農村“三資”管理長效機制研究

朱理洋　吳妍　程煒

摘要：農村“三資”是指農村集體成員共有的資金、資產和資源。當前隨著我國農村改革步伐日益加快，“三資”問題作為改革的一個支點，尤為重要。同時為進一步滿足農村居民對更高更優公共產品和服務的需求，強化“三資”管理勢在必行。如何通過構建一種長效管理機制，來引導“三資”實現價值增值，并更好地突出公共性價值，從而增加農村居民的整體福利水平，是一個既具有理論可塑性，又兼有實踐可操作性的謀實之舉，值得深思與探究。

關鍵詞：農村“三資；管理；機制；研究

一、引言

農民之事都是關乎國家命運的大事，這是亙古不變的執政原則。農村“三資”就是農村集體所有成員共有的資產、資金和資源的總稱，是農村集體經濟的命脈。“三資”管理作為與農民利益息息相關的一個方面，同時也是當前農村改革的熱點、難點、焦點問題，勢必應該受到足夠的重視。當前我國農村“三資”管理中新舊問題疊加，如集體資金使用缺乏規范，未公開透明，效率低下；集體資產分配不均，侵吞現象嚴重；集體資源使用不當，流失嚴重，整體資源浪費等是導致民怨沸騰的關鍵問題，也是基層村民上訪的主要原因。如何通過創新管理機制來規避上述問題，是一項急迫的任務，需要通過對“三資”管理現存問題的深入分析之中，創新管理機制，來探尋解決路徑。

二、“三資”管理現實困境

（一）“三資”多元性構成，導致管理范圍廣，難度大

集體資金主要由村集體歷年現金結余、國家支農資金、涉及農村集體的補償補助款、上級政府財政轉移支付、村集體收入、捐款等多方面構成。集體資產主要包括：一是村集體籌辦的廠房、門面房、公租房等經營性資產；二是全體村民共享的涉及交通、水利、教育、醫療等公益性資產；三是村集體投資的農業機械設備、活動中心、養老院等固定性資產。集體資源主要指所有權和使用權歸集體所有的土地資源、林地資源、水面資源等自然資源。集體“三資”的多元性構成，導致其管理工作涵蓋面廣，實際操作難度大，這是一個不可回避的客觀事實。

（二）人才隊伍結構不完備，業務能力差，造成管理效率低下

“三資”管理工作本質上來說屬于會計事務范疇，需要有專業素質的人來完成。但是，由于我國農村現階段的實際情況，村級財會人員一般都是由本村內部自行選定，或由村委會負責人兼任，在專業知識方面非常薄弱，責任意識差，能力參差不齊。容易形成在“三資”管理過程中的事前欠缺統籌、事中疏于管理、事后未能反饋這一惡性循環。長此以往，就會導致集體“三資”管理的賬面混亂。特別是當上一任村“兩委”與下一任進行村務交接之后，更是變成一筆糊涂賬。雖然目前我國絕大多數地方政府都投入人力、財力對村級財會人員進行培訓。但是大多進行簡單必要的會計知識講解，并沒有從理念上轉變村級財會人員的工作方式與價值取向，完全是治標不治本，浮于表面。人才隊伍的建設，不僅需要村集體自身的探索，更需要政府從制度層面上進行政策支持。現實情況卻是政府層面無主導機構，村集體自身又疏于發展，人才隊伍建設與現實要求完全脫鉤。

（三）村級管理體制不規范，價值取向失范，誘導“尋租”行為頻發

村作為基層組織單位，既具有自治組織外形，又伴有“半行政化”特征。由于當前我國的村級事務都是在所隸屬的上級鎮（鄉）政府一定程度上的行政干預下完成，容易導致村集體在“三資”管理過程中喪失決策主動權，同時造成責任主體的模糊化。原先應該按照民主流程進行商議、表決的“三資”管理工作，變成鎮村兩級領導的個體決策。權力過分集中，當某些干部公共價值觀念缺失時，便會利用手中的公權力來為自己謀私利。同時社會上一些投機分子，通過“尋租”活動與擁有公權力者形成利益結盟之后，對于集體“三資”的侵蝕就在所難免。毫不夸張的講，當前村級腐敗案件，絕大多數源自于“三資”管理中的漏洞。“三資”管理不善，已經成為村級乃至基層塌方腐敗的導火索，并且隨著農村經濟的進一步發展，大有蔓延之勢。這一主客觀交叉因素，正在演變成當前農村治理的主要矛盾，也是“三資”管理中不可回避的一大難題。

（四）監查體制不健全，村民自主監督意識淡薄，易形成監管“黑洞”

原則上講，村集體“三資”的使用應該處于外部行政監督與內部村民監督之間，這樣一種雙向監督機制完全可以使“三資”使用走上一條合理、規范、高效的軌道，但具體執行的實際情況卻大相徑庭。首先是外部監督方面，由于我國當前的監管制度對于村級單位的監察力度還很薄弱且不能完全覆蓋。同時“三資”的使用普遍具有零散、細碎、靈活等特點，造成實際監管工作繁雜，操作難度大。如果單純依靠現有的行政監管體系來對集體“三資”的使用情況進行監督，幾乎不可能完成。其次是內部監督方面，按照我國推行的農村自治制度，法律意義上講每一個村民都擁有“三資”的所有權、使用權和收益權，村民應該主動監督“三資”使用，以保障自己的合法權益不受侵害。然而現實中由于我國村民整體教育水平偏低、法律意識淡薄、集體觀念缺失等原因，導致自主監督完全只是存在理論上的可能性。外部監督與內部監督的雙向失靈，其直接后果就是形成監管“黑洞”，讓“三資”的使用游離于監管范圍之外。

主客觀因素的交叉影響，使“三資”管理成為農村改革的頑疾，也是阻礙農村社會經濟發展的現實屏障。解決這個問題，需要對癥下藥，通過構建長效機制，來防范問題發生、消除負面影響、引導高效利用。

三、構建長效機制，完善“三資”管理

（一）落實責任主體機制

強化“三資”管理工作，離不開政府的主導作用。通過探索構建鄉鎮一級“三資”管理中心，配備相關專業工作人員，從而落實責任主體，可以從體制建設上來完善管理中的主體缺位，切實增強對于集體“三資”使用的引導作用。同時，村兩委班子作為村級事務的主要決策者，其主體角色也已經明確，必須要對“三資”的規范使用負有責任。通過明確鎮村兩級責任主體，可以給集體“三資”找到一個直接相關的“監護人”，通過績效考核與追究問責，實現“三資”安全與“監護人”責任的捆綁。這個“監護人”不僅要對“三資”日常管理、維護和使用負責，更要保障“三資”的公共性價值取向。責任主體機制的構建，是完善“三資”管理體系的開端，只有主體明確才能更好地掌舵“三資”管理工作。endprint

（二）引入評估、審查、公開一體化機制

按照規定，涉及集體“三資”的各項明細，都應該及時地向全體村民公開，實行完全透明化的管理方式。由于責任主體的缺位現象嚴重，模糊公開內容、回避重要事務、延遲重要信息等各種非常規的公開手段，并不能讓村民從本質上獲取關于“三資”使用的詳細信息，因此便給了一些趨利者可趁之機。通過構建評估、審查、公開一體化機制，可以讓一些暗箱操作、投機倒把行為處于聚光燈之下，毫無生存縫隙。一體化機制可以是在政府相關部門主導之下通過鎮村兩級單位共建形成，如鎮一級單位設“三資”評估、審查中心，其下各分站點為每個村的會計人員，并且可以通過各村之間的“互查互審”模式，以人員聯動來彌補人員配備不足，可以實現有效地審查“三資”存量及使用情況。這種機制也可以通過政府向社會第三部門購買專業服務，聘請專業人員，定期駐村抽審“三資”明細，并且形成信息數據庫，實時更新，全面監察并及時向上級單位反映發現的問題。有能力的地方甚至可以嘗試構建互聯網+“三資”管理信息化系統，通過信息的雙向傳遞，既可以預防公權力的任性，又可以匯集關于管理的建議。無論何種形式，其主要職能都是對“三資”使用進行透明化、規范化處理，便于在監管工作順利進行的同時提高效率。通過評估、審查、公開系統化機制的建立，可以鏟除腐敗滋生的溫床、拔掉吞噬“三資”的蛀蟲，因而從本源上防范和消除問題發生。

（三）強化監管主體機制

無規矩，不成方圓。如何才能使集體“三資”的使用處于合法、合理的邊界范圍之內，強化監管主體是構建長效管理機制不可缺失的一環。這個監管主體不僅包括政府的行政監管部門，而且還涵蓋村民個體或自主成立的監督組織，且后者應該充當監督主體的主要內核。監督主體的職責就是要做到涉及“三資”的問題，一切以維護村民利益為核心原則。對于一些重大的有關“三資”使用決議，監督主體必須要發揮其作用，做到事前、事中、事后的監督流程一體化。政府的行政監督部門是監督機制的“硬件”，但是其有不可回避的弱點，易與腐敗者形成利益共同體，因此不能作為監督主體機制的核心。構建監督主體機制過程中，我們要認識到每個村民都是直接利益者，可以構成監督機制“內核”。通過強化其主人翁意識，讓每一個村民都成為監督體系的一個“探口”，遇到問題，隨時反映，腐敗行為便會無所遁形。如一些地區構建的“三資”違規使用有獎舉報熱線、村務舉報信箱、定期開展“三資”問題總結大會等傳統方式。同時借助現代科技，成立集體“三資”管理微信群、網站等，實現信息傳遞、動態監督。同時可以嘗試探索成立一些類似于“三資”監管委員會、村務紀律監察委員會之類的村民自主監督組織，來規避政府相關利益者的媾和行為。監督主體機制“內核”和“硬件”二元結構的形成，是確保“三資”管理工作順利進行的保障，可以預防及懲治一些不合法和不合理行為，為形成高效、合理的“三資”管理及使用機制保駕護航。

（四）明確受益主體，力促“三資”增值機制

農村集體“三資”管理的第一要務便是保證其安全完整，不受侵害，這是不容跨越的一條紅線。要在實際生活中行使其監督權和決策權，切實地管好用活“三資”。但是作為集體的資產，如何才能最大程度上為集體成員服務，是一件值得探尋的事。由于對村集體經濟組織的資產管理并沒有明確的法律規定且組織成員因出生、死亡、遷入、遷出而不斷變化，容易造成受益主體不明確，產權不明晰的現象，在實際生活中表現為“人人共有，人人沒有”的窘境。通過強化村民權益主體意識、加強宣傳教育、落實行政指導、貫徹民主決策等一系列舉措來明確受益主體，是集體“三資”管理的落腳點。農村集體“三資”管理的最終目標是增加全體村民的福利，內在要求實現價值增值。只有合理地規劃利用“三資”，促進價值增值，才能使每一個成員享受收益，提升集體福利水平。政府部門及村兩委應該探尋一條“三資”價值增值路徑，并且通過明確受益主體，使每一個成員分享收益。價值增值的路徑，須依托農村市場經濟的發展，例如以集體資產入股企業，分紅獲利；以集體資產興辦村企，獲取經營收入；村集體建設廠房，對外進行招租，獲取租金；發包集體資源，獲得傭金等多種形式引導“三資”合理使用，實現價值增值，并將增值所得投入到新一輪的“三資”治理及改善民生中來，從而形成一個良性循環系統，做到真正意義上的造福于民。

通過搭建村民受益為主軸，落實責任主體和監督主體為兩翼，形成評估、審查、公開整合體系為支撐，并同時以推進增值為運行方向的一體化管理形式，必然可以從根源上消除當前“三資”管理中的頑疾，創造新價值，提升整體福利水平。

四、結語

當前我國正處于改革的深水區，農村改革也不例外。原有的改革紅利已經快消耗殆盡，如何通過新一輪的結構性改革，來改變現有的局面，滿足農村居民對更高物質文化生活的追求，集體“三資”管理改革的重要性與緊迫性，不言而喻。探索構建一種產權明晰、權責明確、經營高效、管理民主以及監督到位的“三資”長效管理機制，以適應當前我國農村經濟社會發展，提升農民生活水平，是一件艱巨的任務。

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（作者單位：中共江蘇省委黨校）endprint