社會組織培育機制研究

李璐

[提要] 社會組織要順利承接政府“放權”、完成社會使命，關鍵是要遵循自身的發展規律。本文從社會組織運作過程中“捐贈者—社會組織—服務對象”三方互動視角出發，通過考察國外與中國香港社會組織發展經驗，提出培育社會組織良性發展三個關鍵條件：激勵社會資金參與社會組織建設；激勵社會組織內部非營利化運作；激勵社會廣泛參與社會組織建設，并給出相應建議。

關鍵詞：社會組織；國外經驗；發展建議

中圖分類號：C916 文獻標識碼：A

收錄日期：2017年9月12日

當今的社會管理，政府需要從過去的“管理”、“撐船”向現在的“治理”、“掌舵”轉變。而在政府向社會組織“放權”的同時，要社會組織“接得住”，實現政府與社會組織的合理分工，關鍵是要遵循社會組織自身的發展規律，培育適合社會組織發展的良好生態機制。

一、社會組織運行的三方互動機制

社會組織之所以區別于政府與企業，具有獨特的社會功能，關鍵在于其自身具有特殊的互動循環機制。在一般的商品購買活動中，企業提供商品（服務），消費者支付資金購買，僅有兩個主體互動。而社會組織則與一般商業的供需過程不同，社會組織為服務對象提供服務和產品，但顧客和消費者卻并不直接購買服務，而是依靠捐贈者提供資金購買社會組織的產品，資金提供者本身并非服務對象——這就在“捐贈者—社會組織—服務對象”三方之間形成了一套獨特的互動循環機制。按照這一制度設計，在理想狀態下，社會組織既能脫離行政官僚體系，又能模仿企業的組織模式，因此在決策和執行方面會具有更高的靈活性和效能；由于運營必須依靠外界捐助，為獲得捐助資金，社會組織之間會形成競爭機制，相較于政府公共服務的壟斷性供給，社會組織將有更高的積極性去提供比政府更好的公共服務產品；由于服務的出資者與接受者相分離，對社會組織監督和制約的力度更大，因此又能減少社會組織偏離社會公益宗旨的風險。

二、從國外與中國香港社會組織發展經驗看社會組織實現良性循環的關鍵條件

根據社會組織自身獨特的供需循環機制，要實現社會組織的良性發展，需要一系列與其相適應的政策生態環境條件進行配合，這主要涉及社會組織運作的三個環節，即社會組織資金來源、社會組織內部財務運作、社會對社會組織的認知和參與。從國外與中國香港社會組織的發展經驗看，實現社會組織的良性循環運作需要三個關鍵條件：一是激勵社會資金參與社會組織建設；二是激勵社會組織內部非營利化運作；三是激勵社會廣泛參與社會組織建設。

（一）搭建企業與社會組織交流合作的平臺。源源不斷的資金來源是社會組織正常運營的基礎性因素。要加快社會組織發展，單靠政府的資金顯然不夠。從國外與中國香港社會組織的發展經驗看，為了促進商業機構或個人與社會組織之間合作的機會，政府有時需要擔當起領導者的角色，主動搭建或鼓勵建成商業機構等捐助者與社會組織之間的交流平臺，形成固定的合作機制，鼓勵社會資金參與社會組織建設。如，香港政府采用“社會投資”策略鼓勵“官、商、民”三方合作，通過成立一些政府基金作為種子基金，鼓勵社會組織通過與商界合作提供服務。香港政府還在多個咨詢、顧問及法定組織派駐跨界代表，讓商業機構與社會組織都參與政策的討論與制定，從而建立一個潛在的三方合作媒介。同時還有對成功合作案例進行嘉獎的機制。

新加坡同樣也注重政府、企業和社會的“三方合作”。如制定“社區發展議會企業伙伴合作按額資助計劃”，規定一個非營利組織必須與當地的“社區發展議會”和一個企業伙伴或贊助者組織活動，并承諾向它提供特許經營權、管理技巧或培訓才可獲得資助。規定企業伙伴資助與“社區發展議會”的配額資助比例為1∶3。

而在美國，得益于法律的完備與寬松的環境，社會逐漸發展起一批專門幫助社會組織發展的支持性組織。這些支持性組織建起服務網站，其中包含大量基金會信息，在提供公益項目信息同時，還舉辦培訓，以提高社會組織爭取項目和資金的能力。

（二）保證社會組織的非營利化運作方向。非營利化運作方向是保障社會組織提供高質量社會服務的前提條件，高質量的社會服務又能提升社會組織聲譽，進一步吸引社會資金參與社會組織建設，以此維持社會組織的三方良性循環。這其中，政府對社會組織服務質量、服務方向與財務狀況的監控至關重要。如，香港政府引進“服務表現監察制度”，訂立《津貼及服務協議》，只有社會組織的服務方向和內容與政府確定的方針相符，才有可能獲得政府資源。同時，訂立《服務素質標準》以保證社會組織服務的水平。在評估時引入科學的評估工具為社會組織找出薄弱環節，使其能夠不斷改進。

面對數量龐大的社會組織，單一靠政府力量顯然難以完成審計任務。而且如果政府在資助社會組織的同時，又對資助項目進行審計，就等于造成權力重疊，容易產生權力尋租。為了解決這個問題，目前發達國家（地區）對社會組織進行財務審計基本依靠具有公信力的第三方中介組織，并有各種方式確保第三方審計的公正性與便利性。

如在美國，社會相信只有具有長期穩定的獨立資金支持的第三方機構才可能做出權威、公正、客觀的評估。為了確保第三方評估機構的公信力與獨立性，有專門組織成立的基金會為評估機構籌款，不接受任何接受評估的慈善機構及其捐助者的捐款。而香港則推行“整筆撥款津助制度”，不再就人員編制、薪酬水平及個別開支項目細分其對社會組織的資金投入，在加強社會組織的財務獨立及問責性同時，方便第三方財務審計。

（三）培育良好的社會氛圍，激勵個人或企業參與社會組織建設。只有個人、企業愿意參與到社會組織建設中來，社會組織的良性發展才是可期的。具體說來，西方發達國家主要從以下四個方面著手培育社會組織發展氛圍：

一是依靠法律制度引導社會形成良好的捐贈氛圍與志愿風氣。如，德國政府修改《公益法與捐贈法》，消除捐贈法中的機制障礙，明確志愿者賠償責任與意外事故保險，引入志愿服務實際支出抵償款（如車費、電話費等）的免稅額等。又如，美國法律規定，捐款或實物捐助可以用以抵稅，計算個人所得稅時，個人總收入最高可有50%的抵扣比例，以激勵個人捐贈積極性。endprint

二是為具體參與社會組織建設的社工提供更多的專業上升通道。如在德國，有超過100所大學開設社會服務領域的學習及深造項目，還有細分的碩士項目以滿足更高的專業化需求。社會組織工作者還可以通過培訓資源網站搜索到全國2萬多個專業發展培訓項目，并通過教育券、培訓補貼等方式支付培訓費用。又如，美國在大學的商學院中開設公益創新課程，借助社會企業孵化器和非營利組織研究機構的力量，為進入公益創新領域的社工提供培訓，甚至設立公益創新學位。

三是以合理的稅收優惠政策促使企業參與社會組織建設。作為提供者、接受者以及捐贈者三方構成“供給—需求”循環的第一步，激勵企業的捐贈意愿尤為重要，而捐贈者的捐贈意愿又顯著性地受稅收制度影響。如，在美國，一般在不考慮資本利虧、股息扣除等的情況下，企業進行捐贈后，應稅所得的最高10%可以要求減免，超過限額部分的捐贈還可以順延5年，以此促進企業的捐贈熱情。

四是給予社會組織稅收優惠，減少社會組織的運營成本與負擔。如美國凡是注冊登記的非營利組織均可向美國國內稅務局申請免稅資格，一旦獲得免稅資格，其與組織宗旨相關的收入（包括社會捐贈、政府撥款、服務收費等）均免收聯邦所得稅，大大減輕了這些組織的運營負擔。

三、推動社會組織良性發展的建議

政府在推動社會組織發展的過程中，需要遵循社會組織特殊的運營與發展規律，在增大引導力度，強化監管效能的同時，充分發揮市場力量，建立激勵機制，打造競爭平臺，營造社會氛圍，為社會組織發展培育出良好的生態環境。

（一）加強政策指引與法律法規建設。與西方國家相比，我國社會組織的發展路徑具有自身的特殊性。它具有社會自發與政府自上而下推動相結合的背景，是社會為了克服原子化危機以及政府推行機構改革、轉變職能等需求相結合的產物。因此，政府在社會組織發展的起步階段具有極其重要的引導地位，必須加大對社會組織的發展理念、發展目標和發展價值的指引力度。

一是通過規劃明確發展目標與發展計劃。制定出臺中長期規劃，明確政府職能轉移的時間表與計劃安排，明確社會組織的培育目標，明確社會組織承接政府職能轉移的范圍及標準，引導社會組織根據政府職能轉移需要進行發展。在不影響社會安全與個人隱私的前提下，政府可聯合基層工作部門、社會組織以及研究機構，搜集社區的基本社情與服務需求數據，如社區內的老年人口、殘疾人口的變化以及貧困家庭、單親家庭的數據等，并予以公布，作為基層政府進行購買服務規劃以及社會組織開展社區服務的基本依據。

二是出臺社會組織分類管理辦法。對社會組織采取分類管理，并在分類管理的思路下根據社會組織承擔的不同功能和不同活動領域對其采用不同的準入制度、監管制度、財務制度和法人制度等。對于具有公益性、服務性、慈善性的非營利社會組織給予支持，賦予其更大的政策與法律空間。而對于那些有可能造成社會管理秩序混亂的社會組織，則采取嚴格的監管措施及謹慎的準入政策。

三是完善法律監管制度。扭轉過去“重行政管理，輕法律法規”的做法，讓社會組織的監管與運營有法可依，有據可循?？梢钥紤]把比較成熟的社會管理政策上升為地方性法規。也可以在現有法律法規的基礎上，根據社會組織發展的實際情況出臺更細致的條例，從不同方面規范社會組織的行為，減少實際操作上的“灰色地帶”。特別是要規范涉及到公益資產、公共利益、公眾信任等方面的行為，如募款、投資、貸款等。

（二）打造良性的交流互動平臺與激勵競爭機制。一個理想的社會組織發展環境，捐助者、社會機構與被捐助人之間必須具有良好的溝通與互動平臺，承擔社會服務功能的社會機構之間也需要存在適當的競爭關系。政府可以從以下幾個方面入手：

一是打造常規化的項目對接平臺。以對接平臺為媒介，通過設計一定的規范與程序，讓“捐贈企業—公益項目—社會組織”實現常態化的對接，提高社會組織獲得企業捐贈資金開展公益活動的可行性與便利性。政府在進行平臺建設以及促成項目對接的過程中，應引導捐贈企業明確自身的社會責任以及參與公益行動的宗旨與目標，幫助其接洽到與企業自身公益理念相吻合的公益項目；充分發揮基層社會公益組織的靈活性與能動性，讓其開展的活動真正滿足受助群體的各方需求。對接平臺需要有針對性地進行程序設計以及提供與項目對接相關的一條龍服務，如提供公益服務需求的征集服務，公益項目的設計服務，幫助捐贈企業對項目設計以及承接項目的社會組織進行評估的服務，幫助企業認捐公益項目的服務以及幫助社會組織認領公益項目的服務等。同時，要考慮到社會組織發展的地域性差異，適當將平臺資源向尚未有相關平臺建設的地區傾斜，以保障各地社會組織發展的均衡性。

二是打造社會組織與公眾互動交流平臺。建設社會組織信息公開與服務展示的專門查詢網站，收集與公布各地社會組織的主要服務對象、財務收支、接受捐贈情況、收費項目和標準、信用評級、服務項目完成情況等信息。以此作為有意愿進行捐贈的企業和個人甄選捐贈對象的工具，也作為社會組織展示服務能力、服務質量、服務成果的窗口、與同類社會組織公平競爭的平臺。通過信息的公開透明，將社會組織的運轉置于公眾的目光之下。允許公益性社會組織在基層社區中擁有更大的宣傳空間與宣傳資源。通過媒體的全方位介入，推動大眾積極參與志愿活動，更近距離地接觸、了解社會組織。

三是打造服務型社會組織孵化平臺。大力發展孵化基地、樞紐型社會組織，幫助更多剛剛起步的服務型社會組織，讓其適度擴大規模，逐步發展成熟。建立一些政府購買和扶持類資金，通過扶持性政府貸款，提升社會組織服務社區居民的能力。以產業化的思路對社會組織資金、組織盈利、組織誠信體系、從業人員監管等制定政策，培育社會組織的市場競爭力與可持續發展能力。通過壯大社會組織的整體實力，開放更多的公共服務由社會組織承擔，讓更多的社會組織有機會參與到政府購買服務的競爭中，讓政府在購買社會服務時擁有更多的選擇空間和挑選對象，形成良性競爭。endprint

四是建立社會組織信用評級系統。建立社會組織信用信息管理檔案，為各社會組織評定信用等級。把社會組織的信用評估與政府購買服務、政策資助、稅收優惠、資格認定、評比表彰等工作相結合，鼓勵社會組織積極參與信用評級。把評估工作與登記、年檢、行政執法監察相結合，保證社會組織信用等級評估的規范化、常態化與制度化。對違法違規、違反章程和有關服務承諾的社會組織在媒體上予以公開，讓公眾監督。適度獎勵能夠長期保持高信用等級的社會組織。

（三）不斷完善財務管理與評估制度。當前，社會組織財務管理存在各種問題，很大程度源于社會組織粗放式的財務管理制度以及相關政策的滯后性。加強對社會組織的財務監管，捍衛社會組織的公信力，一方面需要政府建立良好的制度環境，另一方面也需要撬動社會力量，向各方借力共同監管。

一是相關管理部門要形成合力。政府盡快出臺與完善相關法律法規，細化對社會組織資金的籌措、使用、管理、評價及信息披露等方面的管理。相關的行業協會也要盡快出臺行業指導性文件或自律性的規章制度，對社會組織的財務管理進行正確指引。工商部門、物價部門、財政部門、稅務部門等在各個環節與領域要嚴格把關，加強外部監管能力。

二是不斷完善社會組織的稅收體制。對社會組織進行分類管理，使公益性社會組織真正享受到稅收優惠政策，防止行業協會等社會團體借公益的名義謀取不法利益。細化稅法中對公益性社會組織的稅收規定，擴大公益性社會組織享受稅收優惠的種類和范圍，盡快將民辦非企業單位列為政策受益對象。按照實際情況，對公益性社會組織購買政府服務所得、投資收益等實行減免稅。

三是不斷完善第三方評估機制。加快建立獨立的第三方評估機構，對社會組織接收款項的到位與使用情況，以及公益項目的社會影響和經濟社會效益進行評估。從法律上明確第三方評估的地位，確立第三方評估主體的權利和義務。在具體的程序上設置第三方參與的具體環節與方式，使第三方評估能夠監管到績效評估、財務審計的全過程。完善第三方評估的基本程序和評價體系，使評估過程更加科學、客觀與規范。提升第三方評估機構的專業性，推動第三方評估機構向專業化的方向發展。加大相關人才的培養力度，鼓勵與引導高校與科研院所的專家參與到第三方評估的實踐與研究。引入競爭機制，通過市場力量培育出高質量的第三方評估機構。

四是發動公眾參與監督。不斷完善社會組織的信息披露制度，為公眾監督提供便捷的信息渠道。讓公眾通過網絡等媒體了解社會組織的相關信息，增強社會監督的便利性。完善公眾的舉報制度，對涉及社會組織欺詐、誤導募款、濫用善款等行為的投訴進行跟蹤調查，對公眾的監管行為予以積極回應，對情況屬實的舉報予以一定的獎勵。

（四）營造良好的社會氛圍。良好的捐贈氛圍和社會組織建設氛圍，是社會組織實現可持續發展的重要保證。當前的建設重點，就是要形成多元的籌資渠道與強大的人才隊伍。

一是大力弘揚公益文化。加大慈善文化的宣傳力度，培育人們承擔社會責任的主流價值觀，培育公民的參與意識與志愿精神。大力宣傳社會組織在現代社會中的地位和作用，并及時總結推廣優秀社會組織的成功經驗，積極培育樹立先進典型，為慈善公益活動的開展塑造良好的社會氛圍，為社會組織發展營造良好的輿論環境。

二是引導社會捐贈向優質社會組織及公益項目流動。不斷完善信用等級評定方式，建立以誠信為重點的信息披露和失信懲罰制度，重拾公眾對社會組織的信心。引導社會組織進行品牌形象策劃和營銷，有意識地傳播社會組織的公益形象與公益目標。打造項目平臺讓社會組織與公眾及企業捐贈者進行良性溝通和互動，更好地激發社會捐贈的內生動力。盡快出臺和落實企業與個人捐贈社會組織后的稅收優惠政策，更好地調動社會捐贈的積極性。

三是創新籌資平臺與模式。創新社會組織與外部資金捐贈主體的合作模式。讓社會組織依托自身的公益品牌，借助企業高效的商業運作平臺，共同開展公益項目，實現雙方共贏的新型合作模式。探索社會組織與社會組織之間的橫向合作模式，加強基金會與社會服務機構的良性互動，實現雙方的優勢互補。在全省范圍內建立企業的公益檔案，將企業的公益行為與其信用評級、銀行貸款評級相聯系，激發企業參與公益活動的積極性。

四是促進人才隊伍建設。要建立與學校教育相結合的專業化培養機制。增加社會工作的培訓機構，增強社會工作人才培訓的師資力量，健全社會組織人才繼續教育制度。要建立科學規范的資格認證機制，實現專業人才培養與職業資格的銜接。不斷完善社會工作人事管理制度，不斷完善職業資格的考核制度，將社工的職業資格認證與職稱掛鉤。要打造向上流動與橫向流動相結合的“旋轉門”式的人才流動機制。適當增加社會組織代表人士在黨代表、人大代表、政協委員中的比例，鼓勵社會組織中的優秀人才積極參政議政。鼓勵社會組織中有經驗的中高層管理人員到高校擔任客座教員，到政府部門中擔任顧問。也應動員政府與事業單位人員到社會組織掛職，提升社會組織的人力資源。

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