加強境外審計的必要性及路徑

馬廣軍

（一）加強境外審計是全面完善審計監督制度、實行審計全覆蓋的需要

2015年8月以來，黨中央、國務院在《中共中央國務院關于深化國有企業改革的指導意見》、《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》、《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》等重要文件中，均提出要建立健全國有資本、國有企業境外投資審計制度，要求審計機關加強對境外國有資產的審計監督。特別是中央深改組審議通過的《關于深化國有企業和國有資本審計監督的若干意見》，要求國企國資走到哪里，審計監督就要跟進到哪里，不能留死角。因此，審計機關只有將境外國有資產納入審計監督范圍，才能真正實現對國有資產審計的全覆蓋，才能有效發揮審計促進國家治理體系和治理能力現代化的作用。

（二）加強境外審計是維護國家經濟安全、服務國家發展大局的需要

近年來，隨著“一帶一路”戰略的實施，我國境外國有資產的規模越來越大。國外經濟形勢復雜，境外國有資產面臨的風險較高，如果不對境外國有資產進行有效監管，會使國家政治利益和經濟利益都受到損害。國家審計作為最高層次的經濟監督方式，要為國家“走出去”戰略出謀劃策。近幾年各地開展境外企業審計的實踐已經證明，境外審計對服務政府宏觀經濟決策、促進境外企業健康發展，發揮了不可替代的作用。為此，《“十三五”國家審計工作發展規劃》要求，加強國有企業境外投資和境外國有資產審計，建立國有資本、國有企業境外投資審計制度，加強對外援助資金和駐外非經營性機構審計，服務“走出去”戰略，推進“一帶一路”建設。

（三）加強境外審計是保護國家資產安全完整、促進國家資產保值增值的需要

近年來，經營管理不善、資產狀況不佳、盈利能力不強、投資回報率偏低甚至境外投資損失、國有資產流失等時有發生，特別是在企業投資并購、重組改制、招投標、物資采購等環節，管理人員以權謀私、貪污受賄、權力尋租問題比較嚴重，境外成為腐敗高發領域和監督薄弱地帶。因此，境外審計是不可忽視的“領地”，放松對境外企業的審計監督，必然導致境外國有資產的流失。

（一）國外審計機關境外審計實踐

美國對使領館等駐外非經營性機構、對外援助實施審計；加拿大審計署將對境外國有資產、投資和援助的審計視為其財務或者績效審計的一部分，必要時赴境外審計；英國審計署對英國外交部、國際援助部以及這些部門資助的單位（如海外文化處），每年挑選一些駐在外國的撥款機構進行審計；法國審計法院針對法國所屬的公共部門（例如大使館或法國海外學校）在海外的活動，可以赴現場進行審計；澳大利亞審計署對涉及特定政府機構的國外業務，通常會派出審計組赴境外進行現場審計；日本審計院對政府開發援助項目，有權與受援國政府合作，對項目進行現場調查；印度主計審計長公署目前在美國華盛頓、英國倫敦和馬來西亞吉隆坡設立審計辦公室，負責使領館等的審計。

美國、加拿大、英國等審計機關境外審計實踐表明：對境外國有資產實施審計是國際審計界的共識，各國通過法律授權審計機關實施境外審計，而且境外審計的方式方法靈活多樣。

（二）我國審計機關境外審計實踐

2008年以前，審計署外資運用審計司、外事司（現為國際合作司）先后承擔境外審計職責，2008年境外審計司成立后，境外審計司主要負責境外國有及國有控股企業的審計工作。2008年至2016年，審計署通過專項調查、單獨立項、結合經濟責任審計進行境外延伸等方式，對中央級單位駐港機構進行了一次審計調查；對19家中央企業和國有金融機構在香港投資設立的企業進行了審計；對我國駐50個國家的346家使領館等非經營性機構進行了審計；結合駐外非經營性機構審計，探索性地開展了對外援助審計調查。一些地方審計機關早已涉足境外審計領域，如：北京市審計局在1992年和1999年，對澳門、香港、匈牙利、荷蘭、比利時等國家和地區的十幾家，境外中資企業進行了審計和審計調查；珠海市審計局自1989年開展境外企業審計工作，已先后對33家駐港澳企業進行了審計，對6家企業進行了審計調查；威海市審計局自1997年以來，先后對香港、俄羅斯和美國等國家和地區的境外辦事機構和企業進行了審計和審計調查；溫州市審計局于1995年、1998年對香港、匈牙利的境外國有企業進行了審計。

我國各級審計機關通過開展境外審計，不僅積累了一定的境外審計經驗，而且發現了境外經營活動存在的各種問題，提出了切實可行的審計建議，幫助企業規避風險、改善管理、提高效益，對維護境外企業國有資產的保值增值、防止國有資產流失起到一定的作用。

（一）合理編制境外審計規劃

首先，要對境外國有資產狀況進行調查摸底。各級審計機關要與發改、財政、商務、國資等部門聯系，獲取全面的資料數據，掌握境外國有資產的規模、分布、類型以及境外機構設置等總體情況。其次，合理編制境外審計規劃。按照審計監督全覆蓋的要求，編制本地區境外審計規劃。結合各級審計機關的“十三五”發展規劃，按照科學規劃、統籌安排、分類實施的要求，區別不同境外審計對象，分類確定審計重點和審計頻次，確保所有境外審計對象“十三五”期間至少審計一次。第三，在全面審計的基礎上突出審計重點。把境外辦的窗口企業和有重大影響的企業作為重點審計對象，把派出的機構和設立的企業數量相對較多、類型較全的國家和地區作為重點關注地區，對問題多發、媒體有反映的境外單位及領導干部要加大審計頻次。

（二）重視做好審前準備工作

因境外審計受時間、經費的影響，就地審計的時間不能安排得太長，因此，審計進點前要做好充分的準備，能在國內完成的工作盡量在國內完成。首先，全面收集被審計單位的各項資料，如被審計單位的成立批文、公司章程、內控制度、財務報表和以前年度的外部和內部審計報告等，初步了解設置境外機構的目的、人員結構情況、總體經營運作情況等情況。其次，結合工作方案的目標要求，制定切實可行的，針對性和指導性較強的實施方案，聚焦審計重點。三是扎實開展審前業務培訓，認真研究學習審計項目工作方案，熟悉被審計企業所在地域的有關法律環境、類別、內容以及當地對國外投資企業的稅收、金融、會計等方面的法律規定。境外企業大量的會計資料都使用英語，尤其是一些法律文書，即使中文譯本，也以英文版本為標準，因此，還要進行必要的語言培訓，包括英語和當地語言。endprint

（三）強化境外審計現場管理

審計現場管理是決定審計質量高低的關鍵因素，境外審計更是如此。境外現場審計會遇到很多困難，如：時間非常有限，多數被延伸的境外單位也沒有配合審計取證的義務，境內審計中常用的延伸調查、銀行賬戶查詢等技術手段無法使用等，一定程度上影響現場審計的質量和效率。因此，必須強化境外審計現場管理。一要嚴格控制審計進度。審計組要嚴格控制項目工作進度，實現工作任務細化分解到天，工作責任落實到人，并及時跟蹤掌握工作進度并進行必要調整。二要緊盯案件線索。結合內部舞弊在境外實施的特點，盯住“權、錢、利”集中的關鍵業務和主要環節，深入分析異常經濟行為，如：重大投資損失、境外大額資金使用及傭金支出、不規范的大額采購、巨額經營虧損等，挖掘常規業務背后的問題線索。三要嚴格遵守各項紀律，維護對外形象。要嚴格遵守廉政紀律、外事紀律、政治紀律、保密紀律等要求，加強保密意識和保密措施，絕不能把境外審計當作變相旅游。

（四）積極爭取各方支持配合

由于我國在境外設立的獨資、合資等企業和機構，屬他國法人，受當地法律管轄，審計機關沒有直接的監督管轄權，雖然國家審計是依法審計，但境外企業是否給予合作是一個未知數。在這種情況下，取得有關部門的支持和配合，對于境外審計工作開展顯得非常重要。首先，要取得同級黨委、政府的支持。我國設立在境外的各類企業或者其他機構，雖然法律身份特殊，但是國內有關部門對其有最終的管轄權。因此，有了各級黨委政府的大力支持，國內各部門、國外機構都會高度重視，密切配合，無條件給予合作。其次，取得有關部門的支持和配合。各級發改、財政、商務等政府管理部門對境外企業、機構的批準事項和財務狀況了解較多，這些部門的文件資料審計也可作為審計調查的重要依據。所以，審計機關應積極主動與這些部門聯系，互通情況，通力合作。此外，還應取得境外企業國內投資公司的支持。境外企業國內投資母公司對其境外企業的經營和財務狀況比較了解，并對其具有一定的管理權限，通過國內投資母公司的幫助取得境外企業的支持和配合。

（五）加強境外審計隊伍建設

首先，應設立相對穩定的境外審計機構。目前，審計署已設立境外審計司，歸口管理境外審計工作；大部分地方審計機關負責境外審計的部門不固定，有的將境外審計職責放在外資審計處（科），有的臨時組建境外審計組。建議地方審計機關也應當設立相對穩定的境外審計機構，保持一支相對穩定的境外審計隊伍，為境外審計工作的順利開展提供組織保障。其次，加強對境外審計人才的培養。要選派承擔境外審計任務的審計人員參加外語、國際會計準則和國際審計標準等專業知識培訓，了解有關國際慣例。審計署可以發揮境外審計經驗豐富、方式方法先進的優勢，采取“以審代培”的形式，選調地方審計機關人員參加審計署的境外審計項目，快速提高地方審計機關的境外審計能力。此外，應加強境外審計的交流研討。可以通過召開境外審計研討會、座談會等形式，為境外審計人員提供交流學習的平臺，交流境外審計理論成果，分享境外審計工作經驗，不斷提高境外審計工作水平。endprint