的低端化，產品大眾化難以滿足市場需求，形成了增產不增收局面。實行扶貧供給側結構性改革，應以市場需求為導向，把“投入側”作為扶貧供給側改革的重點，提高供給質量。

1.遵循市場發展規律和產業發展要求，依托貧困縣的優勢資源，因地制宜培育特色產業和主打產業。用供給側結構性改革的思維，在特色旅游業、現代農業、工業園區等方面優化貧困地區生態產業鏈，通過構建現代農業園區、主題小鎮、農家樂等形成有品牌、有市場的產業鏈，用市場連接供給與需求，推動貧困地區積極參與“精準扶貧、精準脫貧”。

2.建立扶貧產業體系，實現“大產業帶動區域發展，小產業助農民脫貧”。重點發展農業特色產業、旅游扶貧、電商扶貧、光伏扶貧、家庭手工業扶貧產業，推動產業扶貧項目與建檔立卡貧困戶精準結合，探索貧困戶、合作社、龍頭企業共享收益的長效機制；建立扶貧對接平臺，實現貧困農戶的脫貧需求與社會扶貧資源的有效對接，促進一二三產業融合，帶動輻射周邊區域經濟發展，實現精準扶貧和有效脫貧。

3.依托區位優勢協調發展，堅持經濟與生態雙贏。例如，環首都貧困縣要緊緊抓住京津冀協同發展大趨勢，主動與京津合作對接，承接北京市產業轉移，在養老、旅游、教育、醫療等方面充分發揮資源和地域優勢。作為北京的生態屏障和水源涵養地，張家口、承德、保定等地區的貧困縣要充分利用區位優勢，大力發展生態農業、現代園區農業、鄉村旅游等產業，堅持產業發展和環境保護結合，促進經濟與生態發展的良性循環。在重點生態功能區建立區域生態環境共享、保護成本共擔機制，促使生態補償金向貧困地區傾斜。

（二）發揮政府在“精準扶貧”供給側結構性改革中的主導作用

1.政府要轉變扶貧管理機制。一方面，要轉變扶貧理念，從粗放扶貧到精準扶貧、從注重“產出側”到注重“投入側”是扶貧理念的重大變革，各級政府要把扶貧“供給側結構性改革”作為精準扶貧的新動力，把扶貧管理重點轉向“投入側”，側重對扶貧資金的投入方向和領域進行驗收，增強扶貧資金的有效供給。另一方面，要轉變扶貧領導方式，扶貧主管部門由扶貧辦轉為黨委和政府，使黨委和政府成為扶貧攻堅的主要責任人，在扶貧進程中起主導作用，為精準扶貧搭建平臺并提供后盾保障。

2.要以供給側結構性改革為契機，提高教育醫療等公共服務水平，搞好基礎設施建設，為精準扶貧創造良好社會環境。一是推行教育扶貧，健全學前教育、推進義務教育、發展職業教育，并對建檔立卡貧困家庭學生提供學費減免政策。二是加大醫療扶貧，建立城鄉居民基本醫療保險政策，著力實現基本醫療保險報銷水平、大病保險報銷水平以及醫療救助水平的提升，致力于消除因病致貧、因病返貧現象，以保障精準扶貧成效。三是落實社保兜底扶貧，完善農村低保家庭動態管理機制，將喪失勞動能力的貧困農戶納入農村低保范圍，以社會保障實現脫貧。四是加強基礎設施扶貧，大力推動水、電、路、環境整治等基礎設施建設，破解貧困地區經濟發展瓶頸。

（三）創新金融扶貧模式，挖掘金融扶貧潛力endprint

隨著財政扶貧資金的逐年加大，金融在扶貧中的潛力尚未完全發揮，加大金融扶貧力度迫在眉睫。一方面，要不斷優化金融生態環境，構建覆蓋城鄉的金融體系，完善人民銀行企業和個人征信系統信息，為小微企業和農戶建立信用檔案，推動金融精準對接貧困戶的有效需求，引導金融資源向貧困地區聚集。另一方面，要創新金融扶貧融資模式，構建識別風險、監督風險和控制風險的體系，為金融扶貧模式的推廣和深化政企合作提供條件。例如，一些貧困地區探索出了政府、銀行、企業、農戶、保險“五位一體、多方聯動”的扶貧模式。如圖2所示，該模式下，由財政出資和龍頭企業組建擔保公司；龍頭企業建立農戶信用檔案（包括信用狀況和經濟實力等信息），為擔保公司是否為農戶提供擔保提供依據；金融機構在取得擔保公司擔保后發放貸款；農戶用農副產品貨款償還銀行貸款。

（四）造血式扶貧，提升貧困農戶致富的內生動力

目前，一些貧困農戶仍存在等靠要的思想，參與脫貧的主動性不高，因此在精準扶貧過程中要轉變救濟式扶貧方式，結合當地特色產業和支柱產業，舉辦農業科技骨干培訓班，以激發貧困農戶的致富決心。一方面，針對不同需求工種進行精準就業培訓，力爭讓每個有勞動能力的家庭都能掌握一門種植、飼養等技術；對有創業意愿的農戶開展創業和產業發展培訓，以達到就業創業服務全覆蓋，促使一批具有就業創業能力的貧困農戶盡快脫貧。另一方面，多舉措推動人才扶貧。推進人才扶貧是扶貧攻堅的重要保障，統計數據顯示，河北省貧困縣鄉村從業人員受教育程度初中、高中和大專以上比重分別為48.7%、22.44%、2.48%，比全省平均水平低0.54、0.88、0.33個百分點。因此政府要把招募、培養、扶持人才作為扶貧攻堅的重要工作，以提高扶貧人才隊伍的整體素質，提升貧困農戶脫貧致富的內生動力。

在新經濟形勢下，國家實施了“精準扶貧、精準脫貧”策略，但現階段貧困地區仍然存在扶貧資源供需不平衡、供需錯位、扶貧投入與產出不成正比的現象，使得扶貧領域的主要矛盾已經由供給總量不足轉為結構性矛盾。為了確保如期實現“2020年農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽”的目標，必須順勢而為，以供給側結構性改革帶動精準扶貧和有效脫貧，把“投入側”作為扶貧供給側結構性改革的重點，以市場需求為導向，增強供給結構對需求變化的適應性和靈活性，因地制宜提高扶貧供給質量。可以說，扶貧“供給側結構性改革”是實現“精準扶貧”的著力點和新動力。

【參考文獻】

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[3] 馬海濤，王晨.基于供給側的精準扶貧財政政策研究[J].當代農業財經，2016（6）：11-12.

[4] 萬良杰.供給側結構性改革視閾下的民族地區“精準扶貧”[J].中南民族大學學報，2016（11）：149-151.endprint