十八大以來我國貧困治理機制完善與創(chuàng)新研究

呂方

十八大以來，中國國家貧困治理體系在習近平總書記扶貧開發(fā)戰(zhàn)略思想的指引下，以精準扶貧精準脫貧的基本方略為根本，密集地調(diào)整與優(yōu)化，現(xiàn)代化水平和治理能力顯著提升。但同時也有一些需要進一步完善的方面。本研究聚焦于十八大以來，中國國家貧困治理機制的完善與創(chuàng)新，闡釋國家貧困治理體系現(xiàn)代化對于打贏全面建成小康社會背景下的脫貧攻堅戰(zhàn)所具有的重大意義，并討論其進一步完善的路徑與方法。

一、中國國家貧困治理歷程的回望

（一）中國貧困治理的幾個階段

1986年，國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組的前身——國務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組成立，時任國務(wù)院副總理田紀云擔任組長，其職能定位為“組織調(diào)查研究，擬定貧困地區(qū)經(jīng)濟開發(fā)的方針、政策和規(guī)劃，協(xié)調(diào)解決開發(fā)建設(shè)中的重要問題，以及督促、檢查和經(jīng)驗總結(jié)”。1988年，國務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組與“三西地區(qū)農(nóng)村建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組”合并，同時正式更名為國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組。至此，中國政府建立了專門的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，推進有組織地開發(fā)式扶貧的戰(zhàn)略。

1990 年以來，中國社會主義市場經(jīng)濟體制不斷完善，對外開放程度持續(xù)提升，在內(nèi)外部因素的共同作用下，中國經(jīng)濟經(jīng)歷了持續(xù)快速增長的過程，為帶動脫貧提供了強勁的支持。這一時期，國家走出“救濟式扶貧”的老思路，推進“開發(fā)式扶貧”的新思路更加清晰和明確。這一時期，中國國家貧困治理體系中政府專項扶貧模式和方法不斷成熟，行業(yè)扶貧的參與形式不斷豐富，社會扶貧領(lǐng)域活力逐漸顯現(xiàn)，“三位一體”的大扶貧工作格局初步形成。

（二）全面建成小康社會背景下的脫貧攻堅戰(zhàn)

其一，打贏脫貧攻堅戰(zhàn)具有重大的戰(zhàn)略意義。近年來，中國進入了經(jīng)濟運行的新常態(tài)，隨著利益格局的分化，各種社會矛盾也到了積聚期，這是對黨的執(zhí)政能力的巨大考驗。脫貧攻堅不僅能夠補齊全面小康的突出短板，也是重大的民生戰(zhàn)略和民心戰(zhàn)略，體現(xiàn)著中國共產(chǎn)黨執(zhí)政為民的初心，是鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)的關(guān)鍵之舉。其二，中國農(nóng)村減貧形勢發(fā)生了重要的變化。進入新時期，中國農(nóng)村貧困人口的分布特征發(fā)生了顯著的變動，主要分布在以武陵山區(qū)、烏蒙山區(qū)、秦巴山區(qū)、滇黔桂石漠化地區(qū)等為代表的十四個連片特困地區(qū)。深入考察便會發(fā)現(xiàn)，這些地區(qū)多具有自然地理條件的復(fù)雜性和經(jīng)濟社會文化的多元性特點，貧困片區(qū)之間、片區(qū)內(nèi)部，乃至同一縣域的不同地點、不同社區(qū)，致貧因素的組合皆具有差異性。其三，既往的貧困治理模式難以適應(yīng)新時期的減貧需求。如何更為準確地掌握貧困社區(qū)和貧困農(nóng)戶層面的基礎(chǔ)信息，在科學(xué)研判致貧因素的基礎(chǔ)上，綜合運用多元化的支持手段，“滴灌式”回應(yīng)貧困人口的需求，是脫貧攻堅過程中國家貧困治理體系建設(shè)所必須解決的問題。最后，三十多年的扶貧經(jīng)驗積累和國家發(fā)展取得的成就，為國家貧困治理體系的進一步完善提供了經(jīng)驗和國力基礎(chǔ)。

二、十八大以來國家貧困治理

體系的完善與創(chuàng)新

（一）國家貧困治理體系調(diào)整與優(yōu)化的思想指引

黨的十八大以來，習近平總書記圍繞著打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的重大戰(zhàn)略意義，如何認識新時期中國農(nóng)村貧困問題，以及如何構(gòu)架新時期的國家貧困治理體系發(fā)表了一系列重要的論述，做出了一系列重要指示和批示，形成了邏輯嚴密、體系完整、內(nèi)涵豐富的扶貧開發(fā)戰(zhàn)略思想體系，為國家貧困治理體制機制的完善與創(chuàng)新提供了科學(xué)的指引。

（二）十八大以來國家貧困治理機制完善與創(chuàng)新的主要方面

首先，通過“減貧大數(shù)據(jù)”建設(shè)，掌握新時期中國農(nóng)村貧困的“底數(shù)”，為相關(guān)政策安排提供堅實的信息基礎(chǔ)，提升國家貧困治理體系的信息汲取能力。2014年，被譽為精準扶貧“一號工程”的建檔立卡工作在全國范圍鋪開，各省密集推進，在當年10月實現(xiàn)了數(shù)據(jù)全國并網(wǎng)。經(jīng)歷了多輪“精準扶貧回頭看”以后，建檔立卡數(shù)據(jù)的精度大幅提升。

其次，發(fā)揮好政治優(yōu)勢和制度優(yōu)勢，為國家貧困治理體系有效運轉(zhuǎn)提供政治保障和制度支撐。2016年11月，中共中央、國務(wù)院頒布了《關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》，打贏脫貧攻堅戰(zhàn)上升為黨和政府的重大戰(zhàn)略決定，為全黨統(tǒng)一認識、協(xié)調(diào)行動提供了思想基礎(chǔ)。按照習近平總書記的要求，脫貧攻堅任務(wù)重的省份要將扶貧開發(fā)作為統(tǒng)攬經(jīng)濟社會發(fā)展全局的“第一民生工程”。全國范圍自上而下形成了省市縣鄉(xiāng)村“五級書記一起抓扶貧”的局面。對地方工作主要考核減貧成效、精準識別、精準幫扶、扶貧資金使用管理等方面，涉及建檔立卡貧困人口減少和貧困縣退出計劃完成、貧困地區(qū)農(nóng)村居民收入增長、貧困人口識別和退出準確率、群眾幫扶滿意度、扶貧資金績效等指標，樹立脫貧實效導(dǎo)向，確保脫貧攻堅質(zhì)量經(jīng)得起實踐和歷史檢驗。此外，注重基層黨建促進脫貧攻堅，有效提升貧困村基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用。

其三，形成完備政策體系，推進國家貧困治理系統(tǒng)化程度，提升綜合性回應(yīng)減貧需求能力。黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院頒布了《關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》，并出臺了系列配套文件，據(jù)不完全統(tǒng)計，中央和國家機關(guān)各部門累計出臺100多個政策文件或?qū)嵤┓桨浮?nèi)容涉及貧困戶建檔立卡、駐村干部選派與管理、扶貧開發(fā)體制機制創(chuàng)新、財政扶貧資金管理辦法改革、扶貧開發(fā)成效考核、精準退出，以及產(chǎn)業(yè)扶貧、易地扶貧搬遷、勞務(wù)輸出扶貧、交通扶貧、水利扶貧、教育扶貧、健康扶貧、金融扶貧、農(nóng)村危房改造等多個領(lǐng)域和方面，系統(tǒng)落實了習近平總書記提出的通過實現(xiàn)“六個精準”、做好“五個一批”，解決好“四個問題”的精準扶貧、精準脫貧基本方略。

其四，運用好政府、市場與社會三種機制、三種資源，為脫貧攻堅凝聚巨大的合力，提升國家貧困治理體系的資源動員能力。明晰政府與市場關(guān)系，發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，有效提升經(jīng)濟增長對貧困人口脫貧增收的帶動效應(yīng)，更好發(fā)揮政府作用，是中國新時期貧困治理機制完善與創(chuàng)新的“一體兩面”。在新一輪的調(diào)整中，政府部門與市場部門形成了有效協(xié)作的關(guān)系。

最后，發(fā)揮好中央和地方兩個積極性，提升國家貧困治理體系的適應(yīng)性和執(zhí)行力。大量對于有效治理至關(guān)重要的關(guān)鍵信息，分散在地方，相對于中央政府而言，基層政府組織更易于掌握這些信息，因而將政策“操作文本”形成的事權(quán)下沉到地方，有利于政策供給和政策需求的“精準”匹配。2013年以來，中國政府主動適應(yīng)減貧形勢的變化，以習近平總書記扶貧開發(fā)戰(zhàn)略思想為指引，貫徹落實“精準扶貧、精準脫貧”的基本方略，減貧資源配置的重心進一步下沉到縣，縮短政策安排與政策需求之間的決策執(zhí)行鏈條，同時利用建檔立卡“減貧大數(shù)據(jù)”，提升決策科學(xué)性，改善“央-地”之間的信息不對稱，更為有效引導(dǎo)地方政府的減貧行動。endprint

三、十八大以來國家貧困治理

機制完善與創(chuàng)新的地方實踐

首先，堅持習近平總書記扶貧開發(fā)戰(zhàn)略思想的引領(lǐng)。各地在推進脫貧攻堅工作的過程中，始終堅持以學(xué)習促實踐，通過系統(tǒng)學(xué)習、原原本本領(lǐng)會習近平總書記扶貧開發(fā)戰(zhàn)略思想，把握打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的重大戰(zhàn)略意義，提高政治站位和認識水平，掌握精準扶貧精準脫貧的基本方略，提高政策水平和工作能力。按照習近平總書記扶貧開發(fā)戰(zhàn)略思想的指引，堅持發(fā)揮好政治優(yōu)勢和制度優(yōu)勢，以脫貧攻堅統(tǒng)攬經(jīng)濟社會發(fā)展全局，逐級明確分工、壓實責任，完善精準扶貧政策體系，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各類主體行動，綜合運用政府、市場和社會三種資源、三種機制，穩(wěn)步推進精準扶貧精準脫貧的基本方略。

其次，縝密謀劃省級層面二次頂層設(shè)計。省級層面的二次頂層設(shè)計，有效銜接國家層面的政策部署，統(tǒng)攬全省的脫貧攻堅工作。各省在習近平總書記扶貧開發(fā)戰(zhàn)略思想指引下，結(jié)合中央決策部署，出臺了省級層面精準扶貧精準脫貧的“1+N”政策文件，總體謀劃省域脫貧攻堅的目標體系和戰(zhàn)略重點，明確界定各方主體的分工與責任，層層簽訂責任狀、落實五級書記一起抓扶貧的要求，統(tǒng)籌安排財政資源投入，引導(dǎo)市場主體參與脫貧攻堅，廣泛動員社會力量參與，制定了完備的監(jiān)督和考核評估制度。同時，建立省級扶貧開發(fā)融資平臺、縣級扶貧開發(fā)資金項目管理平臺、貧困村扶貧脫貧工作落實平臺和社會扶貧對接平臺，為各項工作有效開展提供體制機制保障。

再次，縣級層面因地制宜狠抓落實。縣域是脫貧攻堅的“一線戰(zhàn)場”，贏得縣域脫貧攻堅戰(zhàn)的勝利對于全局有基礎(chǔ)性和支撐性的意義。實踐層面，各縣堅持以脫貧攻堅統(tǒng)攬經(jīng)濟社會發(fā)展，著力補齊縣域農(nóng)村貧困地區(qū)的發(fā)展短板，結(jié)合縣域?qū)嶋H完成精準扶貧精準脫貧政策體系的“再設(shè)計”，將國家政策安排與貧困社區(qū)和貧困農(nóng)戶需求有效銜接，動員群眾積極參與。狠抓政策落實，著力解決政策執(zhí)行的“最后一公里”問題，讓貧困群眾有實實在在的獲得感。

最后，結(jié)合地方實際勇于開拓創(chuàng)新。各地根據(jù)新時期脫貧攻堅的形勢和特點，形成了眾多創(chuàng)新型的做法和經(jīng)驗。在精準識別方面，結(jié)合地方實際形成科學(xué)細致、群眾認可的識別辦法；在產(chǎn)業(yè)扶貧領(lǐng)域，探索利益聯(lián)結(jié)機制建設(shè)，提升農(nóng)戶參與發(fā)展和分享紅利的能力，探索保險扶貧的模式，降低產(chǎn)業(yè)發(fā)展風險；在金融扶貧方面，創(chuàng)新金融扶貧模式，以財政扶貧資金作為擔保金，金融機構(gòu)按照一定比例放大，發(fā)放扶貧小額信貸，積極利用資本市場解決產(chǎn)業(yè)扶貧的融資難題；在兜底保障方面，加大政策投入，織密農(nóng)村社會安全網(wǎng)；在解決精神貧困問題方面，注重激發(fā)斗志，涵養(yǎng)社區(qū)良俗。

四、十八大以來國家貧困治理

機制完善與創(chuàng)新的主要成就

十八大以來，在習近平總書記扶貧開發(fā)戰(zhàn)略思想的指引下，各地堅持精準扶貧精準脫貧的基本方略，堅持因地制宜抓好政策落實，在實踐中勇于創(chuàng)新，形成了豐富的地方模式，取得了突出的減貧成就。五年來脫貧攻堅取得非凡成績，2013年至2016年，年均減少貧困人口超過1391萬人，農(nóng)村貧困發(fā)生率從2012年底的10.2%下降至2016年底的4.5%，貧困地區(qū)農(nóng)村居民可支配收入年均名義增長12.8%，高于全面平均水平2.7個百分點。貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)短板逐漸補齊，發(fā)展環(huán)境明顯改善，貧困地區(qū)和貧困人口內(nèi)生發(fā)展動力逐步形成。脫貧攻堅促進了各項改革發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民，不斷增強著貧困群眾的獲得感，為貧困群眾的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)提供了有力保障，為打贏全面建成小康社會背景下的脫貧攻堅戰(zhàn)奠定了堅實基礎(chǔ)，為應(yīng)對經(jīng)濟新常態(tài)、打造經(jīng)濟增長新引擎創(chuàng)造了有利條件，為鞏固黨的執(zhí)政根基凝聚了黨心民心。2017年，一些縣市相繼整縣脫貧摘帽，縣域發(fā)展面貌為之一新，城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展穩(wěn)步推進，貧困地區(qū)和貧困農(nóng)戶的內(nèi)生發(fā)展動力逐漸形成。

五、十八大以來國家貧困治理

體系建設(shè)的經(jīng)驗與啟示

以習近平總書記扶貧開發(fā)戰(zhàn)略思想為指引，中國政府堅持精準扶貧精準脫貧方略，中國國家貧困治理體系的現(xiàn)代化水平和治理能力顯著提升，其主要特點包括：發(fā)揮政治優(yōu)勢，層層落實脫貧攻堅責任；不斷完善精準扶貧政策工作體系，切實提高脫貧成效；堅持政府投入的主體和主導(dǎo)作用，不斷增加金融資金、社會資金投入脫貧攻堅；堅持專項扶貧、行業(yè)扶貧、社會扶貧等多方力量有機結(jié)合的大扶貧格局，發(fā)揮各方面的積極性；尊重貧困群眾扶貧脫貧的主體地位，不斷激發(fā)貧困村貧困群眾內(nèi)生動力。過去五年的實踐表明，以“精準扶貧、精準脫貧”為基本方略的國家貧困治理體系機制完善與創(chuàng)新取得了非凡成就，中國逐漸探索出一套具有科學(xué)性和有效性的貧困治理體系，為打贏脫貧攻堅戰(zhàn)提供了有力保障，為全球貧困治理貢獻了“中國方案”。

總之，中國國家貧困治理機制完善與創(chuàng)新，以及國家貧困治理體系現(xiàn)代化是一個持續(xù)的歷史進程，堅持回應(yīng)民生之需、人民之盼，堅持發(fā)揮好政治優(yōu)勢和制度優(yōu)勢，全面深化改革，不斷推進體制機制創(chuàng)新，是中國貧困治理體系不斷成熟的基本經(jīng)驗。中國由“擺脫貧困”走向“共同富裕”，必將不斷為世界減貧與發(fā)展貢獻經(jīng)驗和智慧。

（作者單位：華中師范大學(xué)）endprint