轉型期信訪制度之積極意義及改革構想

王樹梅　胡詠梅

摘要：信訪制度是我國社會轉型期公民 “主動接觸”有效方式與糾紛解決的補充手段，它可以強化上級對下級的監督并促進公務員激勵機制的完善，有助于公共決策的科學化、民主化。為了發揮信訪制度的積極作用，破除公民“信訪不信法”的思想觀念、減少公民對信訪制度的過高期待，應當逐漸剝離信訪制度的糾紛解決功能，進行信訪法治化改革，完善信訪的信息功能。

關鍵詞：信訪制度；主動接觸；糾紛解決；外部監督；法治化；信息功能

一、問題的提出

盡管學術界對于信訪制度的功能認識各異。但是學者們對于信訪制度的主要功能定位可以歸結為“聯系人民群眾”、“解決糾紛”。其制度設計旨在化解糾紛、協調社會矛盾、保持社會穩定和長治久安。但在實際運作中出現了以下違背制度設計本意的現象：一是信訪制度化解糾紛的效果并不顯著與公民過度依賴其化解糾紛功能，信“訪”不信“法”的現實；二是一些基層黨政部門在信訪考評機制的壓力下突破法律規則處理信訪事項，導致官民矛盾激化。為此，學界與實務界有相關人士提出廢除信訪制度的主張。

作為一項中國特色的制度，信訪制度的廢除與否應取決于它所處的社會歷史發展階段及其是否具有相應的存在意義。筆者認為，在當前及今后很長一段時期信訪制度仍有存在之積極意義。我們應當立足于當前社會現狀與社會未來發展趨勢，改革信訪制度，興利除弊。

二、轉型期信訪制度之積極意義

信訪制度的發展與演化表明，國家在不同時期的治理需求催生了信訪制度的萌生和成長。當前我國正處于社會轉型期，社會階層日益分化，各種矛盾和沖突也隨之增加。由于我國民主制度還不完善，政治參與方式存在一定的局限性，不能完全提供與社會轉型相適應的利益表達機制；并且現有法律手段并不能有效解決所有社會矛盾與糾紛。在社會轉型背景下，信訪制度的運行為我國普通公民、特別是弱勢群體提供了表達利益訴求的途徑，它是公民主動接觸的方式，糾紛解決的補充手段。此外，在我國信息技術已較為發達的情況下，信訪制度能助益于對公權力的監督，優化公務員激勵機制以及公共政策的科學化、民主化。

（一）信訪制度是公民“主動接觸”的有效方式

前已述及，在社會轉型期，各種社會利益矛盾、沖突增多。倘若這些利益矛盾與沖突得不到有效控制，則可能引發更多新的社會矛盾。因此，對各不同群體和階層利益進行有效協調，將社會矛盾控制在一定范圍內是社會轉型過程中政府不得不重視的問題。因此，政府必須提供與社會利益分化相適應的利益表達機制以有效協調并化解社會矛盾。

政治參與是公民的基本權利之一，現代法治國家都十分重視并給予切實保障。公民通過政治參與表達自己的意愿，從而使得關乎其切身利益的政府決策更多地以民意為基礎。

就我國而言，政治選舉是普通公民尤其是弱勢群體政治參與的主要方式。在人民代表大會制度下，人民通過自己選出的代表實現其利益訴求的表達。該制度建立以來，在實踐中不斷發展和完善。但人民代表大會制度還不夠完善，主要存在以下兩個方面的問題：一是提名候選人、確定與介紹候選人制度不完善；二是在實踐中，差額選舉落實不到位或搞形式主義。因此，選民要選出完全代表自身利益訴求的代表還存在一定困難。此外，我國人大代表基本上都是兼職的，事實上，他們在完成自身本職工作的情況下，可能很難有足夠的時間和精力履行代表職責。可見，普通公民特別是弱勢群體的還不能完全通過投票、選舉實現自身利益表達。此外，我國對政治結社、游行示威有所限制。所以，在我國，一些政治參與方式還存在一定的局限性。

美國著名政治學家亨廷頓指出，如果發展中國家的政治體系不能為其公民和社會群體提供與之利益分化相適應的政治參與渠道的話，公民和社會群體的政治行為就有可能沖破社會秩序，給社會帶來不安定。

因此我們應該認真對待主動接觸這一政治參與方式。“來信來訪”是公民主動接觸的有效方式之一，通過信訪的方式，普通公民以及社會弱勢群體能夠利用書信、電子郵件、電話、走訪等向政治官員、政府表達自己的意見與利益訴求。

（二）信訪制度是解決糾紛的補充手段

2011年，我國宣布中國特色的社會主義法律體系已經形成，這為社會公眾提供了一個自然的規則體系，為其主張多元化的利益訴求提供了實體依據。《行政訴訟法》修法以后，改立案審查制為立案登記制，將更多的行政糾紛引入法治軌道，能更好地保護當事人的訴權。并助益于社會糾紛的及時化解。盡管如此，我國仍存在類似于企業改制、退伍軍人待遇這樣的歷史遺留問題以及法律與政策之間的沖突等法律途徑不能解決的糾紛。對此，信訪制度能夠以其受理范圍廣、無時效約束等優勢化解糾紛，實現公民權利的救濟；并促使法律和政策制定者及時做出調整。此外，在我國現行司法體制下，司法不公侵害公民權益的現象依然存在。

綜上所述，在社會轉型期，信訪制度是糾紛解決的補充手段，并能在某種程度上起到維護社會穩定之目的。

（三）信訪制度可以加強公權力的外部監督

經濟學上的委托-代理泛指涉及任何一種非對稱信息的交易，在交易活動中，具有信息優勢的一方為代理人，另一方則為委托人。在委托-代理關系中，各參與主體間由于信息不對稱而存在利益博弈。但是因為委托人只能觀測到由外生隨機變量與代理人行動共同決定的不完全信息，所以委托人只能根據其觀測到不完全信息訂立契約，以激勵代理人做出有利于自己的行動。

在我國代議民主模式以及政府組織體系多層級性結構體系下，全體公民作為公權力的最終所有人，與國家、各級政府、各級政府組成部門和公務員之間形成了多層級的委托-代理關系。國家、各級政府及其組成部門既是代理人又是委托人。

因此作為委托人的中央人民政府或一級地方政府必須要根據他們所觀測到的代理人的不完全信息設計激勵合同，以保證其下級政府或公務員認真履職。

在信訪活動中，信訪人提出的意見、建議、批評和投訴請求在內的各種事項能夠顯現出國家機關及其工作人員在運用和行使公權力過程中的行動選擇，使中央人民政府、一級地方人民政府能夠觀察到國家政策或其政令是否得到了忠實、有效的執行，從而改善中央人民政府、一級地方人民政府在行政管理活動中處于信息不對稱的劣勢地位。并且作為委托人的中央人民政府或者一級地方人民政府可以利用信訪獲取的信息，強化對公權力的監督并完善公務員激勵機制，提高行政效能。endprint

（四）信訪制度能夠促進公共政策的科學化、民主化

在社會轉型期，社會規范往往慢于社會轉化之需，如此也會引發更多的社會問題。公共政策致力于解決或者改善社會問題。只有得到政府重視并進入政策議程的那部分社會問題方能轉化為政策問題。政策問題的建構是政策過程的邏輯起點，也是解決社會問題的關鍵。成功地解決問題的前提是對正確的問題找出正確的答案，那么解決社會問題的前提則是對政策問題的準確把握。

對政策問題的準確把握有賴于及時獲知真實、全面、廣泛的社會生活信息。信訪制度在運行過程中具有獲取真實、全面、廣泛的社會信息的天然優勢。首先從信息的真實性而言，人是自己利益的最好代言人，信訪人在信訪活動中能夠表達自己的真實愿望和利益訴求。其次是信訪信息的全面與廣泛性。信訪人廣泛分布于社會的各行各業；我國的信訪系統是由信訪信息員組成的全方位覆蓋的工作網絡系統，其觸角延伸到社會生活的各個領域。

并且和來源于政府部門的信息相比，信訪信息避免了科層制體制下由于層層上報而導致的信息扭曲、信息失真。信訪活動能夠匯聚真實、普遍的社會矛盾信息，以及民眾的各種意見和呼聲。

從信訪信息的比較優勢來說，信訪信息有利于政策制定主體對政策問題的準確把握并確立合理的政策目標，能夠及時地反饋政策執行過程中所出現的問題，促進公共政策科學化與民主化。

三、關于信訪制度的改革構想

如前所述，信訪制度在滿足轉型期公民政治參與、糾紛解決、權利救濟的現實需求的同時，能夠強化對公權力的外部監督，助益于公務員激勵機制的完善，促進公共政策的科學化、民主化，具有存在的積極意義與必要。但是如何使信訪制度在發揮其積極作用的同時，減少公民對信訪制度的過高期待，破除“信訪不信法”的思想觀念，避免信訪引起新的社會矛盾，這是擺在學界和實務部門的現實問題。筆者認為應當在立足于我國政治、經濟發展現狀，滿足當下及今后一定時期內社會現實需要，又契合我國建設法治國家的長遠目標的情況下改革信訪制度。

（一）逐漸剝離信訪制度的糾紛解決功能

前已述及，在一定時期內，信訪制度是糾紛解決方式的有效補充，但是和行政訴訟相比，信訪制度化解糾紛的效果并不顯著，其糾紛解決方式具有非規范性、非程序性、非專業性、解紛結果的高度或然性的特點，其本質屬于人治的范疇。其次，在我國的憲政制度架構中，司法途徑應當是最主要的糾紛解決方式，信訪代替司法方式在客觀上會消解司法機關的權威。此外，實踐證明，普通群眾對信訪制度的解紛功能過度依賴和運用不利于維護良好社會秩序甚至可能引發新的官民矛盾。因此，在依法治國的長遠目標下，剝離信訪制度的糾紛解決功能是必然選擇。

但是在社會轉型過程中，社會環境紛繁復雜，激流涌動。在我國法律權威與法治化的解紛機制尚不完善的情況下，不能立馬徹底剝離信訪制度的糾紛解決功能，“應當在有效銜接配合的公法沖突解決機制基本形成以后，信訪制度消極意義上的解決糾紛的功能將逐漸‘萎縮時”，逐步分流并最終剝離信訪制度的糾紛解決功能。

（二）信訪法治化改革

依法治國是國家實現長治久安的重要保障，全面依法治國就是實現國家治理的法治化。實現信訪法治化的目標，首先是信訪有法可依問題；其次才是信訪運作層面的法治化。目前，規范信訪功能的法律文件層級較低，在信訪的運作層面存在信訪受理范圍任意擴大、處理信訪事項的標準缺失，信訪程序不規范等問題。

信訪法治化改革應從如下幾個方面著手：一是制定《信訪法》，解決信訪法律依據缺失之問題。我國憲法對于公民的基本權利做出了明確規定，其中也包括公民的利益表達權利。根據《信訪條例》第二條規定，信訪是公民、法人或者其他組織向政府及其工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求并依法由有關行政機關處理的活動。可見，信訪權是具有憲法基本權利性質的一項權利，因此從理論上來說應當由人大及其常委會制定《信訪法》予以規范。

在實踐層面黨委、政府、公檢法、軍隊、武警等國有企事業單位普遍設立了信訪機構承擔信訪職能。現行《信訪條例》是信訪僅有的法律依據，它是國務院制定的行政法規，適用于行政機關處理信訪事項；社團、企、事業單位的信訪工作參照執行。其它部門的信訪工作還沒有法律依據。因此有必要制定《信訪法》，擴大信訪依據的適用范圍，解決信訪法律依據缺失問題。二是信訪范圍的法定化。《信訪條例》第二十一條規定，信訪部門不受理法律性的訴求。在信訪考評壓力下，這一規定在實踐中未能得到完全執行。在信訪立法中應將法律性的訴求與非法律性的訴求嚴格區分開來。法律性的訴求由法定機構依照法定程序解決，非法律性訴求由信訪渠道處理。三是信訪處理標準的規范化、程序化。前已述及，基層黨政部門在信訪考評機制壓力下不惜突破法律規則滿足信訪人不合理的利益要求，或者采取采訪、非法限制人身自由等方式達到短期內控制信訪數量的目的。前者變相地鼓勵了非正常訪，后者則會導致矛盾沖突升級。顯然這兩種處理方式都違反了憲法與法律的規定。信訪問題應當采用法律規則、原則解決；沒有法律和政策依據的，應該按照公平合理的原則處理。應當將依照法律規定與程序處理作為信訪工作的評價標準，信訪工作考核不僅要關注信訪事項的處理結果，更應該重視其處理過程是否依法依規。

（三）完善信訪信息功能

信息是人類的寶貴資源，被喻之為軟資源。決策的過程實際上是信息輸入、轉換和輸出的過程，信息的準確全面與決策的科學化程度成正比關系。

前已述及，信訪信息內容非常豐富，涉及社會生活的各個方面，能夠真實地反映社會矛盾沖突，它可以為公共政策的制定提供豐富的第一手資料。但是大多數信訪事項通常源于公民對個人權利的主張和救濟要求，而不是對公共政策的關注。信訪信息必須經過加工處理，并從中得出科學的論斷之后才能作為公共決策的依據。為了有效利用信訪信息、促進公共政策科學化必須對紛繁復雜的信訪信息進行收集、整理、分析，以數字反映社會矛盾規律，否則這些信息只會停留在原始狀態，無法形成有價值的信息。

《信訪條例》（2005）第十一條、第十二條為信訪制度的信息功能奠定了一定基礎，但是信訪信息功能的相關規定還不夠完善。實踐中，全國各地的信訪部門在對信訪信息的收集、整理與分析上建立了一系列的機制，并已取得初步的成果。比如北京市矛盾與信息研究中心通過對信訪信息的挖掘利用為政府決策提供更具科學性與合理性的建議方案，彌補了傳統決策機制、程序的不足。

但是總的來說，我國對信訪信息的功能重視還不夠。對信訪信息的分析還不夠全面深入，其傳送制度及其影響公共決策的程序保障機制也還未真正建立起來。所以，應當完善信訪信息功能，加強信訪信息的匯總、加工、整理和開發應用工作以更好地發揮信訪信息在研判形勢、服務決策、指導工作方面的作用。

總之，信訪制度是我國社會轉型期的一種補充型和緩沖性的制度具有存在的積極意義。我們應當在依法治國的背景下，在完善司法制度，實現司法公正的前提下，逐漸剝離信訪的糾紛解決功能，并對信訪制度進行法治化改革，完善信訪制度的信息功能。

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（作者單位：王樹梅，貴州民族大學；胡詠梅，貴州大學）endprint