中國水土流失防治機制探究

胡世明+陳瑾

摘要：水土流失防治是保障生態安全的戰略之一。為促進水土流失防治保障生態安全并與社會經濟協調發展，探索科學、高效的防治機制。回顧總結中華人民共和國成立以來的水土流失防治政策變遷，通過長期的摸索實踐與選擇性經驗借鑒，逐步構建了管制與誘致協同的國家水土流失防治政策體系。取得成就的同時，也存在一些機制上的問題。建議加強和提升數據服務決策的能力建設；法治防治工作的管理與協調；建立健全依據科學、行之有效的水土保持生態補償機制；規范化、制度化、法制化保障市場機制的穩健、高效運行。

關鍵詞：水土流失防治；政策；機制；法制化

水土資源是人類賴以生存的基礎性自然資源和戰略性經濟資源，也是生態環境的控制性要素。中國是世界上生態系統退化和水土流失最為嚴重的國家之一。水土流失防治是國土整治、江河治理的根本，是維護、重建和改善生態環境、保障生態安全、促進社會經濟尤其是農村社會經濟發展的戰略之一，是構建和諧社會、改善人居環境、定向生態文明的舉措，是中國在可持續發展總體框架下長期堅持的一項基本國策。在水土流失的防治實踐中，中國逐步構建了水土流失綜合防治政策體系。在國家體系框架下，各地域由于自然稟賦、經濟結構、社會和人文地理、人力資源等不同而存在區域差異。“十八大”以來，生態文明建設成為特色社會主義“五位一體”總體布局的內在要求，水土保持生態建設迎來發展機遇的同時也面臨新形勢、新任務和新要求（劉寧，2007）。2015年經國務院正式批復同意的、“自上而下”和“自下而上”相結合編制完成的《全國水土保持規劃（2015～2030 年）》是中國水土流失防治進程中的一個重要里程碑（劉震，2015）。藉此，遵循該規劃“以人為本、人與自然和諧相處，整體部署、統籌兼顧，分區防治、合理布局，突出重點、分步實施，制度創新、加強監管，科技支撐、注重效益”的基本原則，本文試圖在歷史回顧與經驗總結的基礎上，探究水土流失防治機制創新，旨在探索有效提升區域環境容量和擴展區域生態空間、促進生態文明建設的治理方略。

一、中國水土流失防治機制的演進

（一）水土流失防治政策概述

中華人民共和國成立以來，基于國家經濟政治體制改革形勢和社會經濟發展的需要、適應水土流失地區經濟發展的實際需求，本著完善自身的理念，借鑒國外如美國、日本、澳大利亞、印度、奧地利等的經驗，中國逐步構建了管制性與激勵誘致性協同的水土流失防治政策體系框架（圖1）。歷史變遷中，大約經歷了如下幾個階段——建國后至20世紀70年代，在合作化運動背景下探索水土流失治理方略，主要依靠集體以支毛溝為治理單位開展示范與推廣。20世紀70年代末至20世紀90年代，在家庭聯產承包責任制背景下，主要以小流域為單元開展綜合治理與重點治理，推進責任制創新。20世紀90年代初至20世紀90年代末，在建立社會主義市場經濟體制背景下，依據相繼頒布和實施的《中華人民共和國水土保持法（1991）》及相應的實施條例、規劃綱要等法律、法規及相關文件，依法開展以小流域為單元、預防為主的防治工作。20世紀90年代末，中國調整了水土流失治理和生態建設方略，于1997年決策“治理水土流失、改善生態環境、建設秀美山川”，同年國際上通過了《京都議定書》；1998年后，國務院先后批準實施了《全國生態環境建設規劃》、《全國生態環境保護綱要》等，對21世紀初期的水土保持生態建設做出了全面部署，并將水土保持生態建設確立為21世紀經濟和社會發展的一項重要的基礎工程以及中國實施可持續發展戰略和西部大開發戰略的根本舉措。自此，在生態環境建設與農村經濟體制改革背景下，實施水土保持生態修復項目逐步納入國家基本建設程序管理，中國進入以重點區域為單元的全面生態建設與生態修復階段。

（二）水土流失防治管理體制與協調機制的演進

中華人民共和國成立以來，為建立和完善結構科學、人員精干、靈活高效的黨政機關，歷經了“1951～1953年→1954～1956年→1956～1959年→1960～1965年→1966～1975年→1976～1981年→1982年→1988年→1993年→1998年→2003年→2008年”等多次“精兵簡政”。改革中水土流失防治協調機構與主管部門也進行相應調整，構建了涉及主管部門（派出機構）、協同管理部門、其他有關部門等“統一規劃，明確任務，部門配合，高層協調”的水土保持管理體系。

（三）水土流失防治投入機制的演進

改革開放前，中國水土保持沒有專項經費。20世紀80年代逐步建立了水土保持補助費制度，1988年財政部把水土保持補助費與水土保持事業費單列。20世紀90年代，基于頒布的《水土保持法》（1991）、《關于加強水土保持工作的通知》（國發[1993]5號）、《全國水土保持規劃綱要》（1993），水土保持投入渠道得到拓寬。直到1998年前，水土保持工程仍在國家基本建設計劃之外，水土保持生態建設項目的實施以“群眾‘投工投勞為主、國家和地方資金補助為輔”。1998年《全國生態環境建設規劃》（國發[1998]36號）明確將生態建設納入基本建設程序管理范疇，自此，以群眾自建、自管、自用的建設和管理模式轉變了國家基本建設項目的新模式（姜德文，2001）。總體而言，1950～2005年中國水土保持投入主要基于“政府投入引導，群眾投勞為主”的模式。2000農村稅費改革規定逐步取消舊有的“兩工”（農村義務工和勞動積累工），一定程度上代之而行的是被中央當作典型推廣全國的安徽巢湖地區開創的“一事一議”制度，但沒有徹底改變傳統的思維“路徑依賴”。面對生態修復與生態建設的無限需求，中國水土流失防治與生態安全防治政策專題組（2010，后文簡稱“政策專題組”）建議參考黃土高原水土保持項目模式，建立健全以政府投入與社會資本為主、政府財政擔保國際貸款（包括世界銀行、亞洲開發銀行等國際金融組織）、科學“一事一議”并有效引導農民投資投勞的投入機制。endprint

（四）水土流失防治功能機制的演進

機制從功能上可分為激勵機制，制約機制和保障機制。水土流失防治激勵機制是水土流失防治主體（政府、水土保持主管部門、企業、公眾等）將遠大愿景轉化為具體事實的連接手段，是在水土流失防治組織系統中，激勵防治主體系統運用多種激勵手段并使之規范化和相對固定化，與激勵客體（管理人員、企業、公眾等）相互作用、相互制約的結構、方式、關系及演變規律的總和。水土流失防治制約機制是運用民主與法制的手段，通過有效的途徑，對權力使用者的特定限制和約束，以保證水土流失防治管理活動有序化、規范化的一種機制。水土保持保障機制是為水土流失防治管理活動提供物質和精神條件的機制。

1. 激勵機制的演進

中華人民共和國成立以來，逐漸建立形成了水土流失防治措施體系，相對稀缺的是最大化水土流失治理主體（包括政府、集體組織、居民、農戶等）承諾將防治目標、愿景轉化為具體事實的特定方法與管理體系。相關經驗主要體現在治理責任制變革方面。

改革開放前，土地集體所有、集體經營，產權激勵機制基本上處于空白狀態。改革開放后農村聯產承包責任制的推行促進了“戶包治理”小流域。“戶包治理”存在的資金、技術與勞動力等生產要素的局限性促進了“聯戶承包”治理責任制的產生和“水保”專業隊的出現以及二者的蓬勃發展，同期產生或出現的有集體開發、租賃、拍賣（使用權）、股份合作等責任制形式。20世紀90年代初期，隨著市場經濟體制的逐步建立與發展，“四荒”拍賣一定程度上有助于農村剩余勞動力的就業與創收，提高了公眾治理水土流失的積極性，推動了規模化和集約化經營的發展進程，開拓了水土保持商業化運營的新機制。

在“戶包治理”、“聯戶承包”、股份合作和“四荒”拍賣等治理責任制的改革與演進中，形成并滲透其中的有物質薪酬激勵、榮譽與升遷激勵、專利激勵、產權激勵、成本最小化和效率優先的市場交易激勵機制等（李周、包曉斌，2002）。

2. 制約機制的演進

中華人民共和國成立后，尤其是20世紀90年代以來，在不斷的摸索實踐中，逐步形成了組織、技術和法律法規等方面對水土流失進行防治的制約機制。依據《水土保持法》（1991）、《水土保持法實施條例》（1993）等法律法規，逐漸建立和形成了水土保持的三項基本制約制度——水土保持方案報告制度、水土流失“兩費”收繳使用和管理制度、水土保持監督檢查制度，總體上形成了以“一方案”（經水行政主管部門同意的水土保持方案）、“三權”（審批權、收費權和監督權）、“三同時”、和“兩費”等為表現形式和鮮明特征的水土流失人為原因和生態環境破壞行為制約機制。

3. 保障機制的演進

（1）水土保持生態補償機制的演進

經濟學的相關理論認為，在產權不明晰或（和）缺乏產權主體的情況下，人類的經濟活動將會產生經濟的外部性，從而導致經濟活動中的私人成本與社會收益的不一致。為解決這個問題，福利經濟學說提出了征收“Pigou稅”的方法，形成了生態補償機制的理論基礎。中國大約20世紀80年代興起對生態補償的研究，1998年以建立森林生態補償基金的規定為始進入實踐操作層面。在水土保持生態補償方面，相關的重大政策可以追溯到國務院令[1993]第120號《水土保持法實施條例》、《國務院關于加強水土保持工作的通知》（國發[1993]5號），其中條款涉及的“兩費”在一定意義上屬于生態補償的范疇，條款中涉及的“水費、電費提取”反映了“誰受益，誰補償”的生態補償思想。1993年之后國家的一系列政策規定中都強調按照“誰開發，誰保護，誰受益，誰補償”的原則建立生態補償機制。2014年，《水土保持補償費征收使用管理辦法》正式出臺。迄今，生態補償已經成為中國涉及生態建設和環境治理的一個全局性問題，但尚無科學的補償標準和制度安排，生態補償制度尚未真正完備地建立起來。與擁有雄厚的經濟實力、重在生態補償金有效配置以獲得最優投入產出的歐洲、北美等發達國家不同，中國生態補償的研究多聚焦在補償資金的籌集方式和相關政策的制定上，實施的重點領域是林業和礦產資源，主要形式是財政轉移支付。多數省（自治區、直轄市）根據相關法律、法律、實施條例和文件精神實施水土保持補償費征收使用管理，初步建立了水土保持補償制度。

（2）科教支持體系的演進

“意識形態工作是黨的一項極端重要的工作”（習近平語）。中華人民共和國成立后，1955年全國第一次水土保持會議明確水土保持工作要進行宣傳教育。20世紀80年代，《水土保持工作條例》（1982）發布施行，宣傳成為水土保持工作機構的任務之一，宣傳隊伍不斷擴大，宣傳的內容涵蓋了水土流失的危害與治理效益、水土保持工作的重要性和緊迫性、水土保持原理和科學技術等，宣傳方式包括報刊雜志、廣播影視、藝演展覽、報告講座、教本畫廊等。20世紀90年代，編制了“水土保持與城鎮安危”、“長江的水土流失”等電視專題，編寫了大量的宣傳標語口號，1991年以后水土保持宣傳教育工作主要圍繞頒布的《水土保持法》等法律、法規開展，水利部聯合相關部門開展《水土保持法》宣傳周、宣傳月和宣傳日活動，實施普法計劃。21世紀以來，水土保持的國際交流與合作擴大了中國水土保持工作在國內外的影響，全國繼續開展大規模的水土保持法律、法規及相關文件精神宣傳活動。“十二五”期間，水土保持宣傳教育工作機制有效建立，各地重視程度持續提高，宣傳教育平臺多樣、宣傳重點突出，宣傳教育領域不斷拓寬，宣教方式與作品不斷創新，為水土保持事業全面發展創造了良好的輿論環境（蒲朝勇，2016）。

經濟建設是中國在國內外大勢沒有發生根本變化情境下的中心工作。在國民經濟和社會發展中，“科學技術是生產力”是馬克思主義的基本原理。中華人民共和國成立以后，特別是改革開放以來，水土保持科學研究和技術推廣工作日益發展，水土保持科學技術人才層出不窮，為水土保持生態建設提供了人力資本支撐，以“3S”為代表的現代信息管理技術取得突破并得到廣泛應用，初步形成了水土保持基礎理論體系、綜合治理技術體系、科研觀測體系和技術標準體系（劉寧，2007）。endprint

（3）法律法規體系的演進

市場和法治可謂現代文明的兩大基石。2014年十八屆四中全會指出：“社會主義市場經濟本質上是法治經濟……”。中華人民共和國成立后，在大規模的水土流失防治工作中，國家制定了一系列水土保持法律、法規及法規性文件、規章及規范性文件——1957年國務院發布了《水土保持暫行綱要》；1982年發布了《水土保持工作條例》；1988年國家計劃委員會、水利部制定發布了《開發建設晉陜蒙接壤地區水土保持規定》；1991年全國人民代表大會常務委員會頒布了《水土保持法》；1993年國務院水行政主管部門發布了《水土保持實施條例》；1995年水利部頒布了《開發建設項目水土保持審批管理規定》，等等，初步形成了一套自上而下的水土保持法律、法規體系，一定程度上發揮了各個特定歷史時期的水土流失法治作用，并在順應社會經濟發展過程中加以修訂與完善。

（五）水土流失防治模式的演進

20世紀50年代中國強調大局，依靠國家投入資金引導培養典型，為集體水土流失治理提供示范，主旨在于減少水土流失對大江大河的負面影響；20世紀60～70年代，以建設基本農田為切入點，旨在化解糧食短缺問題。20世紀80年代初，“依靠千家萬戶，治理千溝萬壑”，踐行與推廣戶包小流域治理，強調“四荒”的公開分配與開發利用。其時，一些農民企業家開創了旨在改善社區發展環境的治理模式。隨著市場經濟體制改革，水土流失治理納入到區域化布局、規模化治理、集約化經營的軌道，在實踐中形成了改善生態環境與建設主導產業、開發資源發展區域經濟、促進脫貧致富相結合以及向大農業、非農產業、市場延伸的經驗（李周、包曉斌，2002）。

二、尚須解決的一些機制問題

水土流失防治機制在實踐與改革中得以不斷改進，各地區由于自然地理、人文情境稟賦不同，防治情況存在差異，但存在一些共性問題。

（一） 配套統計問題

水土流失治理面積等統計信息是水土保持工作的信號和消息，發揮著國民經濟行業宏觀調控和地區規劃與發展的監測、決策或咨詢的參考作用。現實中宏微觀數據如水土流失治理面積數據存在失真、不協同等問題（王偉、薛塞光，2016）， 導致基于數據的統計與計量分析可能無法科學有效地揭示或挖掘潛在的真正規律。

（二）管理體制與協調機制問題

協調機制缺位是中國水土流失防治的突出問題之一，表現在政府各相關部門間協調合作成本尚有很大的消減直至歸零的空間，并且在水土流失防治工作的諸關系上缺乏統籌把握。

（三）水土保持生態補償投入機制問題

伴隨全球生態環境危機意識和可持續發展觀的提升，中國對生態補償的研究和實踐不斷深入，生態補償相關的機制有生態修復補償機制和生態建設補償機制，前者包括實行“誰破壞誰補償”、自行補償和委托補償、等量補償和加倍補償、治理補償等；后者包括實行“共享共建”、以上級財政轉移支付為主要途徑補償、合理確定補償、“飛地補償”等。具體政策實踐中生態環境服務付費主要涉及以森林生態系統服務為核心的生態服務付費、農業相關生態服務付費、流域生態環境服務付費、與礦產資源開發相關的生態補償制度等。但是，即便是多年實踐并取得一定成效的“退耕還林”，在執行過程中尚存在“生態目標不到位”和“給農民的補償不到位”的問題。建立和完善生態補償機制是一項復雜的系統工程，真正的生態補償機制的建立是一種遠比想象深刻的社會利益大調整和制度創新，尚有許多方面需要生態機制，尚有諸多問題亟待進一步科學探究。在水土資源環境管理層面，國內學者在水土保持生態補償理論和補償主體、客體、標準、途徑、方式等機制構成要素方面進行了諸多探討，但尚存在補償主體和客體不明晰、補償標準難定量、區際補償難落實、生態稅費制度不健全、長效補償機制未建立等問題（王甲山等，2017）。

（四）市場機制運作問題

發展社會主義市場經濟，必須充分發揮市場機制的形成市場價格、優化資源配置、平衡供求關系、激勵效率提高、實現經濟利益、評價經濟效益等功能。但市場機制的作用發揮與正常運行要求有規范的市場主體、完善的市場體系、規范的市場運行規則以及有效的宏觀調控體系。2015年福建省創新組建了福建省水土保持生態建設有限公司（簡稱“省水保公司”），以推進水土流失治理企業化運作。運作探索中，發現存在土地產權交易成本、地方“慣性依賴”等問題，工程建設不具備核心競爭力、生產產品缺乏競爭力且難以一體化經營、企業發展受制于成本壓力，政府回購、PPP（Public_Private-Partership，公共私營合作）、EMC（Energy Management Contracting，合同能源管理）等新模式在實施與推廣中存在法律和程序上的“空白”（尤長明、鄭錦文，2017）。

三、健全與完善水土流失防治機制的建議

（一）加強和提升數據服務決策的能力建設

在大數據時代，為提高相關關系研究結論具有可靠、有效的決策力、洞察發現力和流程優化能力，需要建立健全大量、高速、多樣、低價值密度、真實的信息資產。中國幅員遼闊，區域自然環境與人文理念不一，水土流失時空分布具有隨機不確定性，對水土保持監測工作形成挑戰。為此，建議充分開發與運用水土保持現代科技如“3S”技術，建立健全監測系統和機制，完備信息數據庫，加強和提升水土保持生態建設與科學決策能力。

（二）法制強化和保障防治工作的管理與協調

管理的本質不是管理本身，而是協調，是提高效率和效益的手段與過程。其手段包括強制（如政權）、雙方意愿交換、物質性和非物質性懲罰、激勵、溝通與說服等。《水土保持法》明確法定了水土保持管理權限和管理職能。國務院及各級政府水行政主管部門在水土流失防治組織運行規則如章程及制度等的確定、人員配置及職責劃分與確定、設備及工具、空間等資源配置與分配、防治目標的設立與分解、防治的組織與實施、檢查、監督與協調、效果評價、總結與處理等方面發揮了職能作用。但水土流失防治工作還涉及林業、農業等行政主管部門，協調不暢的情境下容易導致規劃不一、資源浪費、扭曲配置等。在市場化程度不斷提升和深化的情境下，管理的主體更可以是國家、政府、企業或非正式組織等。“社會辦水保”更要求協調職能的有效與高效。由此，參考與比較歷史上或現實中成立“國務院水土保持委員會”、“全國水土保持工作協調小組”、“全國生態環境建設部際聯席會議”的優劣勢，建議建立“主管部門一家管，主管部門、協同管理部門、其他有關部門共治，高層協調”的管理體制。體制決定機制，機制決定活力。體制效用的發揮應籍以嚴明的法制。為此，應在自然資源與環境保護部門法系中，比較、鑒別與修正《水土保持法》、《森林法》、《農業法》、《水法》、《環境保護法》、《礦產資源法》等規范性文件中涉及多部門業務卻絕對獨立固封、有失協整的內容，從法制上首先強化和保障防治工作的管理與協調。endprint

（三）建立健全依據科學、行之有效的水土保持生態補償機制

為建立健全水土保持生態補償機制，不失生態補償的一般性，需要探索加快建立水土資源環境價值評價體系、生態環境保護標準體系，建立水土資源和生態環境統計監測指標體系以及“綠色GDP”核算體系，明確水土資源耗減、環境損失的估價方法和單位產值的能源消耗、水土資源消耗、“三廢”排放總量等統計指標，科學量化評價水土資源和生態環境價值，顯現生態補償機制的經濟性。同時，應提高水土保持生態恢復和建設的技術創新能力，大力開發、利用水土保持生態建設、環境保護高新技術，為水土保持生態修復和建設提供技術支撐。

（四）法治保障市場機制的高效運行

在水土流失防治中，尤其是在計劃經濟時代，中國習慣于管制性的治理工具，志愿性治理工具應用較少。伴隨1992年起不斷深入的市場經濟體制改革，市場機制在水土保持工作中不斷滲透與彌漫，為水土流失防治注入活力、效率和效益。總體上，財政政策工具應用較多，市場性工具應用不足，技術治理主要是應用生態學原理進行受損生態系統修復，主要包括林草復合治理、地表植被覆蓋、典型流域綜合治理等模式。建議加強產權經濟建設，綜合運用各種治理工具，特別是要發揮契約治理工具、信息治理工具、市場和志愿工具等柔性化的治理工具。另一方面，市場經濟本質上是法治經濟、產權經濟，水土流失防治具有公益、長期、綜合等特性，存在市場失靈的傾向，建議秉承宏觀調控與微觀自主、綜合預防與整治相兼的策略，法律、法規、制度化防治水土流失，相機并舉工程、生物和農業技術等多類措施，建設水土保持生態文明。

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*基金項目：福建省自然科學基金（2014J01268）“福建水土保持政策實施的經濟影響評價研究”。項目承擔單位：閩江學院。

（作者單位：胡世明，福建江夏學院；陳瑾，福建省水土保持實驗站）endprint