十八大以來中國積極推動全球治理體系變革

張燕生

編者按：黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央把握國際形勢新變化，著眼中國發展新要求，在保持對外大政方針穩定性、連續性的基礎上，積極推進外交理論和實踐創新，提出一系列新思想、新理念、新舉措。隨著中國國家實力的增強和國際地位的提升，中國開始全面地參與到全球經濟治理中來。作為負責任的大國，中國主動作為，積極倡議和推動全球治理進程，發出中國聲音、提出中國方案、貢獻中國智慧，完善全球治理體系改革，成為世界和平發展的積極推進者和戰略引領者。2017年是中國發展進程中承前啟后的一年，中國共產黨第十九次全國代表大會將于2017年10月18日勝利召開。在此背景下，深入總結習近平總書記的外交思想和十八大以來的外交實踐，對十九大的勝利召開和中國的外交實踐具有重要理論和現實意義。為此，本刊特別約請專家學者對中國外交相關問題進行深入分析，供讀者參考。

十八大以來的五年，中國在積極參與和大力推動全球治理改革的過程中，發揮著越來越主動作為、越來越貢獻智慧的重要作用。展望未來，中國將在進一步完善國際秩序、構建國際宏觀政策協調機制、提升全球公共產品供給能力建設等方面邁出更堅實的步伐，將我們共同生活的相互依存的“地球村”打造成人類命運共同體——美麗家園。

十八大以來，全球治理作為指導各國和其他行為者的規則、規范和制度的總和正在發生復雜而又深刻的變化。[1]中國和其他新興經濟體的快速崛起，美國在推卸全球治理和全球化負責任大國的主要領導責任，英國脫歐引發的歐盟內部的分歧和分裂也在慢性發作，全球經濟企穩向好的勢頭隨時會面對“黑天鵝”“灰犀牛”等不確定事件而發生逆轉，以及非傳統安全威脅在性質和重要性上發生的變化，都預示著世界經濟和政治格局正在發生根本性變化。在這種國際背景下，中國正團結世界一切可以團結的力量，調動一切可以調動的積極因素，共同推動全球治理改革。

世界經濟領域三大突出矛盾

始終沒有得到有效解決

一、 全球增長動能不足，難以支撐世界經濟持續穩定增長

這次經濟復蘇是世界歷史上最緩慢的一次。2009年以來，全球人均GDP年均增速僅有1.1%，是1990年以來最低的。根據國際清算銀行的數據，2015年全球勞動生產率增速只有十年前的七成，主要發達國家只有十年前的三成。即使是2017年，國際貨幣基金組織預測全球經濟出現全面復蘇態勢，且復蘇基礎遍及各種經濟體。但它也不得不承認依然存在較長期的風險，潛在經濟增長仍會較緩慢。貿易保護主義抬頭。十八大以來，中國經濟始終是拉動全球經濟復蘇和增長的重要引擎。

二、 全球經濟治理滯后，難以適應世界經濟新變化

習近平總書記說，全球治理供給不足。這種失衡被形象地稱為“全球治理赤字”。如何消除這種赤字，是全球治理的第一大難題。全球治理長期由少數發達國家主導，不能體現廣大發展中國家的訴求與全球經濟格局的變化。如何推動全球治理民主化，是全球治理的第二大難題。如何解決“發展缺位”問題是全球治理的第三大難題。目前，這“三大赤字”不但沒有得到緩解，反而是越來越嚴重了。全球三大經濟體，美國在推卸全球治理的責任開始轉向民粹主義、孤立主義和保護主義，歐盟深陷英國脫歐、民粹政治、保護主義泥潭。

三、 全球發展失衡，難以滿足人們對美好生活的期待

1990年以來，發達國家普遍陷入“有增長、無發展”的困境。1%的金融寡頭獲得了最大的增長紅利，99%的民眾承擔了科技泡沫、金融樓市泡沫破滅的代價。新興市場和發展中國家，一方面深受1990年以來全球化伴隨的兩場大的泡沫經濟之苦；另一方面，還不得不承受金融危機后，美、日、歐先后采取的各種類型量化寬松的貨幣政策負外溢性影響；最后，還不得不忍耐近年來發達國家退出量化寬松、加息、減稅、縮表、美國優先等宏觀政策調整的代價。發達國家極右勢力抬頭，新興市場參與全球治理意愿高漲反映了人心思變。

十八大以來，習近平總書記

提出了全球經濟治理觀

十八大以來習近平總書記系列講話中的一個重要議題，就是關于完善全球治理改革。他指出，“在經濟全球化的今天，沒有與世隔絕的孤島。同為地球村居民，我們要樹立人類命運共同體意識”。在G20杭州峰會上，他全面闡述了以平等為基礎、以開放為導向、以合作為動力、以共享為目標的全球經濟治理觀。[2]

一、全球經濟治理應該以平等為基礎

習近平總書記指出，“全球經濟治理體系必須反映世界經濟格局的深刻變化，增加新興市場國家和發展中國家的代表性和發言權”。當前，全球經濟治理存在“平等”與“對等”兩種截然不同的觀念和政策。堅持“平等”的倡議和行動，如許多新興市場學者說，“一帶一路”很好，是一個以平等為基礎，主導共商共建共享的倡議，它從中國倡議變成我們的共同倡議。另一種是堅持“對等”的倡議和行動。如要求新興市場采取“對等”的負面清單管理和市場準入措施；要求重新談判聯合國氣候變化公約確定的“共同但有區別的責任”的原則。但平等不是對等，對外開放不可能完全對等。

二、 全球經濟治理應該以開放為導向

不搞排他性區域性或諸邊貿易安排，防止治理機制封閉化和規則碎片化。事實上，十八大以來，我們經歷了三種開放治理觀的較量和演進。第一種是基于世界貿易組織（WTO）等多邊規則體系推動的開放治理架構；第二種是基于跨太平洋伙伴關系協定（TPP）、跨大西洋貿易與投資伙伴協定（TTIP）、國際服務貿易協定（TISA）等排他性區域或諸邊規則推動的開放治理架構；第三種是基于世界電子貿易平臺（EWTP）一類微觀交易網絡規則推動的開放治理架構。目前最大的挑戰是自由貿易與公平貿易之間的較量、妥協和變化。公平貿易隱含著的結論是雙邊貿易不平衡，保護主義和不公平競爭的結果，認為貿易逆差是“好伙伴”，順差是“壞伙伴”。而全球化必然導致貿易不平衡。意大利前總理萊塔說過，民粹主義的根源在全球化。endprint

三、 全球經濟治理應該以合作為動力

習近平總書記指出，全球治理的重點，是共同構建公正高效的全球金融治理格局，維護世界經濟穩定大局；共同構建開放透明的全球貿易和投資治理格局，鞏固多邊貿易體制，釋放全球經貿投資合作潛力；共同構建綠色低碳的全球能源治理格局，推動全球綠色發展合作；共同構建包容聯動的全球發展治理格局，以落實聯合國2030年可持續發展議程為目標，共同增進全人類福祉。其核心詞是合作。然而，目前存在兩種截然不同的合作觀。一種是順我者昌、逆我者亡，大國間關系只有零和博弈。另一種是“和而不同”的包容，大國間關系可以超越零和博弈構建新型合作關系。中國積極推動后者，以合作而不是對抗，推動全球治理改革。

四、 全球經濟治理應該以共享為目標

提倡所有人參與，所有人受益，不搞一家獨大或者贏者通吃，而是尋求利益共享，實現共贏目標。前面已經分析了傳統全球治理有三個問題沒有解決好：即公平（全球差距日益擴大）、創新（科技、金融、房地產泡沫侵蝕了創新動力）、發展（撒哈拉以南非洲和最不發達國家的工業化問題）問題。“一帶一路”將成為完善全球治理體系改革的主動作為和最佳實踐。當前全球產能嚴重過剩，全球流動性嚴重過剩，全球經濟福利嚴重過剩，而“一帶一路”沿線卻嚴重短缺。如何把全球嚴重過剩的產能、流動性和經濟福利通過全方位國際合作，轉移到嚴重短缺的“一帶一路”相關國家和地區，實現共商共建共享。習總書記指出，產能合作是把我國的技術、資金、管理和沿線市場需求、勞動力、資源等要素結合起來。依托項目群、產業鏈、經濟區，在貿易、投資、技術、標準等形成利益共享、風險共擔、理念相同的共同體。在“一帶一路”沿線構建利益共享、風險共擔、理念相同的共同體是一個重大的制度創新，它將有助于形成優勢互補、合作互動、互利共贏的人類命運共同體。

十八大以來推動全球治理體系

向更公正合理方向發展

一、推動國際秩序向更加公正合理的方向發展

推進國際秩序更加開放有效。在歷史上，人類社會曾經歷過三種不同性質的全球化。一是推動基于自然的全球化。如地理大發現、古代絲綢之路等標志性跨境交往活動，推動人類社會跨境活動的普遍開展。二是基于規則的全球化。即西方主導的全球經濟貿易規則體系有序推進跨境活動的蓬勃發展。如1870—1913年，創立了國際金本位制度和自由貿易制度；1950—1973年，建立布雷頓森林體系和貿易自由化便利化體系，關稅及貿易總協定（GATT）/WTO；1990年以來，建立了全球綜合物流革命和供應鏈管理體系。三是基于開放包容的全球化。即現代新型全球化正在逐步替代傳統標準意義上的全球化，建立基于規則多極、開放包容、創新驅動、綠色低碳的全球治理新體系。

推進基于規則的國際秩序轉型發展。二次大戰后，國際社會基于對凡爾賽和約的反思，建立了聯合國、國際貨幣基金組織、世界銀行、關貿總協定、世界貿易組織等一系列國際治理組織，制定了能夠確保經營好世界和平、合作和發展的國際秩序和開放型經濟規則體系，形成了世界歷史上少見的高水平開放期。由于二戰后上述規則和組織推動了人類社會最重要的開放期，也創造了世界經濟增長最重要的興盛期。誰把握住全球開放期與興盛期重合的重要戰略機遇期，誰就能夠取得經濟快速崛起的增長實績。基于開放的東亞模式與基于趕超的拉美模式取得不同的增長業績，證明了開放的意義和作用。

推進基于和平發展規則的國際秩序創新發展。2008年爆發的國際金融危機嚴重沖擊了基于市場機制、法治體制、西方規則的國際秩序體系，充分暴露了傳統國際經濟秩序的內在制度缺陷。以G20為平臺的全球治理新機制開始重塑全球化，即引入“和而不同”包容的中國智慧，引入共商共建共享的中國方案，引入平等、開放、合作、共享的中國治理觀，進一步補充和完善現有的基于西方規則的國際秩序和規則體系。既反映發達國家的利益訴求，也平衡公正合理地反映新興市場和發展中國家的利益訴求。真正構建基于和平、合作和發展規則的，尊重不同社會和政治制度、不同宗教和文化、不同發展階段和具體國情的，不對抗不沖突、相互尊重、互利共贏全球新型合作伙伴關系。解決全球化中收入分配差距擴大，一部分人受益，一部分人受損的不平衡發展問題。

十八大以來，習近平全面系統地闡述了國際新秩序要“建立平等相待、互商互諒的伙伴關系，營造公道正義、共建共享的安全格局，謀求開放創新、包容互惠的發展前景，促進和而不同、兼收并蓄的文明交流，構筑尊崇自然、綠色發展的生態體系”，形成了“五位一體”打造人類命運共同體的總布局和總路徑。[3]

二、建立增強國際宏觀經濟政策協調的機制

建立國際財政、貨幣政策協調機制。中國作為全球負責任大國，主動參與正式非正式、雙邊諸邊多邊的國際宏觀經濟政策協調活動，逐步形成機制性安排，把宏觀政策調整的外溢影響降到最低限度。尤其在主要發達國家經濟企穩向好的情況下，普遍采取退出量化寬松、加息、減稅、縮表、增加基礎設施項目投資舉措，很容易引發新興市場資本大量外流、貨幣急劇貶值、外債負擔迅速增加、國際收支狀況快速惡化的沖擊。推動國際宏觀經濟政策協調，需要從全球視野、世界責任、中國能力相匹配的角度，逐步建立全方位、多層次、寬領域的國際宏觀經濟政策協調機制框架。在借鑒國際經驗和重視國際合作的基礎上，解決好中國有效參與國際宏觀經濟政策協調的定位、目標、重點、機制和保障體系等重大問題，推動建立一個“戰略清晰、內外統籌、平臺多元、決策科學、配合高效、保障有力”的國際宏觀經濟政策協調新機制。這既關系到中國近期實現“第一個百年目標”的國際制度環境，也關系到中期實現“第二個百年目標”的世界大國地位，還將關系到更長遠的中華民族全面復興大業。

建立國際貿易、投資、產業和其他結構性政策協調機制。貿易、投資和產業政策之間的協調，首先是在逆全球化的背景下堅持反對貿易保護主義。敢于公開主張推進自由貿易而不是公平貿易，推進平等而不是對等，推進透明合理的投資審查而不是投資障礙。其次是在不平衡發展的背景下堅持機會平等和結果平等，無論是市場準入還是參與競爭都堅持公平公正公開，能者上庸者下。為青年人、小企業和邊遠地區創造更好的條件參與國際交換、競爭與合作。第三是在全球經濟低速增長的背景下推動低碳綠色發展。下一步的目標包括加強在推動低碳能源體系、能源立法與政策、標準制定、定價方式和治理機制的全方位國際合作和政策協調，確保實現應對全球氣候變化的各自國家自主貢獻，為最不發達國家的項目提供融資保障，以及在多邊論壇深化數據共享和透明度的合作。endprint

三、提升全球公共產品和公共服務供給的能力

習近平主席在聯合國日內瓦總部的演講中指出：“讓和平的薪火代代相傳，讓發展的動力源源不斷，讓文明的光芒熠熠生輝，是各國人民的期待，也是我們這一代政治家應有的擔當。中國方案是：構建人類命運共同體，實現共贏共享。”

構建人類命運共同體，首要因素是大國擔當。目前，美、歐、中是全球最大的經濟體，三者之間的關系如何發展直接影響到人類命運共同體的未來。人類命運共同體理念體現了中國作為負責任新興大國的擔當，是中國向世界提供的一項重要公共產品。中國作為全球治理的參與者、貢獻者和引領者，希望通過構建命運共同體，建設一個公平、公正、合理的國際秩序和美麗家園，以改造并替代“失序和碎片化的世界”。中美關系的基礎是構建超越零和博弈的新型大國關系，增加戰略互信，減少戰略猜疑，真正做到不對抗不沖突、相互尊重、互利共贏。習總書記指出，中美在全球治理領域有著廣泛共同利益，應該共同推動完善全球治理體系。這不僅有利于雙方發揮各自優勢、加強合作，也有利于雙方合作推動解決人類面臨的重大挑戰。[4] 中歐無論在經濟政治關系還是在戰略安全關系上都不是對手，而是全面戰略合作伙伴關系。“由于美國正放棄支持并引領更加開放的全球市場，全球化對收入差距的負面影響也在全球引起了深刻的關切。在此緊要關頭，中歐更應思考如何全面深化雙邊經濟關系，增加貿易和投資，促進雙方在氣候變化、能源環境、全球治理等領域的合作，增進科技創新、基礎設施、金融服務以及人員交流等方面的協作”。[5]

構建人類命運共同體，第二位因素是繼續推動全球經濟開放。習近平主席說，“歷史上的興盛期和開放期往往是重合的”。這個重合就是全球化時期，然而，當前的全球化有兩種前途：一個是光明的前途，繼續改善和改進全球化治理體系，推進全球貿易和投資開放，努力使全球化向公平、創新、良治的方向發展。另一個是黑暗的前途，全球化陷入間歇期，最壞的情景可能出現像20世紀二三十年代，或七八十年代的情景。在這種背景下，“一帶一路”推動包容性的新型全球化向前發展，責任重大。一是需要建立“基于公平”的共商共建共享合作機制。處理好包容性、共享性、公平性發展問題，推進綠色、開放、普惠、包容、共享的跨境貿易、投資、金融、產業合作。二是需要制定“基于創新”的增長藍圖。解決好實體與虛擬、金融和創新、資源開發和非資源產業、人力和社會資本與物質資本之間平衡發展問題。三是需要建立“基于發展”的戰略支點，統籌協調好增長與發展之間的關系，實現有增長有發展有共享的創新、協調、綠色、開放、共享發展。

構建人類命運共同體，第三位因素是繼續推動全球經濟強勁、平衡、可持續和包容發展。G20杭州峰會留下了深刻的“中國印記”，包括“六個首次”：首次全面闡釋中國的全球經濟治理觀；首次把創新作為核心成果；首次把發展議題置于全球宏觀政策協調的突出位置；首次形成全球多邊投資規則框架；首次發布氣候變化問題主席聲明；首次把“綠色金融”列入二十國集團議程。中國推動全球經濟發展計劃之一，是“一帶一路”倡議。“一帶一路”涉及亞歐非大陸上很多發展中國家，一些國家經濟陷入了“低水平發展陷阱”，即始終無法突破貧困的惡性循環進入經濟起飛階段；另一些國家則長期無法突破“中等收入陷阱”，即無法擺脫長期發展瓶頸進入現代化發展階段。“一帶一路”的基礎設施互聯互通和產能合作將為沿線相關國家經濟發展提供新動力。

構建人類命運共同體，第四位因素是贏得民心，得民心者得天下。如“一帶一路”的“五通”是最能夠贏得民心的工程。其中，修鐵路、修港口重要，修學校、修醫院也重要，但最重要的是形成平等、公正、規范、綠色、共享的機制和文化。如“和而不同”，強調的是尊重不同文化、宗教、制度和發展階段的差異，包容是合作的基礎。 “一帶一路”建設，需要平衡好基于規則和基于發展之間的關系。西方對“一帶一路”批評最多的就是“基于發展”而不是“基于規則”，沒有基于西方制定的現有標準、規則和政策體系的最佳實踐。事實上，“一帶一路”最重要的制度保障，就是要探索基于中國智慧的最佳實踐，建立“基于發展規則”的先進適用型標準、規則和政策體系。這是中國參與全球治理的基本著力點之一。

總之，十八大以來的五年，中國在積極參與和大力推動全球治理改革的過程中，扮演著越來越主動作為、越來越貢獻智慧的重要作用。習近平總書記說，不管全球治理體系如何變革，我們都要積極參與，發揮建設性作用，推動國際秩序朝著更加公正合理的方向發展，為世界和平穩定提供制度保障[6] 。展望未來，中國將在進一步完善國際秩序、構建國際宏觀政策協調機制、提升全球公共產品供給能力建設等方面邁出更堅實的步伐，將我們共同生活的相互依存的“地球村”打造成人類命運共同體——美麗家園。

（作者系中國國際經濟交流中心

首席研究員）

（責任編輯：魏銀萍）

[1] 陳德銘：《經濟危機與規則重構》，新加坡：世界科技出版公司，2017版。

[2] 2015年12月1日，習近平主席在中國正式接任二十國集團主席國儀式上發表的致辭。

[3] 2015年9月，習近平主席在第七十屆聯合國大會一般性辯論時的講話。

[4] 2015年9月22日，習近平主席接受《華爾街日報》的書面采訪。

[5] 中國國際經濟交流中心、英國皇家國際事務研究所、歐盟布魯蓋爾研究所、香港中文大學，《中國-歐盟經濟關系2025-共建未來》，2017年9月。

[6] 2013年3月習近平主席在南非德班舉行的金磚國家領導人第五次會晤上的講話。endprint