官員晉升激勵、媒體監督與地方政府財政安全

何玉++申浩

【摘 要】 地方政府官員晉升激勵必然影響其決策和行為，進而可能影響地方政府的財政風險與安全。但這種影響能否通過其他機制來緩和呢？以2003—2010年間我國各省、自治區和直轄市政府為研究樣本，探究地方政府官員晉升激勵對地方財政安全的影響，并考察媒體監督機制能否緩和這種影響。結果表明，官員晉升激勵與地方政府財政安全顯著負相關，官員晉升激勵越大，地方財政安全程度越低。而媒體監督機制對這種影響有調節作用，媒體監督可以緩和地方政府官員晉升激勵對財政安全產生的不利影響。研究表明，中央政府應該優化官員晉升激勵機制，避免官員晉升激勵機制帶來的不利影響。同時，應該有效發揮媒體監督等外部監督機制的作用，確保官員決策和行為符合中央政府的目標和意圖。

【關鍵詞】 官員晉升激勵； 媒體監督； 地方財政安全

【中圖分類號】 F812.7 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 1004-5937（2017）20-0050-06

一、引言

近年來，隨著全球化進程的加快，國際經濟體系面臨著越來越多的風險，經濟安全也已經成為國家安全的核心。財政安全作為國家經濟安全最重要的組成部分，更是對國民經濟社會發展至關重要。財政安全是一個國家或地區的財政處于健康運行、收支增長相對平穩的狀態。在這種狀態下，政府能以強大的財力提供社會公共服務和社會公共產品，能夠應對各種各樣的危機和風險。2016年11月國務院辦公廳發布的《地方政府性債務風險應急處置預案》明確指出，各省、自治區、直轄市政府對其舉借的債務負有償還責任，中央不實行救助。這表明中央政府不再為地方政府性債務“兜底”，地方政府財政安全問題的重要性日益凸顯。然而，地方政府財政安全問題究竟受到哪些因素的影響？

影響地方政府財政安全的潛在因素可能非常多。而本文特別關注地方政府官員的決策和行為。因為在這些因素中，地方政府官員的決策和行為受到的關注度最高，這是因為地方政府官員的決策和行為一般都會通過財政行為表現出來，而且地方政府官員的決策和行為一直是國家治理的關鍵要素。研究表明，地方政府官員為了獲得政治晉升機會都顯得十分理性[1]。作為一個理性人，地方政府官員的決策和行為必然受到晉升激勵機制的影響。中國現行地方政府官員晉升錦標賽的競賽標準主要以經濟的發展特別是以GDP的增長率為主[2]。這種官員晉升激勵機制，一方面使得地方官員有強烈的動機去發展本地區的經濟，實現利用官員晉升激勵機制去發展地區經濟的目標；另一方面，這種以GDP為主導的地方政府官員晉升激勵會給地方政府財政安全帶來嚴重威脅。

那么，是否有某種機制來緩和或者減弱地方政府官員晉升激勵對財政安全帶來的不利影響呢？筆者認為，外部監督尤其是媒體監督可能存在這種效應。因為媒體一方面可以直接對地方政府官員的不當決策和行為予以曝光，從而促進地方政府官員決策和行為的優化；另一方面，媒體也可以對審計人員予以監督，促使審計人員依法行使監督權力，降低地區的財政風險[3]。因此，本文將官員晉升激勵、媒體監督及地區財政安全三者整合到一起進行研究。

本文以2003—2010年我國各省、自治區和直轄市為研究樣本，結果發現，官員晉升激勵與財政安全負相關，而媒體監督對這種負相關有弱化作用。還發現媒體監督和地區財政安全程度正相關。

本文有以下貢獻：（1）與現有此類研究主要是定性研究不同，本文用實證研究方法考察晉升激勵機制對地方政府財政安全的影響，并首次將媒體監督整合到一起進行考察，為地方政府財政安全研究提供了經驗數據支持。（2）與現有研究主要從官員任期、交流、反腐敗、更替、來源去向、年齡等方面研究地方政府官員決策和行為不同，本文從晉升激勵機制來考察地方政府官員行為。發現地方政府官員晉升激勵機制通過影響地方政府官員決策和行為進而影響地方政府財政安全，意味著中國現行錦標賽的晉升激勵機制可能存在著不利影響。因此，本文可以為官員晉升激勵機制的改革和優化提供理論指導。

二、現有文獻述評與假說發展

（一）政府官員晉升激勵與財政安全

財政是政府賴以生存和發展的基礎，財政風險累積帶來的財政安全問題會影響經濟社會發展的方方面面。目前財政安全研究主要針對財政風險開展。自從財政風險矩陣的概念提出以來，眾多學者試圖從債務規模的角度去定義財政風險。他們認為財政風險與政府的債務規模密不可分，當債務的規模超過地方政府的承受限度時，導致政府出現無法償還債務的風險就是財政風險[4]。另一些學者則從政府財政運行的角度去定義財政風險。袁慶海和潘虹等認為，財政風險是在未來的某個時間點，政府擁有的各種公共資源無法承擔其完成公共事務的責任，從而導致社會的發展和穩定受到破壞的可能性。這些研究表明，財政風險的承擔主體不僅是政府的財政部門，還是政府整體；不能僅用政府負債絕對金額的大小討論財政風險的高低，而應以政府控制的資源與承擔責任的支出比較來考慮財政風險；財政安全（風險）的主體不僅包括中央政府，還包括各級地方政府。但是目前對于財政安全（風險）的研究以國家層面的居多，而忽視了地方政府財政安全問題。實際上，由于房地產迅速發展導致的地方政府財政安全問題日益凸顯[5]。地方財政安全問題日益影響國家政策的制定與出臺。研究地方政府財政安全的影響機理及防范機制迫在眉睫。現實需求的迫切性激勵我們研究地方政府財政安全問題。

我國是中央集權國家，現行政治體制的一個重要特性就是上級具有任免下級的權力[6]。周黎安[7]認為，上級政府通過晉升錦標賽來考核下級政府官員，獲得優勝的官員將有機會晉升，但是競賽標準是由上級政府制定。馮蕓等[8]進一步發現，晉升錦標賽的競賽標準主要以經濟的發展特別是以GDP的增長率為主。現有研究幾乎一致認為，以GDP為主的官員晉升激勵對地方財政安全問題存在負面影響。地方政府官員晉升激勵強度越大，就會越有充足的動力通過借債來發展本地區經濟，進而加大地區財政風險[2]。朱英姿等[9]發現，以GDP增長為核心來考核官員的業績會導致地方政府強烈干預當地的房地產市場。地方政府官員意圖通過發展房地產行業來增加政府財政收入，這些行為可能會對地方財政安全產生不利影響。基于前文的分析，提出研究假設1。endprint

H1：政府官員晉升激勵強度對地方財政安全有負面影響。

（二）媒體監督與財政安全

近年來隨著民主法治化的加快以及國民素質的普遍提高，媒體監督受到了越來越多的關注。媒體監督作為社會監督的重要組成部分，在經濟社會發展中起著重要作用[10]。現有研究主要考察媒體監督對上市公司和司法公正的影響效應。

近年來，眾多學者開始關注媒體監督對公司治理的作用機理，探索媒體治理理論。研究表明，媒體監督對公司治理有顯著影響，能夠促進公司治理的優化[11]。其作用機理是先促使公司內部控制的改善，進而改善公司治理、降低公司違規的頻率[12-15]，而且，隨著媒體之間市場競爭的加強，傳媒發展越好的地區，媒體監督作用更大[16]。

媒體監督不僅對公司治理有顯著影響，而且對于國家治理的改善也至關重要。議程設置理論認為，新聞媒體通過重點報道某些問題或增加該問題的報道次數，從而影響大眾對該問題重要性的認知，進而形成巨大的輿論壓力，促使政府將相關問題納入議事日程[17]。媒體監督也會顯著提高政府對相關問題回應速度和回應質量[18]。張琦等[19]發現，媒體的聲譽治理功能與信息中介功能促進政府預算透明度的提高，進而對地方財政安全有一定的保障作用。蒲丹琳等[3]發現，媒體監督對保障財政資金運行的安全有著積極的作用。新聞媒體可以通過監督政府審計部門的行為來維護地區財政安全。因此，提出研究假設2。

H2：媒體監督對地方財政安全有積極影響。

（三）政府官員晉升激勵與媒體監督、財政安全

現有研究沒有綜合考察官員晉升激勵、媒體監督和地方財政安全三者之間關系。筆者認為，媒體監督會對官員的違法違紀行為進行報道，對官員形成威懾，進而保障地方財政安全。媒體對地方政府主政官員的監督機制，會優化官員的決策和行為，使得他們不敢盲目追求經濟的發展而增加當地財政風險。另一方面，新聞媒體的負面報道會依托社會問責機制和問題識別機制監督主政官員的決策和行為進而影響地方政府的財政安全。雖然以GDP為主的經濟發展會提高官員的短期業績，但是一旦出現地方財政風險加大的負面報道，在聲譽機制的作用下，官員會放棄短期的利己行為轉而追求長期的政績收益，會更加重視地方政府財政安全。因此媒體監督可以緩和地方政府官員晉升激勵對財政安全產生的不利影響，即媒體監督對官員晉升激勵與地方財政安全之間的負相關關系有抑制作用。于是，提出研究假設3。

H3：媒體監督能夠緩和官員晉升激勵對財政安全的不利影響。

三、樣本和研究方法

（一）樣本選擇與數據來源

本文選取我國2003—2010年各省級地方政府作為研究樣本，從《中國財政年鑒》和中國國債協會網站統計數據庫獲得財政風險的數據。政府審計效能數據、政府審計范圍的數據來自《中國審計年鑒》，預算軟約束和政府內部財政分權程度數據來自于《中國財政年鑒》，GDP增長率等其他數據來自《中國統計年鑒》。媒體監督的數據來源于中國知網《中國重要報紙全文數據庫》，采用全文搜索，以財政風險和各個地區名稱作為檢索詞，手工整理每一年度重要報紙對各地區財政風險情況的報道數量。所有連續性變量均采用Winsorize方法處理。

（二）研究變量

1.被解釋變量——地方政府財政安全

財政安全的衡量非常困難，國內外學者對財政安全的衡量多是從國家層面進行。對于地方政府財政安全的衡量，國內外學者的研究非常有限。基于我國的國情和財政現實狀況，本文參照劉雷等[20]構建的地方政府財政風險指數來衡量各省、自治區和直轄市的財政安全程度。

2.解釋變量——政府官員晉升激勵

關于官員晉升激勵的衡量指標有很多，但大多數學者還是以GDP來衡量官員的晉升激勵。周黎安[7]認為地方政府官員主要是通過經濟增長競爭來獲得晉升機會，地方政府官員晉升激勵強度越大，越有動力拉動地區經濟增長，地區GDP增長率也越高。錢先航等（2011）綜合各方面因素構造了以GDP增長率、財政盈余與失業率為基礎的官員晉升激勵綜合指數。朱英姿等[9]在衡量官員晉升激勵時基于GDP的增長率構造了一個單項晉升激勵指標。蒲丹琳等[2]則直接用實際GDP的增長率來衡量官員晉升激勵。綜合以上研究，筆者決定用最具有代表性的GDP增長率來衡量官員的晉升激勵。

3.控制變量

影響地方政府財政安全的因素較多，譬如：政府的雙向分權（包括政府向市場的財政分權和政府內部財政分權）（徐霜北，2008）。蒲丹琳[2]認為地方政府在面臨預算軟約束的情況下，有進行過度借款的動機，會影響當地財政安全。參照現有研究，控制變量主要包括政府審計發揮的效用、政府審計實施范圍、地區人口規模、地區人口素質、老年化程度、所在地區政府向市場分權的程度以及政府內部財政分權程度和預算軟約束等。具體的變量計量規則如表1。

四、實證結果與分析

（一）描述性統計

從表2可以看出，財政風險因子最高為0.1364，最低為0.0059，平均值為0.0463，最大值和最小值之間差異很大，說明地區間財政風險差異較大，但從全國整體看，地方政府財政較為安全。各地區的GDP增長率有很大差距，這符合我國實際。各地區媒體報道財政安全的篇數最小為0，最大為53，這說明各地區媒體對財政風險的報道有很大差別。AUDIT最大為0.8571，最小為0，平均值只有0.3569，這說明各地區審計機關發揮的效能整體偏低。

當將樣本分成東部和非東部地區的兩組進行均值比較分析時（見表3），筆者發現，東部地區和非東部地區自變量GDP和MEDIA的均值有顯著不同。東部的GDP增長率顯著低于中西部地區的GDP增長率一個百分點。出現這種情況的可能原因在于：第一，東部地區GDP的基數較大，所以GDP增長率相比中西部GDP增長率來說較低；第二，自2005年以來，中央對區域經濟結構的調整，當調整結構受到的實惠越大時，東部地區官員會選擇相對降低本地區的經濟增長目標去享受優惠。還發現，東部地區財政風險報道次數的平均值顯著高于中西部地區媒體報道的次數。這表明東部地區媒體監督的強度顯著高于中西部地區。endprint

（二）相關性分析

表4表明，無論是Person相關系數檢驗還是Spearman相關系數檢驗，地區生產總值增長率與財政風險系數都是正相關，說明官員晉升激勵越強，地區官員越會通過發行債券來籌集資金等方式去拉動GDP的增長，地區財政資金就越不安全。媒體報道篇數與地方財政風險顯著負相關，LGFS越低說明財政安全程度高，這與本文的假設一致，媒體報道的篇數越多，地區財政安全程度就越高。GID與LGFS的相關系數為負，且P值很小，說明政府內部分權程度越高，地區政府的財政安全程度越高。同樣的BUD與LGFS的相關系數為負，且P值很小，說明政府預算軟約束越高，政府的安全程度越高。有些自變量之間的相關性系數大于0.5，本文用VIF做了多重共線性的檢驗。VIF最大為4.15，且各解釋變量VIF都不大于5，說明各解釋變量間不存在嚴重共線性。

（三）模型回歸結果與分析

本文對兩個實證模型采取面板數據的處理方法，根據Hausman檢驗結果，模型1、模型2和模型3均采用固定效應。面板數據回歸結果如表5所示。

可以看出，GDP與LGFS有顯著的正相關關系，即官員晉升激勵越強，就越有動力濫用財政資金去拉動GDP的增長，進而影響當地的財政安全。從模型2中可以看出，MEDIA與LGFS回歸系數顯著為負，表明媒體監督與財政風險顯著負相關，即媒體的監督作用越強，下一年地方的財政風險就越小，說明媒體監督能有效保護地方財政安全。從模型3的回歸結果中可以看出交互項GDP×HIMEDIA的系數顯著為負，這說明當同時考慮官員晉升激勵和媒體監督對財政安全的影響時，媒體監督能夠弱化官員晉升激勵對財政安全的不利影響，假設3成立。

在對原始數據進行整理的過程中，發現各地區的GDP增長率和媒體監督的數據有很大的不同，因此采用分組回歸分析法分地區（東部、中西部）進行回歸檢驗，以考察不同地區的官員晉升激勵和媒體監督對地區財政安全的影響是否有顯著不同。回歸結果表明，在東部經濟發達地區GDP增長率與地區財政風險系數不顯著相關，而中西部地區GDP增長率與地區財政風險系數顯著正相關，這是由于自2005年以來，中央對區域經濟結構的調整，當調整結構受到的實惠越大時，發達地區官員會選擇相對放緩轄區的經濟增長目標。同時可以看到各個地區媒體監督都對財政安全有顯著的負相關作用，這說明媒體監督對全國各個地區都能發揮監督作用，這與本文的假設一致。由于篇幅限制，不在文中一一列舉。

1.穩健性檢驗

將主模型中衡量官員晉升激勵的指標GDP增長率替換成固定資產投資增長率（FAI），模型中的其他變量不變來進行穩健性檢驗，實證結果表明，官員晉升激勵與財務風險因子顯著正相關，這說明官員的晉升激勵越強，地區的財政風險也就越大；與此同時，官員晉升激勵和媒體監督的交互項雖然不顯著但是接近于在0.1上顯著，且符號為負，這說明媒體監督對官員晉升激勵與財政安全的關系有重要的減弱影響，這與本文的研究結果一致，說明實證結果具有穩健性。由于篇幅限制，不在文中一一列舉了。

2.內生性分析

官員晉升激勵和媒體監督與財政安全之間可能存在潛在的內生性問題。本文在主分析中采用滯后一期的面板數據來解決內生性問題。為了進一步解決內生性的問題，本文采用格蘭杰因果檢驗方法來考察官員晉升激勵和媒體監督與財政安全之間的因果關系。在主分析回歸模型中的右邊添加上期財政安全變量（L_LGFS），即控制上一期的地方財政風險因子，其余不變。格蘭杰因果關系檢驗結果發現，官員晉升激勵與媒體監督依然與地方財政風險因子顯著相關，這說明官員晉升激勵與地方財政安全以及媒體監督與地方財政安全存在顯著的單向因果關系。因此，前文主回歸分析中的結果不受內生性的影響。版面所限，不再列示。

五、結論與局限性

本文考察官員晉升激勵、媒體監督和財政安全三者之間的關系。以2003—2010年間我國各省、自治區和直轄市政府為研究樣本，實證分析了官員晉升激勵對地方財政安全的影響，并考察了媒體監督機制對這一關系的影響。研究結果表明官員晉升激勵對財政安全有顯著的影響，官員晉升激勵越強，地方的財政風險就越大。因此，中央政府應該改革和優化現行官員晉升激勵機制，避免官員晉升激勵機制帶來的不利影響。研究還發現媒體監督對官員晉升激勵和財政安全的正相關關系有抑制作用，即媒體對當地財政風險報道越多，地方財政安全程度越高，這表明媒體的監督對監督地方的財政行為和維護地方財政安全有重要的作用。因此，應重視媒體所發揮的監督作用，借助媒體來監督地方政府官員決策和行為，確保官員決策和行為符合中央政府的目標和意圖，提高地方財政安全程度。

本文的研究局限性主要體現在以下兩點：首先，衡量媒體對地區財政安全的監督主要是通過報紙而沒有考慮自媒體等其他形式的媒體監督，特別是隨著微博的興盛，自媒體監督已然成為媒體監督的主力軍，但是由于自媒體監督的數據可得性較低，因此這可能會對結果有一些影響。其次，主要是以省、自治區和直轄市為主體，無法衡量基層地方財政安全，基層財政安全的問題也許更為突出，且基層媒體監督的力度也不夠，有可能會出現當地的媒體監督都是在省會城市和中心城市，但是這個局限暫時無法解決，盡管本文適用于省、自治區和直轄市，但是就此推斷基層政府也有類似結論則需謹慎。因此，未來的研究可以從擴展媒體監督這一變量的衡量方法、媒體監督與財政安全關系的適用區域范圍等角度進行研究。

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