網絡反腐制度化：反腐權力結構改革的一種選擇

王立軍

摘 要：網絡反腐近年的興起，為破解反腐權力結構提供了一種選擇。要保持網絡反腐的穩定性和長期性，必須使其制度化。網絡反腐制度化，就是指網絡反腐獲取社會共同的價值理念和穩定性的一種進程。分析網絡反腐制度化產生的邏輯，并對網絡反腐制度化的路徑進行探索，提出合理建議。

關鍵詞：網絡反腐制度化；生成邏輯；現實選擇

中圖分類號：D630.9 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2017）28-0188-03

隨著近年來“互聯網+反腐”的治理模式研究成果的逐步深化，研究者們主要研究網絡反腐的特征、缺陷、發展趨勢、作用機制等方面的內容，彰顯了這個研究領域的進展和存在的不足。網絡反腐作為破解當前反腐權力結構的一種現實選擇，很少被研究者提出，本文從破解權力結構反腐分析網絡反腐制度化的起因及現實選擇。

一、網絡反腐興起的原因：反腐權力結構治理的一種選擇

中國共產黨對權力腐敗一直都是反對的，也不斷完善制度進行反腐。從建國以來，經歷“三反”“五反”等運動式反腐，取得了許多成果。改革開放以來，隨著中國改革的不斷深入，在反腐制度上也不斷進行了改革。形成了懲治腐敗、規范黨員領導干部行為、加強監督的制度建設；深化黨內民主建設，形成了一整套民主監督的制度；完善國家權力機關和其他機構的改革，建立了人民代表大會、政協、司法機關、行政機關、信訪舉報等監督體系。但是從結果來看，尤其近年查處的官員，不論人數、級別和涉及到的金額都令人觸目心驚。由此可見，當前的反腐制度、運行機制存在不足之處。

造成反腐制度和運行機制出現問題的關鍵是反腐權力結構的設置。我國當前反腐權力結構出現同體化現象，即制定規則、監督規則和執行規則的都是同一的組織。反腐權力結構的同體化取消或者削弱了中國共產黨之外的其他權力的獨立性，無論是國家權力或者其他的社會權力，都必須在黨的領導之下有限行使監督權力，因此很難對黨組織和黨內高級領導進行有效監督。正如鄧小平所講：“權力過分集中的現象，就是在加強黨的一元化領導的口號下，不適當地、不加分析地把一切權力集中于黨委，黨委的權力又往往集中于幾個書記，特別是集中于第一書記，什么事都要第一書記掛帥、拍板。黨的一元化領導，往往因此而變成了個人領導。全國各級都不同程度地存在這個問題。權力過分集中于個人或少數人手里，多數辦事的人無權決定，少數有權的人負擔過重，必然造成官僚主義，必然要犯各種錯誤，必然要損害各級黨和政府的民主生活、集體領導、民主集中制、個人分工負責制等等。”由此可見，反腐權力結構過于集中，損害了我國反腐制度的建設。反腐權力結構過于集中或者同體化造成了很多不良影響，比如有人認為中國共產黨的反腐就是權力斗爭。所以，“權力結構改革是中國制度反腐的核心。如果不改革權力結構，無論增加多少反腐的人力、物力、財力，無論加大多少懲腐的力度、強度、烈度，無論選擇多少個方向去突破，結論只有一個：不僅兩個依然（即‘在黨內依然是同體監督，黨內權力結構依然沒有改革），而且愈演愈烈。”[1]破解這種不利局面，必須引進異體監督，即拓寬民眾參與反腐的途徑。正如習近平在慶祝全國人民代表大會成立六十周年大會上指出，要加強和改進監督工作，拓寬人民監督權力的渠道，抓緊形成不想腐、不能腐、不敢腐的有效機制，讓權力在陽光下運行。

隨著互聯網的發展和普及，為網絡反腐制度化提供了可行的平臺，為我國公民參與政治提供多元選擇。“利用網絡進行反腐，是公民最便捷、最高效、最經濟的參政表達。”[2]《京華時報》選取的網絡反腐的案例來看，2008年2例，2009年3例，2010年7例，2011年8例，2012年19例。數據顯示，利用網絡手段反映官員腐敗的現象逐年遞增[3]。

根據《第38次中國互聯網絡發展狀況統計報告》的顯示，截至2016年6月，我國網民規模達7.1億人[4]。網民主力由精英到平民的轉變。李永剛在《我們的防火墻》一書中，從網民的性別、學歷、收入和年齡四個方面論證了網民主力的平民化[5]。網民主力變化的同時，提供網絡的載體逐步開始多元化，由單一的個人電腦到現在的個人電腦、3G手機等多元載體，意味著通過網絡參與政治的平臺已經構建。平臺的構建，有效推進了中國網絡政治的發展，催生了電子政務等新興治理模式，拓寬了公民參與社會治理的途徑，同樣也為腐敗治理提供新的選擇。

二、網絡反腐制度化的生成邏輯

第一，網絡反腐制度化的邏輯起點。制度有正式制度（法律、政策等）和非正式制度（習慣、風俗等）之分。網絡反腐制度化如果僅僅停留在民間，制度化是不徹底的。我國的制度變遷是強制性制度供給模式，即權力中心是制度供給的中心。而“中國是一個典型的黨建國家和黨治國家。現有的政治體系是政黨構建起來的，現有政治體系的發展與完善也是由政黨直接推動和主導的”[6]。所以，作為社會現象或者社會問題要實現制度化，必須取得中共共產黨的認可。所以，網絡反腐制度化成為中國共產黨的決策議題是網絡反腐制度化的邏輯起點。

從2003年網絡反腐僅僅是個人行為，到其后不斷有網絡反腐網站的開通，表明我國網絡反腐還處于一個發展階段，未能成為政府議題。從首次公布官方舉報中心的網址表明，網絡反腐成為官方權威反腐渠道。2005年中共中央頒布的《建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》，為網絡反腐提供了有力的制度支持。

2009年《中國黨建辭典》收錄了“網絡反腐”這一詞條，更具有反腐領域風向標的意義。十七屆四中全會通過的《中共中央關于加強和改進新形勢下黨的建設若干重大問題的決定》指出，要加強網絡輿情分析，健全反腐倡廉網絡舉報和受理機制、網絡信息收集和處置機制。可以看出，網絡反腐成為決策議題，表明網絡反腐的制度化需要進一步認識。隨后，中央紀委監察部統一開通全國紀檢監察舉報網站，這無疑進一步拓寬了信訪舉報渠道，這是反腐機構進一步落實網絡反腐的精神。endprint

2009年中共中央紀律檢查委員會書記賀國強指出：“要深入學習貫徹黨的十七屆四中全會精神，充分認識互聯網發展帶來的深刻影響，切實加強新形勢下反腐倡廉網絡信息收集、研判和處置工作，拓寬了解社情民意渠道，充分發揮廣大人民群眾在反腐倡廉建設中的積極作用，不斷推進黨風廉政建設和反腐敗工作。”2010年1月在北京舉行的中紀委第十七屆五次全體會議上，胡錦濤總書記重申了網絡反腐的重要性，再次使網民參與反腐的熱情和關注度高漲。2012年12月3日人民日報刊文明確指出，須將網絡反腐納入法治化、制度化軌道。2014年，中紀委開通網上舉報中心，網絡反腐逐步規范化。

綜上網絡反腐逐步由個人關注，發展到黨的領導人關注，最終在黨的高層會議中出現，并且黨內專門的監督機構開通網上舉報中心，充分表明權力中心對網絡反腐的價值認同，這種價值認同成為網絡反腐制度化的邏輯起點。

第二，網絡反腐制度化的行動邏輯。“制度就是一種激勵結構，一種激勵制度。好的制度應該可以激勵人們發揮他們的創造力，提高他們的生產效率，有效地運用高技術。”[7]“制度變遷的動力來源于制度變遷主體—‘經濟人的‘成本—收益計算，只有在制度供給者可以從制度變遷中獲得直接的凈收益時，制度的內在需求產生才有可能。”[8]從執政黨的角度分析，腐敗是任何執政黨不可避免的癌癥，關系一個黨的存亡，理性需求使得任何政黨必須關注自身的腐敗。從中國共產黨執政以來，黨的領導人都非常關注腐敗問題。尤其是改革開放以來，中國經濟和社會的發展取得巨大成就，伴隨這些成就，腐敗的機會和金額趨于嚴重，黨的領導人更加關注黨的自身建設，強調腐敗對執政黨的影響。所以，黨的十八大上胡錦濤總書記明確指出，腐敗不治將會亡黨亡國。新任總書記習近平同志談到目前黨面臨的諸多挑戰時也明確指出，黨內的貪污腐敗必須花大力氣解決。所以，中國共產黨根據理性的需求，“將反腐敗與自身執政的合法性和有效性緊密地聯系在一起。”[6]但是從目前的反腐制度建設來看，反腐仍然是以政黨為中心展開。反腐的好壞直接關系公眾對政黨的看法，所以作為權力中心的中國共產黨必須對反腐提出更多的方式和途徑。

中國制度變遷主體是強制性的制度變遷，但任然有誘導性的制度變遷，是自下而上的一種制度變遷，即非權力中心對制度安排的能力和意愿決定制度變遷。隨著現代化的發展，我國政治現代化也在不斷進步，公眾對公共事務治理的參與意愿逐步增強。從這幾年“兩會”的關注熱點來看，腐敗問題成為關注度非常高的焦點。中國目前反腐制度中逐漸出現“內卷化”趨勢，逐漸脫離群眾模式。從公眾的角度分析，內卷化的反腐模式，使得公眾的收益減小，公眾勢必根據理性要求，逐步增加收益。公權力的運用直接關系公眾的利益，權力運用得當會給公眾帶來優秀的社會利益，反之，則帶來巨大的損失。對于反腐來言，更是對公權力運用的監督，公眾根據理性要求，積極投身于反腐建設中。但是，傳統的群眾運動反腐模式具有一定程度的非理性因素[9]，給國家建設帶來巨大損失，成本非常巨大，所以需要新型的群眾參與模式。網絡技術的發展和參與反腐的低成本，為新的群眾參與治理腐敗提供新的模式。

三、網絡反腐制度化的現實選擇

第一，網絡反腐制度化的制度基礎。完善《政府信息公開條例》《公務員法》等相關法律，為網絡反腐制度化提供支持。

首先，完善《政府信息公開條例》。保證公民的知情權，才能有效的對任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為進行監督。盡管我國制定了《政府信息公開條例》，但“從結果看，《條例》規定的制度并不能有效解決一些地方和部門政府信息公開不主動、不及時，面對公眾關切不回應、不發聲等問題，影響政府公信力和權威。”還“一直存在定位不夠明確、規定過于原則、缺乏可操作性等方面的問題”[10]。比如《條例》規定，除涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私外，其余信息都應公開，這是保障公民知情權的具體體現。但《條例》第 8 條同時規定：“行政機關公開政府信息，不得危及國家安全、公共安全、經濟安全和社會穩定。”如何確定隱私和公開之間的關系，如何確定穩定和公開之間的關系就缺乏法律支持。而2013年發布的《關于進一步加強政府信息公開回應社會關切 提升政府公信力的意見》、2014 年發布的《關于建立健全信息發布和政策解讀機制的意見》、發布的《關于加強政府網站信息內容建設的意見》、2015年印發的《法治政府建設實施綱要（2015—2020 年）》、2016 年印發《關于全面推進政務公開工作的意見》等一系列文件，試圖推進政府信息公開的制度化，但是仍然缺乏立法的支持。所以，必須完善《國家保密法》《檔案法》《統計法》等相關法律，為公民的監督權提供法律支持。

其次，完善《公務員法》或制定有關公務員財產公開的法律法規。我國《公務員法》對公務員財產申報沒有明確規定。但是從全世界范圍來看，英國、美國、法國甚至相關都出臺了公務員財產申報等相關法律法規。目前我國應該加強這方面的立法支持。只有明確公務員的財產來源和具體金額，才能有效監督是否存在腐敗，才不至于使網絡反腐出現“無序化”，有效保證網絡反腐制度化。

最后，出臺腐敗查處信息的反饋與披露規定[11]。中國網絡反腐的信息公開相當缺乏，目前沒有任何一部專門的全國性法律。從國家層面規定網絡反腐信息公開的主體、網絡舉報的程序、網絡反腐的進度以及最后處理的結果等基本內容。

第二，網絡反腐制度化的物質基礎。人員的專業化及網絡技術的創新。國家組建專業管理人員，有效對網絡反腐的信息進行歸類。全面提高和加強網絡反腐的建設，是網絡反腐制度化的重要環節。根據信息網絡發展的切實需求，調整和配置相適應的機構和崗位，選調具有思想可靠、責任心強、技術扎實的管理人員，構成具有懂法規、懂技術、會管理的反腐信息網絡管理隊伍，建立科學的、全面的、整體的管理體系，打造一支精干的網絡反腐管理隊伍，確保網絡反腐制度化。這支隊伍必須改變傳統的“我講你聽”的方式，認真傾聽網絡反腐的信息。針對這些信息的處理，不是采用傳統的“堵”“封”“刪”等方式進行，而是進行有效的歸類整理，深入挖掘信息的可信度，提交有關部門處理。endprint

第三，網絡反腐制度化的道德基礎。加強網絡道德建設，引導行業和公民自律。網絡的虛擬性，容易導致非理性網絡行為，“網絡公民的代表性、網絡權利的歸屬性、個人自由與道德責任的對立和沖突，使網絡社會的道德相對主義、網絡輿論的無政府主義的盛行。”[8]要實現網絡反腐的制度化，必須重建網絡社會參與者的道德規范。所以，“必須界定網絡公民的身份性質，明確網絡公共權力的性質與歸屬，特別是要從制度上界定網絡公民的權利與責任，在提升網絡公民權利意識的同時，不斷強化和提升網絡公民的責任意識，逐漸消解網絡反腐的倫理困境，為網絡監督制度化提供倫理支持。”[8]

網絡反腐制度化倫理的重建關鍵是在于網民和行業的自律。十七屆六中全會通過的《中共中央關于深化文化體制改革推動社會主義文化大發展發繁榮的若干重大問題的決定》要求，加強和改進網絡文化建設和管理，加強網上輿論引導。這表明，要積極倡導文明上網，抵制不良信息的發布和傳播。同時，網絡運營商等行業需要加強對內容和網絡行為的監督，凈化網絡環境。尤其是網絡社區，版主或者是管理人員設立網絡社區的公約，網絡參與者要嚴格遵守公約，嚴格自律，只有這樣才能維護網絡反腐的制度化之路。

參考文獻：

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[3] 李顯峰.媒體梳理39個網絡反腐案例：三成涉性 微博成前沿[EB/OL].中國法院網，2012-12-12.

[4] 中國互聯網信息中心.2016年第38次《中國互聯網絡發展狀況統計報告》[EB/OL].人民網，2016-08-03.

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[責任編輯 陳 鶴]endprint