領導干部自然資源資產離任審計探索

王雙全

一、自然資源資產離任審計的重要性

自然資源資產是國家、社會重要的資產，必須堅持科學管理、可持續發展。黨的十八屆三中全會對領導干部自然資源資產離任審計提出了要求，這一審計理念提出，對自然資源保護的影響巨大，對自然資源資產的管理以及審計工作的開展具有重大意義。

一是有利于國家“五位一體”建設。自然資源作為一種特殊的資產，具有短時間不可再生性，對自然資源的管理和保護狀況進行審計是建設生態文明、可持續發展的必然要求。開展領導干部自然資源資產離任審計工作，就是從領導干部這個關鍵少數人手，從源頭扭轉生態環境惡化趨勢，為人民創造良好生產生活環境，努力建設美麗中國，實現中華民族永續發展。開展領導干部自然資源資產離任審計工作就是生態文明建設的重要衡量指標，也是有效約束，有利于“五位一體”建設目標的實現。

二是有利于保護自然資源資產。開展領導干部自然資源資產離任審計工作是一個政策倒逼，領導干部離任時自然資源資產是審計項目之一，那么在任期內，領導干部就會對自然資源資產的保護問題予以重視，避免無序開發，促進領導干部依法行使自然資源資產管理權。

三是有利于樹立正確的政績觀。自然資源資產離任審計，是對領導干部任職期間內自然資源資產的開發、利用、保護等受托管理行為的真實性、合法性進行審計。能夠有效避免領導干部形成以經濟建設為中心，只以GDP論英雄的政績觀。發展是政績的重要內容，但真正的發展應該是全面、協調、可持續的，除了數字指標外，還包括經濟與社會、自然與人的和諧發展，

“綠水青山就是金山銀山”，是領導干部必須具備的正確政績觀。

四是有利于地方發展考核指標體系的科學規劃。自然資源資產離任審計中，自然資產資源的目標責任制完成情況是審計內容之一，這有利于科學規劃地方發展考核指標體系，推進市縣落實主體功能定位，推動經濟社會發展、城鄉、土地利用、生態環境保護等規劃“多規合一”的科學規劃體系。

二、自然資源資產離任審計的目標、內容和重點

（一）審計目標。目前國內學者對審計目標有著不同闡述，筆者從實際工作出發，更加認同“責任觀”的審計目標，即自然資源資產離任審計就是按照國家相關法律法規的要求，對領導干部任職期間自然資源資產的開發、利用、保護等受托管理行為的真實性、合法性進行審計，從而客觀反映領導干部對自然資源資產受托管理責任的履行情況。

（二）審計內容。根據國務院辦公廳關于印發編制自然資源資產負債表試點方案的通知規定，我國自然資源資產負債表的核算內容主要包括土地資源、林木資源和水資源。審計內容也是圍繞這三種資源的綜合評價展開。主要包括以下幾方面：

1.審計開發或建設中投入的資金以及產生的經濟收益。將領導在任期間對自然資源投入的資金與產生的經濟效應進行審計，根據自然資源資產負債表對比分析領導干部在任期間的作為是否達到法律法規的標準，以此作為評價領導干部在任期問的政績。

2.審計自然資源資產管理和保護的狀況。對自然資源資產管理狀況評價、相關自然資源資產工作目標完成情況，以及領導干部的自然資源資產管理責任進行審計，重點關注實施效果。

3.審計自然資源資產的剩余價值。領導干部離任時，各類資源還有多少可用于開發利用，在領導干部任期內消耗或修復后，余下自然資源資產還具有多少已知或潛在的價值，即資產予以量化后的具體數值，這些以數字形式呈現的審計內容可以運用于自然資源資產負債表的編制，自然資源的剩余價值極大地幫助下一任領導干部了解地區的具體情況，促進自然資源的良性利用的循環。

4.是否存在違反相關法律法規、政策。對自然資源資產方面的法律、法規、規章和政策執行情況進行審計，對領導干部在任期間自然資源資產管理和保護責任進行評分，檢驗領導干部對自然資源資產保護相關法規的遵循情況，以及其在履職過程中是否存在重大失職、瀆職和腐敗行為。

（三）審計重點。審計重點的確定有以下幾種方法：

1.與實物量變化結合。以自然資源資產實物量變化及生態環境質量變化情況為切入點，重點評價其在本轄區貫徹落實國家自然資源重大政策、戰略、規劃情況。

2.與重點建設項目結合。以被審計領導干部任職期間履行自然資源資產管理和環境保護責任情況為主線，重點關注GDP等經濟增長指標是否以過度消耗自然資源和破壞生態環境為代價。

3.與風險突出問題結合。以突出的資源環境問題和生態環境發生較大變化領域為重點，重點考察其任期內自然資源資產是否實現了保值增值、產生了的綜合效益等。

三、自然資源資產離任審計的技術方法

（一）利用大數據技術。自然資源資產審計所涉及的資源類別多，管轄層次交叉重疊，只有充分運用大數據平臺，才能確保領導干部自然資源資產離任審計正常進行。一方面，可以根據相關單位已建立的信息系統提供的數據為基礎，進行數據分析；另一方面，注重相關單位的審計線索收集，關注群眾舉報的環境問題、資源問題，確定審計的重點和突破口。

（二）利用地理信息技術。地理信息技術是谷歌地理信息（Google Earth）、遙感技術（RS）、地理信息系統（GIS）和全球定位系統（GPS）的統稱。利用地理信息技術可以清晰地看到領導任期內的地貌演變歷史的信息。谷歌數據庫不僅有詳細記錄，還可以運算規劃路線。審計工作中主要利用谷歌的歷史圖像比對、立體圖像顯示、測算距離、計算面積等功能。運用多種數據平臺，工作效率高，有利于審計結果明了。

（三）建立審計數據庫。對列入審計對象的國土資源資產、林業資源資產、水利資源資產以及環境保護建立自然資源資產審計評價指標數據庫。將這些資源資產的開發率、利用率、保護率、增值率等和領導任期內各項經濟目標以及生態目標完成情況等一一量化指標逐一登記，這樣既可以滿足平時監管，又可備領導干部離任審計之用以及下任領導的審計初始資料之用。

四、自然資源資產離任審計的發展思考

領導干部自然資源資產離任審計目前仍處于起步階段，在審計實踐中存在著審計相關法律滯后、審計風險大、審計涉及內容廣泛、審計技術滯后、審計人員專業知識缺乏、審計取證困難等問題，需要多方努力、多管齊下以提高審計質量。

（一）建立完善的法律法規體系，明確自然資源資產審計在自然資源資產保護、環境污染治理等方面的法律地位。領導干部自然資源資產離任審計涉及國土、林業、農業、水利、環保等多個部門和行業，而由各行各業主管部門起草并經相關權威機構批準出臺的法律法規存在一些不協調規定，不同責任主體的數據口徑不盡相同，審計人員在實際工作中如果應用不當，也會產生審計風險。因此必須建立和完善專門的領導干部自然資產資源審計法律法規來解決這些沖突，降低審計風險。

（二）創新審計技術方法，充分利用大數據審計、地理信息技術審計等審計方法。自然資源資產包括水資源、礦產資源、國土資源、森林資源、大氣資源等諸多方面，大多地域廣且管轄層級多。加之領導干部自然資源資產離任審計時間緊、任務重、點多面廣，對審計人員的政策性和專業性要求極高，可以說是一項跨專業、超職能的審計工作。運用常規的審計技術方法難以實施，必須學習并且精通使用大數據和地理信息技術等審計方法，提高審計效率，增強審計證據的提取和可靠性。

（三）注重人才培養和審計專業隊伍的知識更新。領導干部自然資源資產離任審計涉及多行業和專業知識。對自然資源資產的審計，特別是對相關法律法規，政府環境保護政策的制定和執行，以及環境保護效益等內容的審計監督則相對滯后，現階段審計是無法熟練掌握和運用自如這些行業的專業知識，龐大的數據分散在各行業、各地區、各部門，審計獲取完整的統一的數據比較困難。做細做實領導干部自然資源資產審計工作，各級必須重視審計人才的培養和專業隊伍的知識更新。endprint