“公平導向”引發“不公平的質疑”

摘 要 2016年教育部聯合國家發展改革委頒發《關于做好2016年普通高等教育招生計劃編制和管理工作的通知》，其中《2016年“支援中西部地區招生協作計劃”實施方案》與《2016年部分地區跨省生源計劃調控方案》備受矚目。作為與新高考政策相關的重要方案，兩者著眼于招生分配問題，與教育公平密不可分。方案一經出臺，便迎來了大規模關于“公平”的討論，其中不乏質疑與批評。本文在思考政策本身及由其引發的社會“風波”的基礎之上，嘗試探究“風波”背后的可能成因并提出一些改進建議。

關鍵詞 高考改革 教育政策 公平 招生 生源調控

一、牽動人心的改革方案

2016年教育部聯合國家發展改革委頒發了《關于做好2016年普通高等教育招生計劃編制和管理工作的通知》，涉及2016年各地普通高等教育招生計劃等多項相關工作，其中《2016年“支援中西部地區招生協作計劃”實施方案》和《2016年部分地區跨省生源計劃調控方案》，是國家為縮小各地之間錄取率差距而頒布的重要方案。

1.《2016年“支援中西部地區招生協作計劃”實施方案》

西部地區招生協作計劃分為本科部分和高職（?？疲┎糠郑荚诖龠M高等教育區域之間入學機會公平。實施方案明確提出：“2016年，由北京、天津、江蘇等14個省（市）的公辦普通學校面向河南、廣西、貴州、甘肅等10個中西部?。▍^）招生21萬人，其中本科14萬人?！?/p>

2.《2016年部分地區跨省生源計劃調控方案》

在《2016年部分地區跨省生源計劃調控方案》中提出：“2016年上海、江蘇、浙江、福建等升學壓力較小的?。ㄊ校?，要在上年常規跨省生源計劃和2016年協作計劃的基礎上，進一步增加面向部分中西部?。▍^）的生源計劃?！?/p>

3.兩項方案內容分析

維持考試制度公平，不僅僅在于選拔制度的平等，更重要的在于指標分配的均衡，基于以上兩項調控方案中的相關規定以及具體數據，我們可以發現以下基本事實：第一，《2016年“支持中西部地區招生協作計劃”實施方案》將本科和專科分開進行指標分配。根據輸出規模排序，本科生源分別從江蘇、福建、天津、湖北等14省合計輸出14萬人，高職（專科）則從山東、遼寧、廣東、江蘇等14省合計輸出7萬人；本科計劃部分江蘇、湖北分別處于第1和第4輸出大省，上海、北京居于第7和第11的位置；高職（?？疲┓植?，江蘇、湖北處于第4、第8，上海處于第12，北京則不在此列。第二，《2016年部分地區跨省生源計劃調控方案》中，按調出人數排序，湖北、江蘇、浙江等14個省市共調出學生16萬人，調往中西部地區的貴州、云南、江西等10個省市；外調生源居于前兩位的湖北、江蘇分別調出學生4萬人、3.8萬人，共占總調出人數的48.75%。需要注意的是，此項調控計劃是在《2016年“支援中西部地區招生協作計劃”實施方案》基礎上額外增加的計劃。

結合以上兩個方案，總體分析2016年教育資源較為豐富各省需根據政策輸出招生名額情況，可以發現：按總體輸出比例排序為江蘇、湖北、浙江、黑龍江、吉林、上海、福建、天津、遼寧、山東、江西、北京、河北、廣東、陜西、內蒙古、湖南、青海、重慶、海南；江蘇占比16.78%高居第一輸出大省，湖北緊隨其后，占14.46%，只有這兩省超過10%；公認的錄取率高的北京、上海分別為3.32%、6.35%，居于第12，第6的位置（見表1）。

二、社會各界對政策的質疑

這兩項方案均正式頒布于臨近高考的關鍵時期，因此，一經頒布便在社會上引起了巨大的反響，尤其是生源外調大省湖北和江蘇，部分高考學生家長表示出了對政策的不滿與質疑。

1.判定其“升學壓力較小”的標準何在

發改委和教育部公布政策時，并未配以相關說明，僅憑兩條成文的規定呈現給廣大學生、家長。直接將江蘇、湖北判定為“高等教育資源豐富、升學壓力較小”的省份，并且根據這一判定，從江蘇、湖北外調大量名額，兩省外調名額總和幾乎占到全國其他省份外調名額的一半。兩省家長知道江蘇、湖北高校數量相對比較多，但如何從量上把控，由學校數量多轉變為具體的名額分配，他們表示質疑。此外，由于沒有明確的數據呈現，所以“升學壓力小”這樣的判定，對于每天看著孩子辛苦備考的學生家長來講，也是十分不可理解的。

2.和京滬相比存在“不公平感”

客觀上來講，江蘇、湖北確實高校較多。但不少家長認為北京、上海的教育資源不亞于江蘇、湖北，尤其是優質教育資源，如“211”“985”高校。但是“西部協作計劃”中北京、上海輸出名額少于江蘇湖北兩省，“生源調控計劃”上海僅調出5000人，北京甚至一個都沒有外調，這種“不患寡而患不均”的心理使得家長難以接受差距懸殊的外調問題。具體高校數量如表2，此處需特別注意“211”“985”等優質高校的數量。

另外，根據以往統計，在全國范圍內，近三年來的平均一本錄取率最高的是北京、天津、上海，都超過了20%，而江蘇和湖北分別是9.66%和10.87%，排名第19、第22，屬于中等水平（見表3）。

3.調控后本省錄取率下降

廣大學生和家長通常把高考招生指標調控看作是“切蛋糕”，認為本省的指標外調，將直接導致本省招生名額減少。“指標調走后，孩子高考更加難了”，此類言論均體現出家長對“減招”背后復雜的高考指標調配機制的不理解、不接受。許多家長甚至齊聚省教育廳門口，舉起牌子進行陳情。有些家長表示：“江蘇的學子不懼怕和任何一個省份的學子競爭……我們要的是教育公平，這是憲法賦予我們的權利?！庇屑议L表示：“最后的錄取分數線，按照正常的話可能會降低，這樣對分數線上下徘徊的學生來說，他可能有機會上高一個檔次的學?！?。以上均反映出家長對高考生的省內錄取率的擔憂。endprint

4.調控方案影響學生、家長的考前心理

方案正式發布于2016年4月22日，臨近高考，家長和學生正處于高度壓力和焦慮的狀態之下。因此，對于成績處于本、專之間，一、二本之間的學生和家長來說，這一方案至關重要。尤其是多生源外調的省份，很大程度上擾亂了“軍心”，無形中影響了學生的心境。有江蘇家長說道：“現在距正式高考一個月都不到的時間，對學生的影響是非常大的，心理方面，其它方面，包括我們家長的壓力其實是最大的。國家需要教育公平，那對于一天睡覺不滿七個小時的江蘇考生來說，這樣的政策到底公平不公平？”這些政策與方案，或多或少會影響一部分學生的心理，甚至為學生和家長帶來巨大的困擾。

三、“公平導向”引發“不公平的質疑”原因探析

教育政策作為人的活動，具備一定的價值目標和追求，教育政策實質是一種價值選擇[1]。公平、效率是無法繞開的重要取向。因此，如何協調政策和對公平、效率追求的關系至關重要。

1.教育政策與教育公平

教育政策是一般政策中的一個種殊政策，具有明顯的公益性導向，注重公平性、全民性等；教育政策的權力相對分散，多方社會力量均希望在教育政策方面發揮自身的話語權；以人為核心，不能以利益為導向，不能單純追求效率，要注重學生的全面發展[2]，教育政策和教育公平向來聯系密切?；诹_爾斯的正義論，公平需要遵循三個原則：平等原則、差異原則、補償原則[3]。也就是相同的人同等對待；不同的人區別對待；在前兩者基礎之上，給予弱勢群體特別優待。教育公平是教育政策的重要價值取向，公平與效率應該被看作是教育政策的核心價值。近年來我國的公共政策和教育政策制定中，教育公平正在成為教育政策的基礎性倫理訴求，成為教育政策價值取向的核心，也就是說，教育公平是教育政策的基礎性價值，是教育政策的核心目標之一；教育政策是實現教育公平的必要條件，任何教育政策如果不注重公平和效率，便是失去了實現目的的手段。而教育公平，如若離開了教育政策的調節作用，也就失去了其有力保障[4]。

2.兩項方案的背景分析

一是近年國家對教育公平的重視。黨的十七大、十八大和十八屆三中全會均要求大力促進教育公平。《國家中長期教育改革與發展規劃綱要（2010-2020）》明確把促進教育公平作為國家基本教育政策，2014年《國務院關于深化考試招生制度改革的實施意見》明確提出，“2017年錄取率最低省份與全國平均水平的差距從2013年的6個百分點縮小至4個百分點以內”。黨中央、國務院關于教育公平的一系列決策部署，是實施“協作計劃”的基本依據。二是特殊的考前高壓期。我國的高考為每年6月7日至6月8日，政策頒布于4月22日。距離高考考前不足兩月，此時家長和學生都處于緊張的備考復習過程中。學生和家長的壓力都很大，這樣特殊的社會環境和時間節點，使得原本就十分敏感的高考話題，更加容易“一點就著”，加劇了政策運行環境的復雜性以及風險。

3.兩項方案的價值取向

首先，兩項方案主要采取“補償原則”。對高校資源相對不足、錄取率較低的中西部地區的學生以補償名額，縮小不同省份的高考錄取率差距，各地指標的增減考慮到各地高校生源余缺及基礎教育發展狀態，實質上是為了不同地區居民獲得更加均等的教育機會。其次，“調控計劃”主要在省際進行，教育部僅下達“調控計劃”的總量，具體如何安排則由支援省自主確定?！罢{控計劃”的實施，既有利于受援省提高錄取率，也有利于支援省高校獲得穩定生源，提高辦學效益。生源渠道的多樣化，有利于加強思想的溝通和文化的交融，促進教育資源的充分利用和學生發展。最后，“協作計劃”和“生源調控計劃”并非2016年第一次實施。自從2008年開始，教育部會同國家發改委啟動實施支援中西部地區招生協作計劃，面向高等教育資源不足、錄取率較低的中西部省份和人口大省招生。“生源調控計劃”也非首次實施，該計劃從2009年便開始實施，至今已有8年時間，從最初的2萬人增加到今年的16萬人。以往少有質疑，與相關部門沒有公開相關數據有關。當前的質疑和政策實施逐步公開化有一定的關系，當然，這是一個較好的治理信號。

4.政策制定過程考究

兩項方案更多的屬于政府主導下的研發頒發過程，并未廣泛征求各方意見。我國特殊的國體、政體與國情等各方面因素，使得政策制定更多的是一種以政府為主體的產生方式。其中，政府（國務院、發改委、教育部等）屬于官方主體，有時也涉及非官方主體（利益集團、民間智庫、大眾傳媒）等。許多政策的產生往往決定于某些特殊機構或人物，也有一部分政策來源于大眾傳媒的報道、社會輿論的壓力，如校園暴力視頻在網絡瘋傳，促進相關政策的出臺。當然，我國也逐步走向基于研究的政策研制，如民間智庫等專門人員的研究和調查，但大多數政策來源于官方主體的力量，且在官方主體制定教育政策時，較少咨詢民間意見，和相關利益群體缺少必要的磋商、交流。

5.政策推行過程

兩項方案以“通知”的形式下發，缺少解釋、說明與群眾認可接受環節。這種通知方式，使得我國多年以來推行“自上而下”的政策實施方式。官方貫徹教育政策一般通過下發相關通知、會議精神、決議等層層傳達，由教育部到教育廳，再到教育局，最后落實到各個學校。這樣“單線式”的精神領會——執行，很容易出現政策失真現象，帶來“上有政策，下有對策”等問題。教育公平是社會公平的重要基礎，既關系國家的經濟繁榮和社會進步，也關系到人心向背。政策的推行意義重大，同時需要多方了解、多方認可、多方支持，方可發揮應有的效果，實現既定政策初衷。

四、政策出臺、實施中應注意的問題

基于家長的嚴厲行為，教育部和江蘇、湖北等教育廳，分別在政策公布之后發文對政策進行詳細的解釋、澄清。為緩和家長和教育部門的沖突，教育部2016年5月15日指出確保各省份2016年高考錄取率、本科錄取率穩中有升。江蘇省教育廳2016年5月11日上午發布了《關于2016年江蘇高等學校跨省招生計劃的說明》，表示調出3.8萬個招生計劃，不會影響本省學生的高招錄取[5]，且對江蘇2013-2015年的高考生源下降情況，高校擴招情況予以說明（見表4）。endprint

基于以上種種努力，這些方案才被逐步接受和理解。那么我們不得不思考，這樣一個以公平為取向旨在促進教育良好發展的政策，為何會有如此波折的推行路程。我們在政策出臺、實施過程中需要注意哪些問題呢？

1.提高政策制定的科學性

科學的教育政策，是良好執行的前提。教育政策的制定不僅要考慮教育發展的理想目標，還要考慮其可行性。在制定政策過程中，決不能“一言堂”，要充分征求多方意見，做好足夠的調研和數據搜集，根據科學的程序制定政策。此外，要時刻牢記教育政策的實施對象和實施主體，教育政策要把人的復雜性、利益訴求等考慮在內，做到科學嚴謹，又不完全束縛人的主觀能動性。以上兩個方案難以推行，其中一個原因就在于方案本身沒有充分考慮各方因素，使得政策過于簡單、生硬，缺乏扎實的數據基礎、嚴密的邏輯論證以及必要的文本解釋說明。

2.注重政策實施環境

制定好的政策是前提，能否順利實施是關鍵。政策實施的政治、經濟、文化背景，以及歷史遺留下來的各種影響因素，對政策實施有著十分重要的影響，必須審慎對待。政策實施是多方力量、各種利益的博弈過程，教育政策本身能力是有限的，倘若缺乏必要的運行環境，必定舉步維艱。以上兩個方案，在強有力的國家政權保障下，仍然受到了阻撓，因為高考是調節我國人才流通的關鍵通道，涉及教育公平，在整體教育公平沒有得到很好保證的情況下，人們對此自然會格外敏感，以此足以見到政策實施環境的重要作用。

3.加強政策的適時監督與反饋

任何政策都需要建立良好的監督、反饋和控制機制，這樣可以及時了解政策執行者、政策執行過程、政策執行效果。通過建立一個靈敏有效的監督系統，可以及時獲取真實的、充分的政策執行信息，對教育政策執行過程中發生的問題予以反饋，在此基礎上，通過必要的控制手段，對原有政策作出修改、完善或補充。避免由于利害沖突、以權謀私、認識不足、理解錯誤等導致的政策失真。從而促進好的教育政策充分發揮其效能，有偏差的教育政策得到及時的控制與修正，防止帶來更加嚴重的后果和失誤。

參加文獻

[1] 褚宏啟.教育政策學[M].北京：北師大出版社，2011.

[2] 黃忠敬，教育政策導論[M].北京：北京大學出版社，2011.

[3] 陳永華.高考改革背景下高校提高生源質量的對策——基于影響考生志愿填報的關鍵因素調查分析[J].遼寧教育行政學院學報.2016（6）.

[4] 王后雄，詹先君.中國高考改革40年艱難探索歷程及價值追求[J].中國考試，2017（1）.

[5] 楊頻萍，蔣廷玉.調出3.8萬個招生計劃，不會降低我省考生錄取率[N].新華日報，2016-05-12.

[作者：郭斌（1983-），男，四川樂山人，四川工商學院招生就業處助理研究員，碩士。]

【責任編輯 郭振玲】endprint