基于社區參與的西南民族地區旅游扶貧機制構建

馮偉林　冉龍權

摘要：社區參與旅游扶貧能夠較好地滿足貧困社區的旅游發展需求，使貧困人口真正得到旅游發展的利益，從而提升社區貧困人口的自我發展能力。對西南民族地區旅游扶貧的實地調研發現，旅游扶貧的社區參與水平偏低，方式單一，社區居民對旅游扶貧效應的感知方面存在“飛地效應”、生活成本上升、用地緊張等問題。因此，建議在西南民族地區旅游扶貧的過程中，構建社區參與旅游扶貧的賦權機制、收益分配機制、生態環境與民族文化保護機制、精準幫扶機制。

關鍵詞：社區參與；西南民族地區；貧困人口；旅游扶貧機制；感知效應；賦權機制；收益分配機制；環境保護機制

中圖分類號： F5927文獻標志碼：

文章編號：1002-1302（2017）16-0304-04

收稿日期：2016-05-11

基金項目：國家民委民族問題研究項目（編號：2014-GM-182）；重慶市社會科學規劃項目（編號：2013YBMK144）。

作者簡介：馮偉林（1980—），男，河南輝縣人，博士研究生，副教授，從事旅游扶貧、農戶生計與環境研究。E-mail：scott206@126com。

西南民族地區（滇、黔、桂、川、藏、渝）是我國少數民族人口數量最多的地區，該區域存在大量的貧困人口，是集革命老區、民族聚居區、邊疆山區、生態脆弱區和連片貧困區為一體的特殊地區。根據國務院2011年發布的《中國農村扶貧開發綱要（2011—2020）》，作為我國扶貧攻堅主戰場的14個連片特困地區中有近一半都分布在西南少數民族地區，在國家重點扶持的592個貧困縣中有110個是位于西南地區的少數民族貧困縣。中共十八屆五中全會提出，在十三五期間，“我國現行標準下農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困”。西南民族地區所面臨的貧困和反貧困問題直接關系到我國縮小地區發展差距，全面建成小康社會等重大戰略目標的實現。從1978年至今，大范圍的、時間持久的、形式多樣的、富有成效的扶貧政策在我國西南民族地區施行，貧困人口大幅減少，經濟和社會發展事業取得了巨大進步。然而，由于惡劣的自然地理條件、貧瘠的資源稟賦、脆弱的生態環境，西南民族地區的貧困問題依然突出。

旅游開發既能促進區域經濟和社會發展，又不會對生態環境造成大的影響，是一種重要的扶貧開發方式，受到社會各界的廣泛重視。旅游扶貧是通過對貧困地區的旅游資源進行開發，興辦旅游經營實體，以實現貧困地區經濟增長和貧困人口脫貧致富。近年來，國務院扶貧辦、國家旅游局和國家發改委等部門頒布了《關于聯合開展“旅游扶貧試驗區”工作的指導意見》《關于實施鄉村旅游富民工程推進旅游扶貧工作的通知》等文件，以促進旅游扶貧工作深入推進。西南民族地區是生態資源和人文資源分布集中、品質較高的區域，具有很大的旅游開發潛力。地方政府積極開發當地旅游資源，開展旅游扶貧工作，對促進地區經濟增長和貧困人口脫貧致富發揮了積極的作用。但是，旅游扶貧工作中也存在一些不容忽視的問題。調查表明，一些旅游扶貧工作項目存在“幫富不幫貧”的扶貧目標錯位問題，并未給當地貧困人口帶來益處，一些貧困人口甚至因為旅游開發而遭受“凈損失”，比如失去耕種的土地、林地資源的限制性使用和游客帶來的噪聲與環境污染等。同時，一些旅游扶貧開發項目的收益主要被外來經營者獲取，存在比較大的“飛地效應”。產生上述問題的原因較多，但其中重要的一個方面就是社區參與的旅游扶貧機制還不完善。因此，為了實現西南民族地區貧困人口精準、高效、全面脫貧，須要對構建社區參與的旅游扶貧機制進行深入研究。

1社區參與旅游扶貧的內涵與優勢

社區參與旅游扶貧是指在貧困地區開發旅游資源的過程中，將社區及其居民尤其是貧困人口作為重要的主體參與到旅游扶貧項目的規劃、開發、成本與收益分配等重大事項的決策、執行與監督體系中。這一旅游扶貧模式的內涵主要有以下3個方面的內容：第一，社區及其居民對社區的旅游資源有較高程度的控制，在旅游扶貧開發過程中能夠平等地與各方主體進行協商，發揮有效的決策作用，自身的基本利益要求得到充分的尊重與滿足。第二，通過不同的角色執行旅游扶貧開發中的各項工作，同時參與旅游扶貧項目的監測與評價工作。第三，各項決策和制度安排向有利于社區貧困人口的角度進行傾斜調整[8]。社區參與旅游扶貧是“參與式發展”理論的實踐體現，能夠有效消解旅游開發對當地社區環境、社會和文化方面的消極影響，避免旅游開發收益分配的不公平現象[9]。這種模式被認為是一種可持續的旅游扶貧模式，是反貧困戰略的制度創新。

“扶貧開發貴在精準，重在精準，成敗在于精準”。在旅游扶貧開發中注重社區參與就是針對社區貧困人口精準扶貧的體現。與傳統的“自上而下”的旅游扶貧模式相比，社區參與的旅游扶貧模式具有以下優勢。

11能夠較好地滿足貧困社區的旅游發展需求

旅游扶貧開發的過程是一個決策方案不斷選擇與優化的過程，決策方案的每次變化都會涉及到不同主體的成本分擔與收益分享的調整[10]。傳統的旅游扶貧模式主要是政府及投資方單方面“自上而下”的開發過程，較少征求貧困社區及其居民的意見，貧困社區的旅游發展需求沒有得到應有的尊重。在社區參與旅游扶貧模式下，旅游扶貧開發置于公開、透明的情境中，貧困社區及其居民能夠參與到旅游資源開發的可行性分析論證、旅游發展目標、規劃與方案設計等環節中。在這種模式下，每一個事項都能得到較好的分析、論證，真正把握貧困人口的需求和面臨的問題，能夠使社區的旅游發展需求得到較好的滿足[11]。在滿足社區旅游發展需求的基礎上，社區參與旅游扶貧也能夠保證政府資金投入和技術投入的有效性，能夠促進旅游扶貧項目可持續發展。

12能夠使貧困人口真正得到旅游發展利益

社區參與旅游扶貧的關鍵是貧困人口能夠分享旅游開發利益。分享的利益形式既包括經濟利益，也包括非經濟利益。比如旅游開發所修建的道路、飲水和電力等基礎設施為社區貧困人口所共享；旅游開發為社區貧困人口帶來更多的就業機會；在旅游運營項目中優先雇傭社區貧困人口；優先采用本地的原材料進行旅游商品加工；由于景區建設造成的貧困農戶生計破壞進行補償等[12]。上述利益的分享對貧困人口有效實現脫貧致富具有至關重要的作用。傳統的旅游扶貧是以“涓滴理論”為指導，即認為在經濟發展的過程中不須要對貧困人口給予特別的優待，優先發展起來的地區或群體通過消費、就業等形式就能促使貧困人口脫貧致富。所以，傳統的旅游扶貧主要針對整個貧困地區進行旅游資源開發，促進區域經濟發展，增加地方財政收入，貧困人口在利益分享方面是一種“粗放”的形態，利益的分享在很大程度上是一種比較隨意的行為，不能夠得到持續的保障。而基于社區參與的旅游扶貧直接聚焦于社區貧困人口，更有針對性和目的性，堅持“本地參與，讓利于民”的原則，保證地區經濟增長的同時貧困人口實現脫貧致富，達到經濟效益和社會效益的統一。

13能夠提升社區貧困人口的自我發展能力

社區貧困人口處于貧困狀態的原因很多，但生存和發展能力不足是根本原因。在貧困地區的扶貧工作過程中，確保貧困人口徹底擺脫貧困的有效途徑就是增進貧困人口的自我發展能力。社區參與旅游扶貧的一個重要目標就是有效提升社區貧困人口的自我發展能力。在利益分享上給予傾斜，只是權宜之計。社區貧困人口在參與旅游規劃、決策、項目經營等過程中，逐步學習促進生計發展的知識和技能，尤其是與旅游從業相關的知識和技能，比如決策能力、信息獲取能力和市場參與能力等。在后續的生計活動中，貧困人口運用這些知識和技能獲取并利用各種社會資源，從而實現生計可持續發展。

2西南民族地區旅游扶貧的社區參與狀況及扶貧效應

為了更全面地掌握西南民族地區旅游扶貧狀況和旅游扶貧效應，對西南民族地區的旅游扶貧進行專題調研。本次調研在借鑒國內外有關社區參與旅游發展和旅游扶貧效應感知等相關文獻的基礎上，設計“西南民族地區旅游扶貧開發”調查問卷。本次調研選擇的地點為西南民族地區具有代表性的旅游扶貧項目所在地重慶武陵山片區，具體為重慶市的黔江、酉陽、彭水、武隆和石柱等5個縣（區）。筆者所在的課題組于2015年6—7月對上述區域旅游扶貧項目的社區及農戶進行調研，以結構化的問卷為主、以座談訪問為輔的方式進行。調研的內容包括當地旅游扶貧的現狀、被調查農戶家庭的基本狀況、生計資本狀況和旅游扶貧參與及效應感知狀況。在調查中共發放問卷410份，回收問卷400份，回收率為 976%；有效問卷394份，有效率961%。

21西南民族地區旅游扶貧的社區參與狀況

從調查結果來看，社區及其居民的參與程度比較低，參與方式比較單一。從參與旅游扶貧開發的主體來看，主要為地方政府和投資企業。部分地方也有村集體（社區）參與，但占比很小，貧困人口的參與比例也很小。調查顯示，在旅游扶貧開發中，有近90%的農戶表示沒有相關機構征求過任何意見和建議，有近80%的農戶表示在1年之內沒有參加過村集體（社區）有關旅游扶貧開發項目的任何會議。在所獲得的394份有效問卷中，僅70戶參與了旅游扶貧項目。在這些參與旅游扶貧項目的農戶中，其參與方式比較單一，主要是“提供各種旅游服務”，比如進行土特產或旅游小商品銷售、民俗住宿和農家餐飲等，以“參與旅游規劃制定與發展決策”“參與企業投資”“參與門票分紅等利益分配”和“旅游就業”等方式參與的比例非常小。社區居民能夠在景區工作，意味著進入旅游開發項目的核心就業崗位；沒有在景區工作，則意味著社區居民處于旅游扶貧開發項目的邊緣境地。從受訪農戶家庭成員的職業狀況來看，主體為外出打工和務農，在景區工作的比例非常低，僅占304%。這在很大程度上反映出社區居民通過核心崗位就業參與途徑來獲益的機會很少。在影響社區及農戶參與的因素方面，多數受訪者認為在旅游扶貧開發的過程中地方政府未給予參與的機會和權利，認為當地農戶對旅游業不夠了解、缺乏政府的引導、缺乏技能培訓和資金支持等。

22西南民族地區旅游扶貧效應

在旅游扶貧效應方面，從經濟效應、社會效應和環境效應3個方面進行調查（表1）。在經濟效應方面，大多數農戶都感知到旅游扶貧促進了本村農產品的銷售、促進了社區的商業發展；多數農戶感知到旅游扶貧給社區提供了一定的工作機會，給貧困人口帶來了一定的好處，提高了社區農戶的收入。在社會效應方面，多數農戶感知到通過旅游扶貧項目的開展，促進了社區居民與外界的信息交流，為社區帶來了新的思想觀念；也有一定比例的農戶感知到旅游扶貧在挽救少數民族地區的民風民俗和傳統手工藝方面發揮了一定的作用。在環境效應方面，絕大多數的農戶都感知到旅游扶貧項目開發后，社區的道路、電力、水利等基礎設施得到了顯著的改善；大多數農戶也感知到社區的衛生狀況和整體環境得到了明顯改善。

從統計結果來看，西南民族地區旅游扶貧在整體上取得了良好的績效，但也存在一些不容忽視的問題。一是多數社區居民感知到旅游扶貧項目收益主要由外來的投資者所獲取，當地社區和居民獲益程度很低，存在比較大的“飛地效應”。二是大多數社區居民感知到旅游項目開發后，社區的日用品價格不斷上漲，生活成本不斷提高，這會造成社區貧困人口的生計更加艱難。三是大多數社區居民感知到旅游扶貧造成社區農戶家庭之間的貧富差距拉大，容易形成社區新的不穩定因素。四是有一定比例的社區居民感知到旅游扶貧造成耕地、林地使用緊張，這可能會導致對農林業生產依賴程度高的貧困農戶生計更加困難。五是有一定比例的農戶感知到旅游扶貧開發破壞了生態環境。

3基于社區參與的西南民族地區旅游扶貧機制構建

通過上面的分析可以發現，西南民族地區的旅游扶貧工作取得了較好的成效，一定程度上促進了社區的經濟發展和貧困人口的脫貧致富，社區居民在經濟效應、社會效應和環境效應方面都有明顯的感知。但是在調查中也發現，旅游扶貧中社區參與水平低、比例小、參與方式單一、“飛地效應”明顯等問題，出現了一些負面效應。要使旅游扶貧效果達到最優狀態，就須要構建基于社區參與的旅游扶貧機制。

31社區參與旅游扶貧的賦權機制

長期以來，針對旅游扶貧問題的規劃設計、開發建設形式、項目收益分配等決策多數都是由政府單方作出的，社區參與程度很低，社區及其居民被動接受決策方案，導致制定的決策不能較好實現預期的扶貧目標。社區參與不足往往與權利缺失或不足有關。要明確界定社區黨支部、村民委員會、村民小組、協商議事會等社區組織機構在旅游扶貧中的性質、作用、職責和功能；明確規定社區居民擁有對社區旅游資源開發事務的知情權、評議權、決策權、監督權。通過政府賦權于社區，社區賦權于居民的措施，從制度和組織上保障社區及居民依法參與旅游扶貧的權力。政府在制定、執行和評估相關旅游扶貧政策的過程中，確保社區居民的利益訴求有通暢的表達渠道，通過召開社區組織機構的全體或代表大會，廣泛征求社區居民的意見和建議，在行動上確保社區居民的參與權利。從賦權的內涵來講，不僅僅是把權利賦予對方，還須要激發賦權對象的參與意識，增強賦權對象的參與能力。政府要通過社區宣傳教育、依托具體社區事務等多種途徑激發社區居民的權利觀念，培育社區居民的責任意識、監督意識和法律意識，培養平等地與他人共同參與組織和管理社區公共事務與協商解決共同問題的能力。通過這些意識和能力的培養，實現社區居民真正廣泛、深入地參與到旅游扶貧項目中的目標。

32社區參與旅游扶貧的收益分配機制

旅游扶貧項目收益的分配問題是旅游扶貧的關鍵，這一問題如果不能得到科學合理的解決，就會出現項目經營收益主要由外來經營者獲取的“飛地效應”、社區農戶家庭貧富差距拉大以及未獲益貧困人口生計更加艱難等問題，嚴重影響旅游扶貧的績效。構建社區參與的旅游收益分配機制，主要是根據社區居民的不同經濟和社會特征，確保社區居民的產權收益和經營收益。主要從以下4個方面進行：一是對旅游扶貧項目開發、建設和運營過程中由于耕地、林地或其他資源被征占的農戶，將所征占的資源進行產權轉換后以股份的形式參與到旅游項目的經營中，項目年度經營收益按股份比例進行分配。二是旅游扶貧項目開發過程中每個社區居民基于社區合法身份的公共產權收益。在旅游項目發展的過程中，除了占用某些農戶家庭的資源之外，還有對社區公共資源的占用，這些占用的資源也可以進行產權轉換形成社區集體股份，年度收益按照社區農戶家庭的人口數量進行平均分配。三是合理、適度控制旅游經營企業的規模和范圍，避免企業的壟斷經營，以給予社區居民經營的小規模的農家餐飲住宿、小商品銷售等小微企業以生存發展的空間。另外，為社區居民提供更多的就業機會，在同等條件下，優先雇傭社區居民到旅游企業就業。四是為社區農戶的特色農產品、民族手工藝品的銷售提供便利的渠道，旅游企業優先采購當地農戶的原材料進行項目經營，提升農戶的產品變現能力。

33社區參與旅游扶貧的生態環境與民族文化保護機制

西南民族地區開展旅游扶貧的基礎是當地豐富的自然生態資源和富有特色的傳統民族文化資源。一些地方的旅游扶貧項目在開發建設中，旅游投資企業和社區居民僅關注當前的經濟利益，無視對生態環境有害的行為，忽略對傳統民族文化的傳承和保護。從長期來講，不利于旅游扶貧項目的可持續發展，有損社區的整體長遠利益。因此，在旅游扶貧開發的過程中，須要構建社區及居民參與的生態環境和民族文化保護機制。一方面，組建由社區居民代表、旅游企業代表共同參加的生態環境保護監督委員會，通過環境保護專題宣傳教育、簽訂環境保護責任書等手段加強旅游企業和社區居民的環境保護意識，對旅游企業的開發建設行為和社區居民的生產生活行為進行監督，對破壞生態環境的行為予以制止、糾正。另一方面，社區組織應積極聯合旅游企業進行專項經費投入，對不同類型的傳統民族文化采取相應的措施進行保護。針對民族音樂、舞蹈、戲曲、民間文學、民族工藝品制作工藝等非物質文化，明確傳承保護的責任人，在旅游活動中提供展示的平臺和機會；對民族服飾、生產工具等物質文化采取陳列展示的方式予以傳承保護。

34社區參與旅游扶貧的精準幫扶機制

在旅游扶貧的過程中，之所以會出現“幫富不幫貧”的扶貧目標置換問題，主要是由于工作粗放，沒有做到精準幫扶。西南民族地區的貧困人口要想參與到旅游扶貧中去，需要能力、信息和資金等基礎性條件。如果不具備這些條件，貧困人口是不可能真正參與到旅游扶貧的各項工作中。因此，須要對社區貧困人口進行精準幫扶。一是進行精準識別。通過建檔立卡的方式，在社區居民中識別出真正的貧困人口。在識別過程中，要注重基層民主評議，重視收入和消費兩大因素，設定嚴格的否決性指標，如城里有商品房、家中有財政供養人口等，將不合格的人口排除在外。二是對識別出來的貧困人口進行深入的經濟社會特征分析，具體分析每一個貧困人口參與旅游扶貧所面對的具體困難與障礙，然后再進行有針對性的幫扶工作。對能力不足的進行旅游從業培訓，對缺乏啟動資金的給予融資支持，對觀念守舊保守的進行“面對面”的溝通，積極引導其轉變思想觀念。三是對失能、弱能的貧困人口按照一定的標準直接進行收益分享。

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