農(nóng)村基礎(chǔ)教育管理體制改革的創(chuàng)新

摘 要 在快速城鎮(zhèn)化的背景下，農(nóng)村“以縣為主”的基礎(chǔ)教育管理體制面臨新情況、新問題。各地方政府因地制宜，在“以縣為主，縣鎮(zhèn)統(tǒng)籌共管”，“中心校”、“學區(qū)制”、“聯(lián)盟校”，“村校一體化”，農(nóng)村小規(guī)模學校管理，“城鄉(xiāng)理解”等方面作了積極有益的探索。我們需要堅定價值引領(lǐng)，鼓勵地方政府改革創(chuàng)新，鼓勵社會多元力量參與，共同推進農(nóng)村教育健康、持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞 農(nóng)村教育 基礎(chǔ)教育管理體制 公平 質(zhì)量

長期以來，農(nóng)村教育是影響和制約中國教育發(fā)展的關(guān)鍵。我國農(nóng)村教育的發(fā)展，受到諸多因素的影響。其中，教育管理體制是重要的影響因素。半個多世紀以來，我國基礎(chǔ)教育管理體制經(jīng)歷了多次調(diào)整與變革，對農(nóng)村教育產(chǎn)生了深刻的影響。在新的歷史時期，城鎮(zhèn)化的大力推進，農(nóng)村教育管理體制如何應(yīng)對改革發(fā)展的新趨勢，如何更好地適應(yīng)農(nóng)村教育的未來發(fā)展，是一個值得深思的問題。

一、歷史變遷

改革開放以后，國家開始重新思考“國家主導(dǎo)型”的基礎(chǔ)教育辦學體制，相應(yīng)的開始放權(quán)給地方，國家不能包攬一切，需要動員全體人民，“人民教育需要人民辦”。20世紀80年代初，國家開始實施行政體制和財政管理體制（“劃分收支，分級包干”）改革，拉開了教育行政管理和財政投入分權(quán)化的序幕。1985年，《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》初步確立基礎(chǔ)教育實行“分級辦學，分級管理”的辦學體制，即國家和地方分級辦學，分級管理。1986年頒布的《義務(wù)教育法》在法律層面上對此作出了規(guī)定。至此，“縣辦高中、鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦初中、村辦小學”這樣的辦學體制及相應(yīng)的管理體制形成并在一定歷史時期內(nèi)發(fā)揮了關(guān)鍵作用。這樣的辦學體制及管理體制也是歷史發(fā)展的產(chǎn)物，體現(xiàn)了“效率優(yōu)先，兼顧公平”的價值取向[1]。在整體辦學效率相對提高的同時，也暴露出一些問題，特別是1985年以來對農(nóng)民征收教育附加費等各種“教育集資”，以及1994年國家實施的“分稅制”改革，造成了地方“財權(quán)”與“事權(quán)”的不匹配，財權(quán)上升，事權(quán)卻下放，地方辦學經(jīng)費捉襟見肘，農(nóng)村教育發(fā)展面臨資源嚴重短缺的困境，農(nóng)村教育發(fā)展舉步維艱，鄉(xiāng)鎮(zhèn)難負其重，普及義務(wù)教育的難度加大。這使得基礎(chǔ)教育管理體制的改革被正式提上了決策議程。

2001年國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》，對原有的基礎(chǔ)教育管理體制進行了調(diào)整，正式提出農(nóng)村義務(wù)教育實行“在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由地方政府負責、分級管理、以縣為主的體制”，并針對20世紀80年代以來各級政府管理基礎(chǔ)教育的責任進行了重新規(guī)定。雖然2001年確定的“以縣為主”的農(nóng)村基礎(chǔ)教育管理體制適應(yīng)了時代發(fā)展的需求，但是在基本實現(xiàn)普及九年義務(wù)教育的情況下，國家開始對之前的“縣辦高中、鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦初中、村辦小學”的學校布局進行調(diào)整，其目的是所謂的“優(yōu)化教育資源配置”，凸顯“效率優(yōu)先”的基本價值取向。同時，在撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)化背景下，農(nóng)村村小、教學點等農(nóng)村學校被大量合并或撤并，農(nóng)村中小學由農(nóng)村向縣鎮(zhèn)、城市集中，由此產(chǎn)生了一些新的問題，例如新的流失輟學、農(nóng)村寄宿制學校、城鎮(zhèn)巨型學校和“大班額”、農(nóng)村師資匱乏、教育經(jīng)費保障機制等諸多問題，困擾著基礎(chǔ)教育的發(fā)展，影響了幾千年的鄉(xiāng)村文明。這些新情況、新問題，突顯了城鎮(zhèn)化背景下教育問題的嚴重性和復(fù)雜性。

進入21世紀，在完善市場經(jīng)濟體制和健全公共財政體制的過程中，中國進一步強化各級政府提供公共教育服務(wù)職責，同時加大省級人民政府發(fā)展和管理本地區(qū)教育的權(quán)力和統(tǒng)籌力度，試圖統(tǒng)籌解決“以縣為主”的管理體制產(chǎn)生的新問題。“省級統(tǒng)籌，以縣為主”成為新時期指導(dǎo)農(nóng)村教育發(fā)展的管理體制。這一提法在《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》中得到明確規(guī)定。“省級統(tǒng)籌，以縣為主”顯然提升了農(nóng)村基礎(chǔ)教育管理的層級，然而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍是農(nóng)村基礎(chǔ)教育管理的“最基層”，直接面對村小、教學點等基礎(chǔ)教育學校，如果忽略或無視“鄉(xiāng)鎮(zhèn)”對農(nóng)村基礎(chǔ)教育的基本責任的話，“省級統(tǒng)籌，以縣為主”也難以落實。在城鎮(zhèn)化背景下，這種管理體制也面臨諸多困難和問題。但是，各地作了許多有益的探索和嘗試，試圖來解決這些問題。

二、地方的改革探索

1.探索完善以縣（市、區(qū)）為主，縣（市、區(qū)）、鎮(zhèn)（街）統(tǒng)籌共管的基礎(chǔ)教育辦學體制

隨著城鎮(zhèn)化進程的推進，縣際差距進一步拉大，一批經(jīng)濟發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政實力已抵得上某些縣、甚至幾個縣，然而，一些薄弱縣的財政實力十分有限，還主要依靠國家的財政轉(zhuǎn)移支付。這就使得現(xiàn)行“以縣為主”的基礎(chǔ)教育管理體制難以適應(yīng)現(xiàn)實的社會經(jīng)濟發(fā)展需要，需要各地因地制宜，在自己的現(xiàn)實基礎(chǔ)之上尋求合適的管理體制。例如，廣東佛山作為經(jīng)濟發(fā)展水平十分好的地域，如果還沿用“以縣為主”的管理體制的話，難以適應(yīng)其發(fā)展的需求。為此，佛山推行“大部制”改革，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)重新賦權(quán)，下置前移，成立鎮(zhèn)教育局，使其承擔相應(yīng)的教育職責，初步形成了“市級教育統(tǒng)籌——區(qū)級教育管理——鎮(zhèn)級教育執(zhí)行”的基礎(chǔ)教育管理體制，滿足了本區(qū)域的基礎(chǔ)教育發(fā)展需求。

2.探索“中心校”、“學區(qū)制”、“聯(lián)盟校”等多種管理模式，促進縣域均衡發(fā)展

首先，“中心校”管理模式。農(nóng)村撤點并校政策的實施使得農(nóng)村中小學向鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心校集中，中心校資源充足，師資配置相對合理，有能力承擔起縣教育主管部門的部分職責。因此，一些地方，例如安徽、湖北等地，明確提出中心校對村小及教學點的統(tǒng)籌管理職能，無論是行政管理，還是教學指導(dǎo)、資源配置等，均由中心校統(tǒng)籌管理。事實證明，中心校確實發(fā)揮了積極作用，是縣教育主管的職能延伸，對于教育公平的保障起到了關(guān)鍵作用。其次，“學區(qū)制”管理模式。為打破原先縣、鄉(xiāng)、村分級辦學模式和資金使用模式，河北承德市自2004年在圍場縣按照交通相對便利、區(qū)域位置相對集中、教育資源相對均衡的原則，以人口出生率為依據(jù)，打破鄉(xiāng)村行政區(qū)劃限制，將全縣劃分為12個學區(qū)進行建設(shè)，實現(xiàn)規(guī)模化辦學，帶動了整個區(qū)域基礎(chǔ)教育的均衡發(fā)展。最后，“聯(lián)盟校”又稱“伙伴校”。這是一種以教師發(fā)展帶動學校發(fā)展的管理模式，成都市青羊區(qū)、北京市順義區(qū)、成都市武侯區(qū)、天津市河西區(qū)、山西太谷縣、浙江縉云縣等地都在探索實施這一發(fā)展共同體模式。聯(lián)盟校發(fā)展的關(guān)鍵在于學校對“共同體”的理解，是否在彼此學習、資源共享的基礎(chǔ)上，有相對穩(wěn)定的機制去促進教師專業(yè)發(fā)展、學校長遠改進和學生生命發(fā)展。然而，目前大部分學校還是出于現(xiàn)實利益或資源獲得去構(gòu)建“共同體”，難以持續(xù)。endprint

3.探索“村校一體化”管理，密切學校與鄉(xiāng)村社區(qū)的聯(lián)系

從農(nóng)村基礎(chǔ)教育管理體制的歷史變遷來看，雖然20世紀80年代的“以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主”的教育管理體制在新的歷史時期面臨諸多問題，但是至少對于基層的農(nóng)村學校尤其是村小及教學點而言，這種管理體制不僅保障了基本的教育公平和受教育權(quán)，更為重要的是它對于鄉(xiāng)村文明的發(fā)展起到了關(guān)鍵作用。然而，2001年后確定的“以縣為主”的教育管理體制，淡化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一層級在農(nóng)村教育中的職責，由先前的“負責”成為了目前的“支持”或“協(xié)助”。如果縣級教育主管部門統(tǒng)籌得力，縣級經(jīng)濟財力充足的話，不太會影響農(nóng)村教育的發(fā)展。但如果縣級經(jīng)濟財力有限，縣級教育主管部門統(tǒng)籌不力的話，鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一層級在聯(lián)系基層學校方面還是能夠發(fā)揮一定的作用。例如，山西祁縣段家窯小學進行的“村校一體”的探索，取得積極的成效。“村校合一”簡而言之就是村、校資源共享達到最大化。此外，浙江紹興上虞市、湖北襄城區(qū)、山西芮城縣等地開展的“以鄉(xiāng)土為根，注重鄉(xiāng)土文化傳承”的“新鄉(xiāng)村教育”活動也使學校成為鄉(xiāng)村社區(qū)的文化中堅，密切了學生與社區(qū)的聯(lián)系。

4.創(chuàng)新農(nóng)村小規(guī)模學校的教育管理模式

農(nóng)村小規(guī)模學校是伴隨撤點并校政策實施而出現(xiàn)的以村小或教學點為代表的人數(shù)在100人以下的農(nóng)村學校。這些學校因為位置偏遠、人數(shù)較少，往往被人忽視。據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)村小學教學點占全國小學校總數(shù)的近25%[2]。這些小規(guī)模學校是真正的“底部”，關(guān)涉著教育公平的真正實現(xiàn)，需要“攻堅”。然而，由于他們存在分散，人數(shù)較少，縣域教育主管部門往往忽略他們的存在。然而，一些縣域比較重視他們的存在。例如，湖北省紅安縣采取“九年一貫，點校一體，區(qū)域式的管理模式”。湖北省建始縣實施“1+N”的管理模式，即1所片區(qū)小學帶N個教學點，實行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一經(jīng)費，統(tǒng)一師資、統(tǒng)一課表。甘肅甘谷縣實行掛靠管理，將村小及教學點納入完全小學及九年一貫制學校統(tǒng)一管理。

三、反思與建議

1.堅持“兒童優(yōu)先發(fā)展”，“公平與質(zhì)量并重”的基本價值取向

縱觀農(nóng)村基礎(chǔ)教育的發(fā)展，長期以來，受城鄉(xiāng)二元價值取向的影響，我們并未將“兒童優(yōu)先發(fā)展”的理念落實在具體行為中，尤其是對于農(nóng)村兒童而言，生活在村小或教學點的兒童是農(nóng)村教育的“后20%”[3]，他們的教育及發(fā)展狀況亟待改變。“為了每一個農(nóng)村兒童”是農(nóng)村基礎(chǔ)教育的出發(fā)點和基本價值。確保每一個農(nóng)村兒童的教育權(quán)利和教育機會，讓他們有學上和上好學，是落實以人為本的科學發(fā)展觀的基本要求。為了確保每一個適齡兒童少年都能接受教育，義務(wù)教育確定了“就近入學”的基本原則。它不是一般性的工作要求，而是法定的準則，是地方政府依法行政和依法辦學必須遵循的。近年農(nóng)村的撤點并校使農(nóng)村兒童就近入學的權(quán)利受到極大的侵害，產(chǎn)生了嚴重的后果，需要加以糾正。貫徹就近入學不能搞“一刀切”，就近入學的具體標準可以多元化，中央的政策不宜過于具體，給地方充分的伸縮余地，并且對城市、農(nóng)村、不同地區(qū)實行符合當?shù)貙嶋H的管理機制、編制、待遇、教育內(nèi)容和方法。

如果說20世紀80年代初到20世紀末的“分級辦學，分級管理”體制是堅持“效率優(yōu)先，兼顧公平”的價值取向的話，那么2001年以來的“以縣為主”體制則是“兼顧公平與效率”。在推進教育現(xiàn)代化過程中，我們可以看到，政府的政策調(diào)整及設(shè)計已經(jīng)差不多。未來農(nóng)村基礎(chǔ)教育的發(fā)展，需要立足基礎(chǔ)教育的“基礎(chǔ)性、生命性與發(fā)展性”，堅持“公平與質(zhì)量并重”的基本原則，呼喚教育本真回歸，加強學校辦學自主權(quán)，走向真正關(guān)注教育質(zhì)量和教育品質(zhì)的現(xiàn)代學校制度建設(shè)。

2.鼓勵地方政府職能轉(zhuǎn)變，因地制宜，改革創(chuàng)新

縱觀中國建國以來的基礎(chǔ)教育管理體制改革，我們可以看到，教育作為社會管理和公共服務(wù)重要組成部分，屬于中央和地方交叉性事務(wù)，發(fā)展和管理教育是各級政府的重要職責，也是理解中國基礎(chǔ)教育管理體制改革的關(guān)鍵。中央政府要加強對全國教育事業(yè)的宏觀管理和指導(dǎo)監(jiān)督職責，重視制定法律和政策優(yōu)先保障農(nóng)村教師隊伍，加大對農(nóng)村教育的財政支持力度。地方政府要強化“省級統(tǒng)籌”，承擔更多的責任，促進資源資金的合理配置，規(guī)劃好農(nóng)村基礎(chǔ)教育學校的布局調(diào)整，加強對學校的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和財政支持，為整體提升義務(wù)教育質(zhì)量提供必要的基礎(chǔ)性保障。同時，鼓勵地方政府根據(jù)自己的現(xiàn)實情況，因地制宜進行大膽改革探索，在中央政策的指導(dǎo)下，創(chuàng)新原有體制。

3.下放農(nóng)村基礎(chǔ)教育管理重心，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的建設(shè)

如上文所述，“省級統(tǒng)籌，以縣為主”的教育管理體制，難以關(guān)照到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基層學校，需要降低管理的中心，合理發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)密切聯(lián)系基層學校的優(yōu)勢。小規(guī)模學校主要存在于人口分散的廣大農(nóng)村和邊遠地區(qū)，均為鄉(xiāng)鎮(zhèn)所屬的村小或教學點。縣市教育行政部門由于難于顧及，應(yīng)在加強宏觀管理的前提下，把對于這些微型學校的行政管理、教學指導(dǎo)、師資配置等職能交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)或中心學校。由于微型學校特別貼近當?shù)卮迕瘢矐?yīng)把這些校點納入所在村委的管理、支持和監(jiān)督范圍。

在生源多、學校多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以設(shè)立專門的學區(qū)教育管理委員會（學管委），主要承擔全鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有大小學校的教育管理職能、教師流動和教師培養(yǎng)職能，學校后勤保障職能[5]。加強學區(qū)建設(shè)，充分發(fā)揮學校管理、協(xié)調(diào)與帶動作用。無論是區(qū)域性的生態(tài)學區(qū)，還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的體制學區(qū)，也包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學校，都有義務(wù)和責任帶動農(nóng)村小規(guī)模學校的建設(shè)和發(fā)展。尤其是要協(xié)調(diào)學區(qū)內(nèi)各類資源的優(yōu)化配置，比如名師資源、現(xiàn)代化信息資源以及體育場地、圖書資料等，這些都可以在區(qū)域內(nèi)打通使用，資源共享。發(fā)揮中心學校對一般學校和教學點的示范作用、引領(lǐng)作用和指導(dǎo)作用，學區(qū)或中心學校開展教研活動都應(yīng)吸納小規(guī)模學校參與。

參考文獻

[1] 何東昌.中華人民共和國重要教育文獻（1949-1997）[M].海口：海南出版社，1998.

[2] 21世紀教育研究院.農(nóng)村教育向何處去——對農(nóng)村撤點并校政策的評價與反思[M].北京：北京理工大學出版社，2013.

[3] 劉胡權(quán)主編.底部攻堅——農(nóng)村小規(guī)模學校的振興[M].北京：北京理工大學出版社，2015.

[4] 鮑傳友，馮小敏.徘徊在公平與效率之間：中國基礎(chǔ)教育管理體制變遷及其價值向[J].教育科學研究，2009（5）.

[5] 朱小蔓，李敏.“以縣為主”農(nóng)村義務(wù)教育管理體制下的教師專業(yè)管理[J].教育發(fā)展研究，2008（11）.

[6] 金燕，彭澤平.新中國基礎(chǔ)教育管理體制改革：歷程、經(jīng)驗與啟示[J].教育學術(shù)月刊，2016（2）.

[7] 鮑傳友.“以縣為主”基礎(chǔ)教育管理體制的公平與效率問題及思考[J].教育科學，2009（6）.

[作者：李俊（1972-），男，云南宣威人，曲靖師范學院教務(wù)處副處長，副教授。]【責任編輯 劉永慶】endprint