玉米臨時收儲改革的可能選項與影響分析

彭乙申　易福金

摘要：2016年秋后我國將推行玉米生產者補貼政策，以替代從2008年以來實行的“臨時收儲政策”，此次改革旨在降低玉米庫存量、減少財政支出以及推動種植結構調整。在此背景下對中國玉米供需進行分析和預測，并評估此項改革的政策效果。結果表明，玉米生產者補貼對于維持農民種植意愿具有較顯著的作用，價補分離的直接收入補貼會大幅減少玉米總供給。伴隨著未來玉米深加工和飼用需求繼續保持增長的趨勢，玉米支持政策改革將導致供需缺口迅速擴大。因此，建議政府選擇玉米生產者補貼政策，每年根據上一年的情況微調補貼額，既能確保一定數量的種植面積以及大幅減少財政支出，又可以在降低玉米庫存的前提下，有效防止供需缺口迅速擴大的危害。

關鍵詞：臨時收儲改革；玉米；預測；供需模型；價補分離；建議

中圖分類號： F32611文獻標志碼：

文章編號：1002-1302（2017）16-0351-07

收稿日期：2017-02-13

基金項目：國家自然科學基金青年科學基金（編號：71303115）；江蘇省高校優勢學科建設工程資助項目（PAPD）；南京農業大學中央高校科研業務費人文社科基金（編號：SKCX2015004、Y0201400069、A0201300498、Y0201400037）；教育部第48批留學回國人員科研啟動基金；江蘇省南京市留學人員科研擇優資助基金；江蘇農村發展與土地政策研究基地、江蘇省農業現代化決策咨詢基地項目。

作者簡介：彭乙申（1993—），男，江蘇常熟人，碩士研究生，主要從事農業經濟管理研究。E-mail：2015106065@njaueducn。

通信作者：易福金，博士，教授，博士生導師，主要從事農業政策效果分析、農村發展、農業生產模型在中國的建立和應用以及資源與環境相關的應用經濟學領域的研究。Tel：（025）84399060；E-mail：fujinyi@njaueducn。

繼棉花和大豆的臨時收儲制度改革后，2016年8月財政部下發《關于建立玉米生產者補貼制度的實施意見》（以下簡稱“意見”），宣布將推行玉米生產者補貼以替代臨時收儲政策，旨在降低玉米庫存量、減少政府財政壓力和調整種植結構。此次改革是解決玉米供需矛盾的必然結果。2011年以后玉米國際市場價格持續下跌，而政策規定的玉米收儲價格卻逐年升高，這導致滯銷的國產玉米不斷涌進倉庫。玉米種植戶受臨時收儲政策激勵卻仍在擴大玉米種植面積，因此用于收儲玉米的財政支出急劇攀升。另外，中國對玉米的需求預期將不斷增加。玉米是中國最重要的飼用主糧，飼料用玉米占玉米總消費量的2/3，隨著肉類消費數量的增加，飼用玉米需求量會繼續增加。與經濟發達國家相比，截至2014年中國人均淀粉消費量仍遠低于美國，未來中國玉米深加工業對玉米原料的需求仍會增加。因此，如何通過此輪的玉米生產支持政策改革保障中國未來玉米市場的供需平衡和穩定需要盡早作出相應的前期研究，分析不同潛在改革措施的后續影響，權衡利弊。然而，現有政策文件尚未詳細介紹后續措施，學界也沒有針對該改革能否達成政策目標而作出具體研究。特別是針對生產者補貼的強度變化及其他替代方案能否同樣或更好地達成政策目標，少有研究進行深層次分析。因此，本試驗通過模擬改革的不同政策選項，分別預測其對中國玉米市場未來供需的影響，以此判斷此次改革能否達到其政策目標，并為后續改革措施的實施提供優化參考意見。針對未來玉米的長期供求關系，絕大多數研究認為玉米消費將因為深加工和飼料業的需求增長而快速增長（表1），而未來存在玉米供需缺口，只能通過進口解決。但是預測結論差別很大，如仇煥廣預測2020年玉米總供給量達到24億t，陳永福等分別預測2020年玉米總供給量為14、19億t[2-3]。總體而言，導致各研究在預測玉米供需預測時出現偏差的原因有以下幾個方面：一是原始數據的偏差，如不同模型設定的飼料轉化率存在差異，可能高估畜產品的產量，這些假設將導致高估玉米的需求[4-5]。二是歷史數據的遺漏或不同數據來源的誤差。中國玉米進口量相對較小，導致現有模型難以精確模擬中國玉米供求對國際玉米市場及玉米替代品市場的影響。三是現有調查往往沒有區分食用、種用、飼用3種玉米需求量。本研究通過建立相應的模型刻畫玉米市場的需求與供給，以“中國知網”“中華糧網”的統計數據為基礎，根據目前我國的發展規劃，預測中國未來的玉米供需。筆者認為，實行生產者補貼能有效降低庫存，但未來可能出現較大的供需缺口，需要進口玉米維持國內玉米供需平衡。

1供求模型

首先構建中國玉米市場局部均衡模型，模擬政策因素對玉米種植面積、供給和價格的影響。由于近10年中國幾乎不出口玉米，無法有效構建玉米出口函數，因此假定未來出口量仍保持為0。本模型主要分為供給、需求、價格、進口等。總供給由玉米播種面積和單產等因素決定；需求包括深加工用、飼用、食用和種用需求量；價格由需求決定；進口量由國內外玉米市場價格決定；最后供需和庫存變化滿足市場出清原則。

11模型構建

各變量說明見表2、表3。公式（1）為玉米播種面積函數，上一期的玉米價格和替代作物的價格是重要的影響因素，上[CM（25]一期播種面積可以部分代表農戶的種植習慣和生產經驗，[CM）]

注：ε是隨機誤差項；變量（-1）表示該變量滯后一期數值。

進而影響本期播種面積，上一期的政策價格和平均補貼額也會影響種植玉米的收入預期；公式（2）為單產函數，農藥、化肥投入和自然災害率影響單產；公式（3）為玉米總供給量函數，在本年玉米播種面積乘以玉米單產的前提下，再考慮玉米綜合損耗率計算得出。公式（6）是玉米需求函數，是種用、食用、深加工、飼用等4種需求量之和。隨著經濟的增長，中國城鄉居民對肉類和玉米深加工品的需求增加呈現剛性增長，因此，公式（4）和公式（5）都采用人均可支配收入因素，以反映收入增長帶來的消費結構變化對玉米需求的影響。由于食用、種用需求量占玉米總消費量比例較低，本試驗僅對深加工用和飼用需求量的影響因素進行分析。公式（7）是玉米價格函數。其中，玉米總需求決定玉米價格，且玉米臨時收儲政策價格是玉米市場價格的影響因素。由于目前進口玉米主要是玉米加工企業的長期訂貨，通常企業在上一年申報本年用量，所以公式（8）中玉米進口量假定受上一期國內外玉米價格影響。公式（9）是市場出清函數，是年初的庫存量加上本年玉米總供給和進口量，扣除本年玉米總需求量，得到年末玉米庫存量。

本研究選取樣本區間為1990—2014年。玉米播種面積、單產、人均可支配收入等變量取自《中國統計年鑒》；玉米進口到岸價格根據《中國糧食年鑒》提供的進口額，除以進口量并乘以相應匯率所得；玉米臨時收儲價格來自“中國農業信息網”和現有文獻總結；玉米價格、化肥投入、農藥投入數據來自《全國農產品統計資料匯編》；玉米需求量取自“中華糧網”的玉米供需平衡表以及Gale的報告。2010年前的玉米庫存數據是來自徐志剛等的研究結論[14]和“中華糧網”的供需平衡表，2010年之后的庫存數據是根據中央農村工作領導小組原副組長陳錫文在2016年8月11日召開的“2016中國糧油財富論壇”上的講話，其提到目前玉米總庫存量近25億t，因此假設2015年末玉米總庫存為25億t，并向前倒推。

12模型回歸結果

由播種面積方程可知，玉米播種面積的價格彈性系數及小麥大豆的價格彈性系數均符合預期。其中，上一期玉米市場價格存在顯著影響，短期價格彈性為0376，在1%統計水平上顯著；而小麥和大豆價格對播種面積的彈性分別是-0261、-0202，對玉米播種面積存在負向影響；上一期政策價格每提升10%，播種面積增加032%；平均玉米補貼的影響系數是0076 6，在10%統計水平上顯著。參數估計結果見表4。

從單產方程來看，化肥投入每增加10%，單產提高 274%；農藥投入和時間趨勢變量的影響并不顯著；受災面積占比對單產存在負向影響，在10%統計水平上顯著。從進口量方程來看，上一期進口價格每增長10%，進口量減少 9019%；上一期國內市場價格增長10%，本期進口量增加8703%。由于中國進口玉米主要用于深加工行業，且多是長期訂單，受到嚴格政策限制，所以進口量方程的擬合程度不高。

從深加工用需求量方程來看，上一期加工需求量對本期需求量的影響不顯著；人均可支配收入每提高10%，深加工用玉米需求量增加1107%，在1%統計水平上顯著，說明中國經濟發展會促進對玉米加工品的需求；代表扶持政策的虛擬變量系數為0487 3，在1%統計水平上顯著，說明目前玉米深加工業發展受政策的影響較大。從飼用玉米需求量方程來看，上一期飼用需求量存在正向影響，但并不顯著；飼用需求量對市場價格的需求彈性是-0209，在10%統計性水平上顯著；人均可支配收入每增長10%，深加工用需求量增加476%，在1%統計水平上顯著。從價格方程來看，玉米政策價格每提高10%，市場價格提高0323%，說明臨時收儲政策價格為代表的政策價格會扭曲市場；玉米總需求每提高10%，市場價格提高264%；本期進口價格的影響不顯著，可能現實中進口大戶是玉米深加工企業，進口存在配額限制，難以直接沖擊國內市場。

2外生數據預測依據及政策模擬的基本設定

21外生數據的預測依據

外生數據的預測依據由涉及的變量性質分成3類，分別是針對價格、供給、需求方程的3類外生變量的依據。從2017—2027年的具體外生數據見表5。

[CM（24]價格相關外生變量的預測依據包括以下幾方面：CPI指[CM）]

注：、、代表系數在1%、5%、10%水平上影響顯著。以上涉及價格的數據均通過1989年為基期的CPI指數調整。[FK）]

數根據吳強等的結論[16]進行預測，保持2%的年增長率；大豆價格和小麥價格按照糧油信息中心的預測保持穩定的逐年波動；玉米進口價格由國際市場價格乘以當時的匯率，以美元計價的國際市場價格來源于FAPRI的預測；匯率按照瑞信銀行等機構的預測，人民幣在2017年及之后保持3%的速率貶值。

供給相關外生變量的預測依據主要包括以下幾個方面：化肥和農藥投入通過二次指數平滑法計算；耕地受災面積占比繼續按照2014年的1844%；綜合損耗率擬定為11%（收獲和運輸損耗率為4%，加工損耗率為2%，糧庫儲藏損耗率為5%）；同時，假定政策實施成本可以忽略不計，且從2017年開始取消扶持玉米深加工業的政策。

需求相關外生變量的預測依據包括以下幾方面：食用玉米需求量由總人口乘以人均需求量確定，總人口根據《2015年全球人口發展報告》假定年均增長率0188 8%（即2030年達1415億人），由于2014年人均玉米食用量為 819 kg，在假定城市和農村人均食用需求量均保持不變的前提下，預測期內的人均食用需求量會按照當時城鎮化率進行調整； 種

用玉米需求量由平均種子用量乘以當年播種面積得到，平均玉米種子用量采用《全國農產品成本收益資料匯編》2014年數據（47925 kg/hm2）；人均可支配收入由城鄉居民人均可支配收入加權得到，按照《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》規劃，到2020年城鎮化率達到60%，年均增長率為153%，按照此增長率到2027年的城鎮化率為687%；城鄉人均可支配收入增長率參照世界銀行對中國GDP增長率的預測，2016—2020年城鎮和鄉村人均可支配收入年增長率分別為6%、9%，2021—2027年增長率分別為5%、75%。

22政策模擬方案的基本設定

本試驗主要從玉米總庫存和財政支出變化的角度，審視不同玉米生產支持政策的實施效果和問題。為了排除其他因素對玉米庫存的影響，假定輪換玉米全部采用同品種等量輪換，在當期總儲備規模不變的前提下實現輪換。玉米財政支出分為補貼支出、倉儲支出、陳糧處理損益3個部分，農戶補貼包括玉米良種補貼和平均玉米生產者補貼；倉儲支出由本年總庫存量乘以單位收儲成本獲得，根據國務院發展研究中心程國強研究員的報告，中國玉米平均單位收儲成本為 252元/t，包括收購手續費50元/t、做囤費70元/t、保管費 92元/t、資金利息100元/t；陳糧處理損益由陳糧輪換、陳化糧處理過程中，過去收儲價和當前銷售價的價差導致，若過去收儲價較高，價差為正，產生損失；若過去收儲價較低，價差為負，產生盈利。此外，本研究模擬了3種不同的改革政策，分別預測在不同政策影響下未來玉米供求、總庫存和財政支出的變化，從而評價其政策效果，具體政策設定如下。

221恒定生產者補貼方案（以下簡稱“方案一”）

進口存在720萬t的配額限制，一旦年末玉米總庫存量低于總需求量的14%～18%（聯合國糧食及農業組織標準），則下一年不再對配額外玉米征收高額關稅，以進口量解決下一年供給不足的問題；本試驗選取國家糧油中心的數據，根據2016年8月9日中央財政撥付的玉米生產者補貼資金，其中內蒙古自治區66251 5億元、遼寧省45778 8億元、吉林省72630 6億元、黑龍江省115725 1億元，而2016年東北及內蒙地區玉米播種面積為1 4235萬hm2，在扣除10%的統籌資金后，計算得到4省（區）實際補貼平均為1 890元/hm2，加上 150元/hm2 的玉米良種補貼，合計為2 040元/hm2，同時假定補貼政策對全國玉米種植產生同樣的影響。

222遞減生產者補貼方案（以下簡稱“方案二”）

在“意見”中提到，實際生產者補貼標準會根據上一年的種糧收益和種植面積進行微調，以達到減少財政負擔、拋去財政包袱和調整種植結構的目標。由于實際文件中并未提及如何調整補貼標準，因此本方案假設2016年的補貼標準為 2 040元/hm2，之后補貼標準逐年減少150元/hm2，直到2027年實際補貼標準降為390元/hm2。其他假設與方案一相同。

223直接收入補貼方案（以下簡稱“方案三”）

盡管臨時收儲政策的改革細則已經出臺，但是生產者補貼和直接收入補貼的作用機制不完全相同，直接收入補貼重點是補償調整種植結構地區的所有農戶，生產者補貼重點是補償種玉米的農戶。而且張照新等認為，甄別非目標農戶會大大增加政策的操作成本[17]。因此，本方案假設自2017年開始實行徹底價補分離的直接收入補貼，保持每年投入300億元不變，財政支出不再和玉米價格掛鉤。其他假設與方案一相同。

3預測結果與分析

將模型參數及設定的外生數據值代入模型進行預測，并根據3個方案的供給、需求、供需關系、市場價格和進口、財政支出等5個部分進行綜合比較。

31供給

方案一的預測結果見表6。到2027年玉米播種面積可能比2014年增加914萬hm2，玉米單產在自然災害維持正常頻率的情形下，由于生產投入、科技要素投入的增加以及減少玉米低產田的影響，單產仍會有10239%的增長。整體上看，2027年中國將比2014年增產1 836萬t玉米。而文件《“鐮刀彎”地區玉米結構調整規劃（2016—2020年）》提出，到2020年減少3333萬hm2的玉米種植面積，即折合減少玉米產量2 100萬t，此方案的玉米種植面積減少幅度沒有達到改革預期。

方案二的預測結果見表7。到2027年玉米播種面積為2014年總播種面積的9341%，減少了3065萬hm2，調整種植結構的政策目的基本達到；玉米單產變動幅度和方案一類似，因此2027年玉米總供給量將比方案一少2 200萬t。

方案三的預測結果見表8。由于2016年施行生產者補貼方案，完全價補分離的直接收入補貼方案在2017年實行。而農民生產決策又受前一年市場的影響，所以在2017年玉米播種面積減少的前提下，2018年玉米播種面積又將大幅下降，到2027年玉米播種面積仍然比2014年少6632萬hm2，因此玉米國內總供給量比方案一少4 173萬t。

32需求

在方案一的預測中，中國玉米總需求量將持續增長，2027年玉米總消費比2014年增加8 897萬t：食用需求量減少201萬t；種用需求量增加3萬t；深加工需求量增長3 055萬t，是增長最快的需求途徑；飼用需求量增長6 041萬t，是最主要的需求途徑。此時本試驗的預測需求量低于現有的預測，主要[CM（25]是因為假設的國民經濟、城市化增長速率更低，導致加工[CM）]

業、飼料業玉米需求量的增長幅度低于現有預測。由于設定的政策只影響玉米供給，而種用玉米需求量占總需求量的比例較低，因此3個方案對需求量的預測結果接近一致。

33供需關系及庫存變化

按照方案一的預測，2021年之前中國玉米需求持續低于總供給。盡管受到進口量和拋售國家庫存量的影響，國家玉米總庫存量仍然持續增加，收儲壓力逐年上升，到2020年底總庫存量達到歷史最高，之后收儲壓力逐年下降。到2027年末總庫存量為16億t，僅為2015年末25億t的66%，部分實現了“去庫存”的目標。但是在玉米深加工和飼用產業不斷發展的背景下，2027年之后的中國玉米市場將維持供小于求（圖1、圖2）。

在方案二的預測中，自2020年起玉米總需求量開始超過當年國內總供給量，之后國家玉米總庫存量逐年下降。到2027年底總庫存降為069億t，不足2015年25億t的276%，已完成“去庫存”的政策目標，倉儲和糧食物流壓力將得到緩解（圖1、圖2）。但是如果不加以限制玉米深加工和飼用產業的發展，2027年之后的中國玉米市場將維持供小于求的局面，未來玉米自給率將難以維持在95%以上。

按照方案三的預測，2018年開始國內玉米總需求就大于總供給，供需缺口逐年擴大，玉米總庫存量不斷減小。到2024年末總庫存僅有014億t，不足當年需求量的18%。如果不減少需求，只能通過增加進口以填補供需缺口。在此方案下，2024年玉米進口量就可能達到5 775萬t，2027年玉米進口量甚至可能達到7 324萬t（圖1、圖2），中國糧食自給率將降為76%，大量進口玉米不僅影響世界玉米市場，還會影響中國糧食市場的穩定和糧食安全。

由于本研究是以玉米總供給量持續增長時期為基礎進行計算的，模型參數在預測玉米需求時可能不能較好地反映總供給下降的影響，因此存在高估未來玉米總需求的可能性。盡管3個方案都可以實現“去庫存”目標，但是方案三會產生嚴重的供需缺口，使中國玉米產業嚴重依賴國際市場。而2027年末方案一和方案二的玉米總庫存量分別為當年需求量的68%、48%，如果要達到40%的美國糧食儲備標準，遞減生產者補貼方案（方案二）可能更適合。

34價格及進口

在方案一的預測中，失去了臨時收儲價格的托市作用，玉米市場價格會在2016、2017年降低至1 600元/t左右，低于當時1 800元/t的國際市場價格。屆時低價玉米可能刺激玉米深加工和飼料產業迅速擴張，大量增加的玉米需求量將導致玉米市場價格在2018年開始返升，到2021年國內市場價格又開始高于國際市場價格，2026年國內市場價格重新回到2 000元/t的高位。方案二和方案三對玉米價格的預測結果和方案一類似。

根據方案一的預測結果，深加工業出于盈利需要會逐年增加進口量，所以2026年中國玉米進口量為565萬t，超過2015年的473萬t，到2027年國內外價格差距擴大，中國玉米進口量已達到720萬t的配額上限。如果未來玉米市場價格繼續保持價高水平，進口量將繼續維持高位。而在方案三的預測中，2023年的玉米進口量還是191萬t，到2024年由于嚴重的供需缺口，玉米進口量將驟增到5 775萬t，并將繼續保持高速增長。

35財政支出

按照方案一，2016年的財政負擔達到2 201億元，其中對玉米生產者的補貼僅為413億元，到2027年生產者補貼支出為416億元；倉儲支出完全取決于當年的玉米庫存量，2016年倉儲支出675億元，到2027年降至447億元；輪換損益在2016、2017年必須用當年產出的低價玉米置換過去高價收儲的玉米庫存，分別產生了1 072、693億元的財政損失，但在之后的10年里，輪換、銷售庫存玉米將存在盈利。總體而言，由于出售、輪換陳糧的盈利及收儲壓力減小，到2027年中國玉米財政支出已經降至757億元，低于2015年的2 823億元和2016年的2 201億元，實現減輕財政負擔的目標。

如果施行方案二，到2027年生產者補貼支出為92億元；倉儲支出不斷下降，到2026年減少為233億元；陳糧處理損益受制于更少的庫存量，在同樣預測期里產生的總盈利不如方案一。總體而言，到2027年中國玉米財政支出降至269億元，遠低于2015、2016年的財政支出，國家財政允許下一步調整。

按照方案三，2027年補貼支出減少到345億元，其中300億元是恒定的農戶收入補貼；由于幾乎沒有玉米庫存，倉儲支出到2027年快速減少到3777億元，陳糧處理盈利接近為0。如果不考慮恒定的300億元農戶收入補貼，到2027年中國玉米財政支出只有74億元。但是進口玉米數量日益擴大，成本必將轉嫁給普通消費者。

由于中國實施任何農產品補貼政策都需要符合WTO的規定。現階段中國對玉米的“黃箱”支持水平不能超過玉米總產值的85%，在實際操作過程中，生產者補貼額度將占用“黃箱”額度，直接收入補貼額度不占用“黃箱”額度。如2013年中國玉米產值為5 559億元，當年中國對玉米的“黃箱”支持水平上限為47255億元，其中良種補貼支出為7863億元，價格支持政策為7654億元，合計占用15517億元的“黃箱”額度，與上限相比仍存在31738億元的額度沒有使用，因此朱滿德等認為現階段中國“黃箱”支持水平遠未達到WTO規定的上限[18]。一旦按照本研究設定的方案實施玉米收儲改革，方案一每年占用的額度維持在400億元左右；方案二每年占用的額度會從2017年的359億元驟降至2027年的92億元；方案三中僅玉米良種補貼每年會占用“黃箱”額度45億元左右。而3個方案的預測結果均從側面顯示，未來中國玉米產值會逐年上升，據此判定占用的黃箱額度均低于WTO的配額上限，符合規定。

3個方案的總財政支出差距見表9。方案一和方案二相比，總財政支出多2 076億元，總補貼支出多1 617億元，總倉儲支出多615億元，陳糧處理支出少156億元。在玉米價格穩步回升的背景下，每年輪換、銷售陳糧的盈利額取決于庫存量。但是這些盈利不以彌補倉儲支出、補貼支出的增加而增加，所以遞減生產者補貼政策（方案二）的財政負擔更低。方案三和方案二相比，每年要恒定支出300億元與玉米種植無關的收入補貼，總財政支出比變動方案少支出682億元，其中總補貼支出多花費1 160億元，總倉儲支出比變動方案少 2 446 億元，陳糧處理總損失多604億元。如果單純比較玉米相關的總財政支出，不考慮其他政策實施成本的情況下，直接收入補貼方案（方案三）財政負擔最低。但由于本模型無法全面衡量大量進口玉米對國民經濟造成的損失，因此實施遞減生產者補貼方案（方案二）或許是減少財政負擔比較穩妥的選擇。

注：以上數據已經換算到2016年的價格水平；陳糧處理損益為負，說明存在盈利。

4結論與政策建議

從玉米供給角度看，臨時收儲價格和玉米生產者補貼政策對維持種植面積的作用較顯著。因此實施生產者補貼政策后，難以在短期內實現“去庫存、緩解財政負擔”的政策目標，如果實施價補分離的直接收入政策，雖然可以大幅減少種植面積，并有效“去庫存”，代價則是供需缺口的迅速擴大，極有可能危害糧食安全。現階段中國玉米過剩是政策激勵過度所致，中長期供需仍是緊平衡狀態，不可能既降低玉米庫存，又保證供需缺口不會迅速擴大。綜上，國家選擇補貼標準逐年調整的玉米生產者補貼方案，既是為實現“去庫存”、緩解財政壓力的目標，也是避免玉米供需缺口迅速擴大帶來的危害，給后續改革留下余地。

針對上述對中國玉米供需變化及發展趨勢的判斷，本研究提出相關政策建議：首先，須要從重視面積轉為重視總供給，改革過程中根據市場供需形勢不斷調整補貼標準，保護農戶收入和生產積極性，引導農戶的種植行為，維持玉米優勢產區的種植面積，須要提前公布政策使農民、市場中介、飼料和加工企業等市場主體有明確的政策預期，優化玉米市場以加速玉米的流通速率，同時加大農業科技創新和推廣投入、完善農業基礎設施，從而提高玉米單產，推進玉米全程機械化并降低機械化成本，推廣新型技術以減少在收獲、運輸、倉儲、加工過程中的綜合損耗。其次，從重視主糧轉向重視主糧加工，玉米產業須要適應隨著城鎮化率提高家庭食物消費結構的改變，適應未來玉米加工和飼料產業大發展的趨勢，國家調控產業政策應堅持市場化改革方向，讓市場調整玉米種植產區、調整玉米加工和飼料產業的布局。最后，從維持糧食安全轉向提高玉米產業競爭力，未來玉米產業發展的關鍵是降低生產成本，一方面可以積極利用國際資源，適當進口畜禽產品，鼓勵和支持種糧企業在東南亞和非洲等地發展海外農業增加糧食來源，同時鼓勵和支持有條件的玉米深加工企業和飼料企業走出國門，開發境外農業資源，提高本國玉米加工和飼料產業的綜合競爭力；另一方面積極參與國際合作，積極參加和推動建立全球和區域糧食儲備體系，建立和完善與玉米主要生產國的貿易伙伴關系，在平等互惠的基礎上簽訂長期糧食貿易協議。

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