十八大以來綠色減貧理論與實踐探索

張琦　馮丹萌

綠色發展與消除貧困是中國政府提出的2020年建設全面小康社會的宏偉規劃任務要求。通過綠色發展來實現減貧成為現階段的必然選擇。打贏脫貧攻堅戰、實現貧困地區的可持續發展必須以五大發展理念為統領，必須把扶貧開發促進減貧和綠色增長結合起來，推進綠色減貧。綠色減貧是生態文明建設中減貧方式的創新，是一種符合生態文明發展、實現綠色增長和發展新方式的減貧新理念，是把生態文明與反貧困有機結合起來的減貧新戰略，體現了我們黨對我國經濟社會發展階段性特征的科學把握。

一、十八大以來綠色減貧的制度設計和實踐創新

新一屆中央領導集體高度重視生態文明建設和減貧工作，就新時期扶貧開發工作提出了一系列新思想、新部署和新要求。2015年11月，中共中央、國務院印發的《關于打贏脫貧攻堅戰的決定》在指導思想中明確要求，脫貧攻堅要牢固樹立并切實貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念。為了將綠色發展理念應用于扶貧工作中，實現綠色減貧，政府做出了一系列的制度設計和政策安排，政策的主要方面包括生態扶貧、綠色產業脫貧、易地扶貧搬遷、文化扶貧以及綠色減貧考核機制等。

（一）制度設計

中國綠色減貧在制度設計層面形成了一定的政策支撐，國家發展與改革委員會、農業部、環境保護部以及國家旅游局等部門都制定了綠色減貧相關的政策。

（二）實踐創新

1.生態扶貧創新實踐

中國在實踐中探索和形成了環境友好產業發展、貧困人口參與生態保護建設和維護、生態補償和生態移民等主要生態扶貧形式。

（1）生態補償扶貧。對于生態補償的概念，國內還未形成統一共識，目前主要有兩種觀點： 一是以提供者為側重，僅對提供生態服務提供者進行補償；二是獎懲并用，對保護生態環境行為進行補償，也對破壞生態環境的行為進行干預并采取收費。

第一，環境友好型產業發展扶貧。在貧困地區發展環境友好型產業，增加貧困人口的收入，是生態扶貧的一種重要形式。

第二，生態修復型扶貧。中國貧困地區多屬于水土流失嚴重的生態脆弱地區或嚴格禁止開發的生態功能區。結合生態修復，發展具有較高經濟效益的生態產業是生態修復扶貧的重要方式。

第三，綠色生態型扶貧。生態保護區內的農民，為了保護生態環境被迫放棄許多正常的生產和創收活動，其所擁有的自然資源和勞動力資源的利用受到很多限制，成為生態保護區內不少農民的主要致貧原因。通過生態補償、提供公益崗位等方式，在一定程度上補償保護區內農民所遭受的損失，增加就業收入，已成為相關貧困農戶脫貧的重要方式。

第四，生態移民扶貧。生態移民是應對貧困地區脆弱生態環境人口承受能力低、建設和維護成本高的情況而采取的一種特殊生態扶貧形式。從 2001 年開始，國家發改委安排專項資金，在全國范圍內陸續組織開展了以生態移民為主的易地扶貧搬遷工程。

2. 新型能源扶貧實踐

（1）光伏扶貧。“光伏遇上扶貧”始于2013年，在2016年漸成氣候，并在各種產業扶貧的模式中脫穎而出，成為各省級政府在打贏脫貧攻堅戰、加快貧困地區能源開發建設，推進脫貧攻堅戰中最受青睞的精準扶貧、精準脫貧模式之一。光伏扶貧的關鍵不是“輸血”，而是幫助貧困地區或貧困戶“造血”，實現粗放扶貧到精準扶貧的轉變。

（2）電商扶貧。電商扶貧是我國脫貧攻堅戰的新突破和新運用，是以電子商務為手段，拉動網絡創業和網絡消費，推動貧困地區特色產品銷售的一種信息化扶貧模式。電商作為一種新興的市場手段和精準的扶貧方式開始成為社會扶貧力量，電商企業探索的“互聯網+扶貧”正在成為扶貧新路徑。

3.統籌區域發展與綠色減貧的新實踐——易地扶貧搬遷

易地扶貧搬遷是“五個一批”精準脫貧的重要內容，是黨中央發出脫貧攻堅戰總動員后的第一仗，也是我國打贏脫貧攻堅戰的重要內容，中共中央在《國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》中第七條就提出“實施易地搬遷脫貧”，“對居住在生存條件惡劣、生態環境脆弱、自然災害頻發等地區的農村貧困人口，加快實施易地扶貧搬遷工程。”

4.綠色農業扶貧創新實踐

2012年，《國務院關于支持農業產業化龍頭企業發展的意見》中指出要堅持因地制宜，實行分類指導，探索適合不同地區的農業產業化發展途徑。堅持機制創新，大力發展龍頭企業聯結農民專業合作社、帶動農戶的組織模式，與農戶建立緊密型利益聯結機制；推進農業生產經營專業化、標準化、規模化、集約化，建設一批與龍頭企業有效對接的生產基地；強化農產品質量安全管理，培育一批產品競爭力強、市場占有率高、影響范圍廣的知名品牌；加強產業鏈建設，構建一批科技水平高、生產加工能力強、上中下游相互承接的優勢產業體系；強化龍頭企業社會責任，提升輻射帶動能力和區域經濟發展實力。

5.旅游扶貧創新實踐

2013年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見》，明確將旅游（尤其是鄉村旅游）定義為農戶脫貧致富的主要工具，并提出詳實、因地而異的行動方案，同時也制定出明確的行動目標。

6.文化產業扶貧新實踐

2015年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于加快構建現代公共文化服務體系的意見》提出要統籌推進公共文化服務均衡發展。因地制宜、分類指導，建立基本公共文化服務標準體系，促進城鄉基本公共文化服務均等化，推動革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區公共文化服務實現跨越式發展，保障老年人、未成年人、殘疾人、農民工、農村留守婦女兒童等特殊群體享有基本公共文化服務。

7.綠色減貧考核機制政策

2014年中共中央組織部、國務院扶貧辦聯合下發《關于改進貧困縣黨政領導班子和領導干部經濟社會發展實績考核工作的意見》，首次提出對貧困縣黨政領導班子和領導干部經濟社會發展實行考核，考核內容應體現貧困地區發展的特殊性和主體功能定位，考慮生態環境脆弱等因素。這一調整對于鼓勵和保證貧困地區的黨政領導結合自身主體功能，選擇和確定適宜的扶貧開發戰略和方式，奠定了重要的制度基礎，也在一定程度上為生態扶貧提供了保障。endprint

二、綠色減貧的實踐特征

（一） 綠色減貧內容多維度化

十八大以來，隨著生態文明建設的推進，綠色減貧理念在中國逐漸凸現出來，從以往單純的以經濟維度為目標的單維度減貧逐漸向綠色減貧轉變。從內容來看，綠色減貧主要以可持續發展為原則，以提升貧困人口生活水平為目標，根據“兩不愁三保障”的建設目標而制定的多維度內容。

（二）綠色減貧機制可持續化

綠色減貧機制中主要包含兩層意思，第一層意思就是所謂的“既要金山銀山，也要綠水青山”，其本質是站在生態環境保護的角度進行減貧，為減貧工作確立了一個生態紅線。第二層意思是“綠水青山就是金山銀山”，本質是通過合理開發貧困地區生態資源的生態價值，使其轉化為經濟和社會價值，惠及貧困地區。

（三） 綠色減貧方式多元化

基于多維度的綠色減貧內容，相應地在綠色減貧過程中，突破了以往政府主導的減貧方式，采取的方式也比較多元化。貧困地區的綠色企業拉動是貧困人口脫貧的又一個重要路徑。

（四） 綠色減貧是中國扶貧方式的升華，它是開發式扶貧的深化和提升

綠色減貧是中國扶貧工作的創新和突破，是開發式扶貧的進一步深化探索，其體現為：一是開發扶貧基礎上的升華；二是從扶貧開發“輸血”變“造血”功能升華到“造好血”大轉換。

（五）綠色減貧是推進精準扶貧精準脫貧的最有效方式

綠色減貧是我國推進精準扶貧道路的高效途徑，主要表現在：第一，綠色減貧有效提高了精準扶貧和精準脫貧的科學性和完整性；第二，綠色減貧使精準脫貧的有序性和持久性效果實現；第三，綠色減貧為構建精準扶貧考核機制和貧困退出機制提供基礎和參考；第四，綠色減貧有利于實現精準扶貧精準脫貧與區域經濟發展的有機結合。

三、我國綠色減貧的經驗與啟示

綠色減貧模式突破了經濟脫貧的局限，從生態可持續發展、經濟可持續發展和社會可持續發展角度出發，把生態優化、經濟發展與社會效益統一起來，形成更符合發展理念的綜合發展戰略。這種發展模式能夠在特困地區資源和環境約束趨緊的情況下，實現區域經濟社會和人口、資源環境的有機協調，是新階段特困地區實現精準脫貧和可持續發展的重要途徑，對于深入推進綠色發展、實現脫貧攻堅具有重大價值。十八大以來，中國綠色減貧取得一定的成效，積累了屬于中國特色的經驗，對于今后中國2020年全面建成小康社會以及全球可持續發展具有一定的啟示。

（一）聚焦轉型發展，重點強化綠色性

生態文明建設與經濟發展并不矛盾。雖然生態文明建設的提出正是基于對高投入、高消耗、高污染和低產出、低效益、低品質的傳統發展方式的系統反思。然而，生態文明建設不是不要發展，而是要高產出、高效益、高品質的發展。發展也不僅僅是指經濟發展，更不能簡單地等同于 GDP增長。應以新型工業化、新型城鎮化建設為契機，重點強化經濟、當代縣域經濟業發展的綠色性，充分挖掘連片特困地區有各自特色的綠色資源，形成持久發展動力。

（二）聚焦理念引導，重點強化文化性

綠色減貧強調在發展中要尊重自然、順應自然、保護自然，特別強調轉變發展理念，同時也強調體制創新、機制創新、科技創新，強調轉變生產方式和生活方式，要求從每個人做起、從現在做起。要實現綠色減貧，就必須將相關理念和頂層設計相融合。

（三）聚焦脫貧奔康，重點強化包容性

貧困地區能否全面建成小康社會關鍵在貧困地區、貧困人口能否脫貧，關鍵在于將綠色發展與包容性減貧相結合，走包容性綠色發展的脫貧之路。包容性綠色發展是通向可持續發展之路，其本質是強調機會平等的增長，為貧困人口創造越來越多的機會，為貧困人口提供創造或提升其能力的方式，為貧困人口提供免遭暫時或持久的生計損失的方法。

（四）聚焦公共服務，重點強化內生性

綠色減貧之所以有利于貧困地區持續、穩定脫貧，關鍵在于其可持續發展成果的共享，而共享機制中的公共服務機制尤為關鍵。特別是就目前連片特困地區脫貧障礙來看，急需提升的公共服務是教育和基礎設施建設。綠色減貧應重點瞄準公共服務，特別要注重政府政策調控與服務，將生態補償等綠色經濟成果轉化為良好的公共服務，特別是要提升教育與基礎設施建設水平。

（五）堅持綠色發展，實現綠色減貧

綠色減貧是貧困地區貫徹落實綠色發展理念的重要體現，是貧困地區堅持綠色減貧、實現綠色發展是必然趨勢。結合生態保護脫貧作為重要路徑牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”的理念，始終把生態保護放在優先位置，努力實踐探索生態脫貧的新路子。

（六）調動政府、企業和社會各方面的力量，統籌開發與保護

大型生態治理和修復項目，資金需求大、技術難度高，需要政府統籌資金、協調各方力量、搭建合作平臺，為推進生態扶貧提供服務保障；生態修復后也需要政府參與管護，鞏固生態建設成果。生態扶貧的核心目標是促進農戶脫貧增收，要大力實施精準扶貧戰略，充分調動農戶參與保護和開發的積極性，激發困難群眾的內生動力，不斷提升農戶的可持續發展能力。扶貧開發，產業是支撐，要以市場為導向，積極引導企業參與生態建設，發展生態經濟，吸納貧困人口就業，把生態資源優勢、人口資源壓力轉化為經濟優勢。

（作者單位：北京師范大學）endprint