新預算法、預算質量與地方政府性債務

曹潤梅+石東偉

【摘 要】 從2010年到2016年，地方政府性債務增長較快。為了積極應對地方政府性債務的快速增長，政府推出了諸多措施。2015年1月1日開始實施的新預算法進一步通過預算途徑加強了對地方政府性債務的管控，對降低地方政府性債務風險起到積極的作用。預算質量是影響新預算法發揮作用的重要因素。文章分析研究了新預算法下地方政府性債務的界定以及新預算法對地方政府性債務的影響，提出了加強預算質量機制，降低地方政府性債務風險的措施。

【關鍵詞】 新預算法； 預算質量； 地方政府性債務

【中圖分類號】 F275 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 1004-5937（2017）20-0065-02

一、引言

近年來，地方政府性債務的快速增長引起了政府和學術界的高度關注。大量地方政府性債務風險的累積對地方政府財政、地方經濟的可持續發展構成潛在的威脅。這成為引發財政風險的重要因素。為了解決地方政府性債務風險，國家推出相關法律法規，如《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號）、2015年實施的新預算法等。

相關的法律法規規范了我國地方政府性債務范圍。地方政府債券、2014年末非政府債券形式的存量政府債務組成我國地方政府性債務。2015年實施的新預算法以法律的形式規范了地方政府舉債方式、渠道、支出范圍等，為解決地方政府性債務提供了新的視角。這使我國地方政府性債務范圍得以規范、風險更為可控，也使本文研究的對象更加明確。

二、新預算法對地方政府性債務的影響

歷史上，我國地方政府性債務的主要內容為負有償還責任的債務、負有擔保責任的債務以及其他相關債務，例如，政府融資平臺公司、地方國有企業、相關事業單位等舉借的債務，另外還有地方政府提供擔保所形成的或有債務。較多途徑和原因導致了地方政府性債務的累積。支出擴張是地方政府推動經濟發展的方式之一，也是形成地方政府性債務的主要原因。地方經濟高速增長一直是地方政府的訴求。馬海濤等[2]提出經濟體制改革在一定程度上促使地方政府通過不斷追求地方經濟的高速增長，獲得與經濟增長高度相關的獨立經濟利益。支出擴張式經濟增長推動了地方政府性債務的累積。

進一步的，“風險大鍋飯”體制勢必會促使各級政府以支出擴張為手段追求經濟的高速發展。隨著打破“利益大鍋飯”改革的推進，各方積極性得到調動[3]。然而，“財政風險大鍋飯”的局面并沒有太多轉變。具體來說，政府用某種形式兜底國有企業的債務、以往及下級政府承擔的債務。這會使公共部門沒有足夠的避險動機、避險能力和避險方法去處理地方政府性債務風險。除此之外，地方政府事權、財權的不匹配也會加大地方政府性債務風險、規模。繆小林等[4]指出由于我國地方政府的稅權很小，財政支出擴張是地方政府性債務規模擴張的主要原因。

為了針對性解決地方政府性債務，國家制定了相關法律、法規。2015年實施的新預算法為化解地方政府性債務提供了法律保障。

稱為“經濟憲法”的新預算法提出區別以往的新措施：直接發行債券；不再依賴融資平臺或企業，2016年前取消現有地方政府融資平臺；地方政府舉債籌集的資金必須統一納入地方財政預算，地方政府舉債籌集的資金用于償還當前債務、相關的公共服務或項目的債務；預算計劃必須在獲批后20天內對外公布。

新預算法所要求的預算透明強化了對地方政府性債務的監督，使地方政府性債務更為透明可控。預算內容與過程的公開透明是現代預算制度的基本要求之一[1]。一直到現在，我國地方政府的預算透明度還有待進一步提高。新預算要求地方政府性債務進入預算，健全透明預算制度，全面推進預算公開。在不涉及國家秘密的情況下，通過批準的預算、預算調整、預算執行情況、決算等對外公開；各部門說明機關運行經費的安排、使用情況。這使預算活動得到了監督。預算透明度的提高有助于公眾更好地監督政府的活動。因而，預算透明度的提高可以促使地方政府更好地遵守財政紀律，努力擁有適度的地方政府性債務的規模，維持較低的地方政府性債務風險。較高的預算透明度意味著更為詳盡的信息披露，風險更可預知、可控。預算透明度的提高會使地方政府性債務受到客觀、透明的約束。例如，陳志勇等[5]研究認為制度環境影響地方政府預算，市場化程度與預算約束能力正相關，因而提高制度的透明度是治理預算軟約束的一項重要措施。

新預算法對財政透明的要求會貫徹到政府財政活動，也有助于內部審計的有效展開?？陀^、公正的預算執行情況審計、有效的內部審計，有助于提高公共資金的利用率。

新預算法嚴格控制地方政府新增債務的形式，進一步完善地方政府債券發行管理方式。發行政府債券方式、外債轉貸提供擔保是目前地方政府唯一認可的方式。除此之外，地方政府不可以以其他方式舉債，也不能向一切個人和單位的債務提供擔保。在實踐中，我國的財政與國有企業債務分開。地方政府不再為國有企業債務兜底。地方政府不按相關規定舉債或提供擔保，甚至違反法律規定替企業償債的相關負責人將按照預算法規定追究的責任。

新預算法嚴格限定地方政府性債務的支出。地方政府性債務資金依法只能用于公益性資本支出，不得用于經常性開支。舉借的債務應當有償還計劃和穩定的償還來源。

新預算法規范了地方政府性債務。地方政府性債務納入限額管理、預算管理。逐步發行地方政府債券來進行置換，使地方政府性債務風險保持在可控的范圍內。

三、提升預算質量的途徑

新預算發揮作用的重要前提之一是較高的預算質量。預算質量會深刻影響新預算法的作用。為了使新預算法發揮更大的作用，應積極采取措施促進預算質量的提升。

第一，適度延長預算編制時間。預算編制是一件細致的工作，需要收集各種數據、資料。零基預算需要充足的時間計算分析各種數據。預算編制時間過短，不利于各種科學預算編制方法的推廣使用。endprint

第二，改進預算編制方法。減少基數法來提高預算的客觀性、科學性。采用零基預算、績效預算等先進科學方法來編制支出預算和項目預算。細化預算編制，實行反映所有收入和支出的部門預算。通過改進預算編制方法，加強預算的管理，規范預算收支。

第三，確保統計的財政數據的客觀性。賦予收集與公布官方數據的機構獨立性。相關職能機構積極核查財政數據質量的真實性、有效性。

第四，提升預算公開信息的質量。地方預算信息的真實性、及時性和完整性由相應的地方政府負責，以提升公開預算信息的質量。非國家秘密預算信息應及時、快速地公布。除此之外，提升預算信息覆蓋面，向公眾提供的預算信息要全面。年度預算和預算的執行情況、預算外資金的明細情況等都應成為預算信息公開的范圍。

第五，提升預算信息獲取的便捷度。通過對預算信息的有效管理，使所有人有機會獲取所需信息。社會保險基金預算、國有資本經營預算、一般公共預算、政府性基金預算等信息可以通過多種媒介，更加便捷地向公眾披露有關預算信息，降低公眾獲取地方政府預算信息的成本。

四、化解地方政府性債務風險的措施

新預算法提出債務置換與發債等措施作為化解地方政府性債務風險的手段之一。這為降低地方政府性債務總量、控制地方政府財政風險贏得時間。進一步完善地方政府財政狀況需要金融、財政以及法律各方面的措施。

第一，加強債務清理、動態監控，控制地方政府性債務風險。通過經濟發展提高稅基、適當允許債務展期和重組，給予籌集償債資金的時間，錯開償還高峰期，防止債務危機的發生。進一步規范舉債資金的用途、信息披露、動態監控、清理債務存量。

第二，預算管理覆蓋全部地方政府債務，強化地方政府性債務的限額管理，建立地方政府性債務規?？刂频拈L效機制，合理安排新增債券規模。地方政府性債務全部加入預算管理，杜絕政府債務游離于預算之外的局面，所有政府債務都要分類納入預算，主動接受人大監督。根據預算情況，所有地方政府性債務都要納入限額并嚴格按照限額舉借債務，控制債務規模。

第三，建立一個更加可持續和透明的政府融資體系。堅決制止違背法律法規的融資行為。審計部門強化核查，對地方政府違法違規擔保融資問題予以披露。積極制止部分地方政府違法違規擔保承諾行為，督促地方認真整改。

第四，構建地方財政、債務信息披露制度。公開、準確的政府財務信息是公眾監督的依據之一。信息的公開披露在一定程度上抑制隱性債務、或有債務的形成。隱性債務和或有債務顯性化可以促進地方政府債務管理的加強。

第五，統一的監管體系。財政部、央行、發改委和證監會等機構是我國債券的發行及交易體系中的監管主體。規則及標準方面缺乏統一要求，造成了監管體系分散化。各機構應共同監管風險，建立聯動的風險預警機制、處置機制，科學地處置各類風險事件。

【參考文獻】

[1] 王紹光.美國進步時代的啟示[M].北京：中國財政經濟出版社，2002.

[2] 馬海濤，呂強.我國地方政府性債務風險問題研究[J].財貿經濟，2004（2）：12-17.

[3] 劉尚希.中國財政風險的制度特征：“風險大鍋飯” [J].管理世界，2004（5）：39-49.

[4] 繆小林，楊雅琴，師玉朋.地方政府性債務增長動因：從預算支出擴張到經濟增長預期[J].云南財經大學學報，2013（1）：84-91.

[5] 陳志勇，陳思霞.制度環境、地方政府投資沖動與財政預算軟約束[J].經濟研究，2014（3）：76-87.endprint