我國船舶油污損害賠償機制的完善建議

朱羿嶧+冀文穎

【摘 要】 為完善我國船舶油污損害賠償基金的運作和管理機制，介紹國際油污損害賠償基金、美國油污損害責任信托基金和加拿大船舶油污基金各自的設立依據和特點，從基金賠付的范圍、索賠順序、對賠付決定異議的處理、代位求償權制度等4個方面將我國船舶油污損害賠償基金與這3個國外油污損害賠償基金進行比較，從完善國內相關立法、賦予基金代位求償的權利、確定對我國基金賠付決定異議的處理方式、對油污事故應急處置費用的賠付作出專門規定、加強與油污保險人的合作等5個方面提出完善我國油污損害賠償機制的建議。

【關鍵詞】 油污基金；損害賠償；代位求償權；賠付范圍

近年來，隨著我國能源需求的增加，石油運輸進港量持續增長，我國水域發生船舶溢油污染事故的風險也隨之不斷增加。據不完全統計，1973―2013年，在我國沿海共發生船舶溢油事故起，總溢油量約 t，其中溢油量逾50 t的重大溢油事故多達90起。

為保護我國海洋環境，促進海洋運輸業健康發展，我國于2012年7月1日建立了中國船舶油污損害賠償基金（以下簡稱“我國油污基金”）。2015年6月18日，我國油污基金管理委員會在北京成立，標志著具有中國特色的船舶油污損害賠償機制開始運作。在幾年運作中，我國油污基金在幫助油污受害人及時恢復生產生活方面發揮了應有的作用，但也存在法律規定不完善、使用范圍狹窄等問題。

為完善我國油污基金的運作和管理機制，將我國油污基金與國際油污損害賠償基金（以下簡稱“國際油污基金”）、美國油污損害責任信托基金（以下簡稱“美國油污基金”）和加拿大船舶油污基金（以下簡稱“加拿大油污基金”）進行比較，并提出完善建議。

1 國外三大油污損害賠償基金

1.1 國際油污基金

為確保船舶油污受害人得到足額賠償，國際上建立了由油船船舶有所人強制保險加石油貨主攤款的油污損害賠償機制。《1992年國際油污損害民事責任公約》（簡稱《CLC 92》）打造了船舶所有人及其保險人第一層賠償保障（我國已經加入《CLC 92》，但僅適用于香港地區），《1992年設立國際油污損害賠償基金國際公約》（簡稱《Fund 92》）和《1992年設立國際油污損害賠償基金國際公約的2003年議定書》（簡稱《補充基金議定書》）分別設立了第二、第三層的賠償保障。成員國境內發生船舶油污事故，受害人無法從船舶所有人或其保險人處獲得充分賠償時，可從國際油污基金獲得賠償。基金的賠償限額為2.03億特別提款權，補充基金的賠償限額為7.50億特別提款權。

1.2 美國油污基金

美國未參加國際油污基金，而是通過立法建立了總額達10億美元的美國油污基金。[1]美國油污基金分為緊急基金和常設基金兩部分。美國總統每年可以批準總額不超過萬美元的緊急基金，用于清污和自然資源損害評估。美國油污基金中的常設基金由美國海岸警衛隊下屬的國家油污基金中心管理。美國油污基金的運作機制與國際油污基金的相似，由船舶所有人與貨主共同承擔油污損害賠償的責任，但美國對船舶所有人規定了更高的賠償責任限額。

1.3 加拿大油污基金

加拿大不僅是國際油污基金的成員國，而且還是世界上最早通過立法建立油污損害賠償機制的國家。發生溢油事故后，清污費和部分賠償可由加拿大油污基金先行支付，隨后，加拿大油污基金按照國際公約和國內法律向船舶所有人、國際油污基金追償。

2 我國船舶油污基金與3個國外 油污基金的比較

2.1 賠付范圍的比較

國際油污基金賠付的污染損害項目包括油船泄漏持久性油類污染造成的清污和預防措施費用、財產損失、間接損失、純經濟損失、環境損害和聘請顧問的費用。

美國油污基金主要賠付污染損害造成的清污費用、不動產或個人財產損失、利潤和收入的損失、政府收入損失、生活費用損失、自然資源損害以及增加的公共服務費用等。美國油污基金還支持研發評估油污對自然資源損害的技術。在某些情況下，油污責任人可以向美國油污基金索賠其支付的清除費用和損失。

加拿大油污基金主要賠付各類船舶溢油的應急處置費用、超出國際油污基金賠償范圍的油污損害賠償、加拿大捕魚區內的漁業收入損失。

我國油污基金主要賠付溢油清除費用、漁業和旅游業遭受的直接經濟損失、恢復海洋生態和天然漁業資源等所產生的費用。

相較而言，3個國外油污基金的賠付范圍廣，更有利于保護索賠人的利益。

2.2 索賠順序的比較

國際油污基金索賠指南規定：如果遭受污染損害的國家既是《CLC 92》的締約國，又是《Fund 92》的締約國，索賠人可向船舶所有人、船舶所有人的保險人以及國際油污基金提出索賠申請。如發生大型溢油事故，國際油污基金和船舶油污保險人會在事發地設立臨時聯合辦公室，油污受害人只需向該辦公室提交申請和證據材料，不需要向保險人和國際油污基金分別提交索賠申請和材料。船舶油污保險人與國際油污基金聯合對其索賠申請和證據材料進行評估。[2]

美國油污基金索賠指南規定：索賠人必須首先向油污責任人提出索賠，如果油污責任人或其保險公司駁回索賠或在索賠人提出索賠或責任人公告開始（以晚者為準）后90日內，不支付賠償的，索賠人可以向美國油污基金提交索賠申請。

加拿大油污基金索賠指南規定：索賠人可以向應承擔第一賠償責任的船舶有所人索賠。船舶油污基金僅在索賠人無法從船舶有所人處獲得充分和足額賠償的情況下承擔賠償責任。在加拿大境內遭受與船舶溢油污染有關的損失后，除明確規定的情況外，遭受損害或支出費用的任何人，也可以向船舶油污基金提出索賠。在船舶油污基金支付賠償后，基金管理人必須采用所有合理措施向船舶有所人或國際油污基金或任何其他責任人追償。

向我國油污基金提出賠償申請（無主溢油事故除外）都需經過司法程序，由法院或仲裁機構來確認第一層次的肇事船舶有所人或其保險人是否有賠償能力或是否超過了其法定的賠償責任限額。endprint

相較而言，我國油污基金對索賠人規定的前置條件比較嚴格。

2.3 對賠付異議處理的比較

國際油污基金索賠指南規定：如果索賠人不同意基金作出的賠償決定，索賠人有權將其索賠申請提交至損害發生國的相關法院。

美國油污基金索賠指南規定：如果索賠人不同意基金作出的賠償決定，索賠人請求美國油污基金中心重新評估索賠，重新審查結束后作出的賠償決定是最終決定。

加拿大油污基金索賠指南規定：如果索賠人不接受賠償方案，索賠人可以在收到賠償方案或拒絕賠償的通知之日起60日內，就賠償方案的充分性或索賠受到拒絕向加拿大聯邦法院的海事法庭提起上訴。

我國油污基金索賠指南規定：索賠人對賠償或補償決定有異議的，可書面申請一次復核；對任一起理賠案件，索賠人只能提起一次復核申請。索賠指南未對能否向法院起訴作出規定，實踐中存在不確定性。

2.4 代位求償權制度的比較

《Fund 92》第9條明確規定了國際油污基金具有代位求償的權利，條文規定：對于本基金按照本公約第4條第1款為油污損害賠付的任何數額，本基金須通過代位取得受償人根據《CLC 92》可以享有的針對船舶所有人或其擔保人的權利。

美國《1990年油污法》第2715條賦予美國油污基金代位求償權。根據該條規定，美國油污基金支付了清污費用或損害賠償后，可以代位方式取得索賠人根據法律享有的權利。

加拿大《海事責任法》第106條第3款賦予了加拿大油污基金管理人代為求償的權利。根據該條規定，如果基金支付了賠償，那么在支付賠償的范圍內，基金可以代位行使索賠人的相關權利。

綜上所述，3個國外油污基金都以法律形式規定了油污基金享有代位求償權，而我國油污基金的代位求償權尚無法律規定，這不利于追究油污責任人的責任。

3 完善我國油污基金的建議

建議從以下5個方面探索完善我國油污基金的運行和管理制度。

（1）完善國內相關立法。國際油污基金、美國油污基金和加拿大油污基金的基本制度都由國際公約或本國國內法規定，而我國油污損害賠償基金制度僅由《中華人民共和國海洋環境保護法》作出原則性規定。建議在修訂國內相關法律時，對我國油污基金的基本制度作出規定，以提高基金運作的穩定性和權威性。

（2）賦予基金代位求償的權利。油污基金不是油污事故的肇事者，它的賠償不應免除油污責任人的賠償責任。國際油污基金、美國油污基金和加拿大油污基金都享有法定代位求償的權利。為充分發揮我國油污基金的作用，建議規定我國基金支付賠償后，在賠償范圍內享有代位求償的權利。

（3）確定對我國基金賠付決定異議的處理方式。建議通過法律條文明確對我國基金賠付決定有異議的當事人能否向法院起訴。

（4）對油污事故應急處置費用的賠付作出專門規定。加拿大油污基金和美國油污基金作為國內油污基金，都對清污費用的賠付作出了特別的規定，保障清污費用能夠得到優先賠付。油污基金的作用不僅限于事后的“賠償”，還應積極為“污染事故的及時處置”提供快速的資金支持。我國油污基金雖然也規定了清污費用可優先獲得賠償，但還是停留于事后的補償。建議未來完善國內基金立法時，在國內油污基金中劃出一塊作為專項清污應急基金，直接用于清污費用的墊付，保障清污等應急行動的及時開展。

（5）加強與油污保險人的合作。建議我國油污基金在運作中，參照國際油污基金的做法，加強與油污保險人的合作，為索賠人提交索賠申請及證據材料提供便利途徑。

參考文獻：

[1] 宋家慧.美國《1990年油污法》及船舶油污損害賠償機制概述[J].交通環保，1999（3）：21-23.

[2] 國際油污賠償基金組織.中華人民共和國海事局，譯.1992國際油污賠償基金索賠手冊[S].5版.2014.endprint