分稅制對山東地區城鎮化的影響

張愷 李泳楠

上海師范大學

分稅制對山東地區城鎮化的影響

張愷 李泳楠

上海師范大學

本文從分稅制視角研究山東市縣級地區城鎮化率低的原因，運用2000-2014年山東市級以及縣級的面板數據來考察分稅制對山東省市級以及縣級地區經濟發展的影響。實證結果表明，分稅制對我國省級以及市級的城鎮化率有顯著的正向效應，而對縣級則存在顯著的負向效應。

分稅制 財政分權 城鎮化

一、前言

山東作為我國經濟大省，每年國民生產總值占到全國總量的十分之一，2015年，山東國民生產總值位列全國第三，僅次于廣東和江蘇。但是在山東經濟強大的背后，有一個被人們越來越重視的問題，那就是山東雖然整體gdp很高，但是人們的生活仍然不富裕，如果按照人均gdp計算，2015年山東人均gdp僅排在第10位，相對于真個東部地區來說，山東人均gdp總量是比較低的。人民生活不富裕的第二個表現就是山東的許多縣城仍然十分貧窮，2014年，全國592個貧困縣中，山東占了30個。而在2016年，山東省又把52個市縣級地區作為貧困縣名單，這對于約有140個市縣級地區的山東占比是非常大的。針對山東省“國富民弱”的情況，本文從分稅制角度出發，用省級面板數據來分別解釋分稅制對市轄區以及縣級市的影響，并給予相關建議。

二、文獻綜述

張晏和龔六唐（2005）闡明了財政分權的機制，運用省級面板數據發現了我國財政分權存在跨時差異和地區差異，同時也增強了政府之間的協調能力從而促進了中國的經濟增長。呂冰洋、馬光榮、毛捷的（2016）和呂冰洋、樊勇（2006）都從政府征稅積極性的角度來探討分稅制對政府和企業關系的影響，并認為分稅制大大提高了地方政府稅收的征管效率。孫秀林和周飛舟（2013）認為，分稅制建立了中央與地方之間財政關系的穩定框架，但造成的意外后果就是各省形成了以土地模式為主的城市擴張。宮汝凱（2012）進一步研究發現，由于分稅制改革形成了地方政府“以地生財”的發展模式，那么這種發展模式勢必會對我國城鎮的高房價水平有顯著的正向影響，并且這種正向影響會隨著財政分權的擴大而被強化。

關于分稅制對市縣級政府的影響，張路雄（2004）比較了分稅制改革前后我國困難縣的地區數發現，實行分稅制改革后我國困難縣的數量比之前提高了50%以上，因此他認為分稅制是阻礙我國市縣級經濟發展的重要原因。侯向東（2010）認為分稅制的直接后果就是財力全部集中在中央地方財力不足，尤其是基層政府，幾乎沒有實際財權，財力大小完全要聽上級安排。賈康、白景明（2002）認為，在分稅制改革后市縣政府的財政狀況更加困難，通過“省管縣”方式，有助于減少政府層級的干預，明確劃分權限，完善轉移支付制度是促進市縣區經濟發展的有效方式。

從以上文獻可以看出，當前財政體制下分稅制的效果即有利也有弊，分稅制的弊端更多的體現在對市縣級地區經濟的負面影響上。當前山東作共有17個地級市，49個市轄區，31個縣級市以及60個縣，市縣級數量全國第三。本文的目的就是通過選取山東省內2000-2014年17個地級市以及90個市縣級地區的面板數據，用城鎮化率來反映地區經濟發展的發達程度，以此來說明分稅制對山東省地方經濟發展的影響程度。

三、研究背景和基本假設

分稅制的實施與我國城鎮化率快速上升時間基本是吻合的。我國城鎮化率在1994-1995年這段時間后開始加速上升，僅用了20年，我國的城鎮化率便由28%上升到了54%，增長了將近2倍。而我國分稅制改革也正是開始于1994年，因此，城鎮化率上升速度變快與我國實行的分稅制改革也有著重要的關系。

（一）分稅制改革對城鎮化的影響機理

分稅制改革對于促進城鎮化的影響機理，主要有以下幾個方面：

一是分稅制改革確立了我國財政配置的可靠性和穩定性，確立了財政分權的正式框架，改變了以前財政包干制度一年一變以及地區之間多種不同稅收方法的局面，使地方政府有了明確的目標和行動，降低了許多不必要的成本。二是分稅制刺激了地方政府的積極性，促進了地方的經濟發展。只要地方政府的經濟增長速度越快，那么地方政府的財政收入就會越多，這就會使地方政府加大基礎設施的投入，提高人民的生活質量和水平，重視城鎮化建設。三是分稅制導致了各級政府大力發展土地財政。范東君(2015)運用省級面板分析的研究結果表明，分稅制改革是土地財政形成的重要誘因，而土地財政對中國城鎮化具有明顯的正向作用。

（二）分稅制改革對縣級以下地區的影響

轉移支付是一般是指上級政府對財力有困難的下級政府的一種補貼制度，是為了使其完成某些或者一類特定目標而給予的財政補貼。在當前分稅制這個大的財政框架下，縣域政府與縣鄉政府是存在高級信息不對稱的，縣域政府往往可以自主安排這一類補貼支付的金額，一批從中央批下來的補貼，經過省、市、地等各個層級的分層剝削，每一級政府都要從這批收入中抽出一部分。那么當這批轉移支付最終流入到縣鄉級政府時，只剩下很少的一部分留給市縣級政府使用，縣鄉級政府不僅要上繳稅收大頭，而且中央的補貼也被上級政府抽走了大半，這就使得市縣級政府的財政相比之間更加惡劣，許多縣級政府入不敷出，造成了當前“省好于市，市好于縣，縣以下財政仍然很困難”的狀況，而這種縣市級財政困難對當地經濟是不利的。

綜上所述，在分稅制的背景下，財政分權對山東省城鎮化率有兩種不同的影響。第一是對我國市級以上的層面來說，財政分權會促進省市級城鎮化的發展。第二是對我國縣級以及縣級以下的層面來說，財政分權會阻礙當地城鎮化的發展，基于以上分析，下面給出兩條研究假說：

H1：分稅制背景下逐年擴大的財政分權度是影響城鎮化的重要指標之一，在其他條件固定的情況下，分稅制對山東市級城市的城鎮化率有正向影響。

H2：分稅制背景下逐年擴大的財政分權度是影響城鎮化的重要指標之一，在其他條件固定的情況下，分稅制對山東縣級以下城鎮的城鎮化率有負向影響。

四、計量模型和數據

（一）模型的設定

根據上述分析和本文的研究思路，本文構建以下計量模型：

城鎮化率方程：urbit=a1Finit+a 2Xit+c

其中，urb表示城鎮化率；Fin是財政分權的測度指標；X為控制變量向量；c為其他可能沒有被模型捕捉到的因素；下表i表示地區；t表示時間。

（二）變量的選擇和度量

各地城鎮化情況我們選擇傳統的城鎮化率指標來衡量，即用城鎮人口除以總人口。關于分稅制的衡量，考察分稅制改革的深化程度實際上也就是考察如何度量財政分權，在現有研究財政分權的文獻中，比較具有代表性的就是張晏和龔六堂（2005）提出的衡量財政分權的4

種指標。這四種指標分別是：預算內本級政府財政收入指標，它等于各省預算內財政收入比上中央預算內本級財政收入，該指標主要反映了傳統意義上的分權。第二種是預算內本級財政政府支出指標，該指標等于各省預算內本級財政支出比上中央預算內本級財政支出，該指標更能反映實際分權。第三種是扣除凈轉移支付的財政支出指標以及第四種預算內外總收支指標。基于本文的研究目的，我們將采用第二種預算內本級政府財政支出指標來衡量各省實際財政分權狀況。

另外，基于觀察和研究設計，我們還加入了能反映基本面的控制變量。由于市縣級數據的可獲得程度，我們選擇了五個對城鎮化率有影響的經濟指標，Gdp是地區生產總值，Per是產業結構，Exp是出口額，Edu是受教育程度，Inv是固定資產投資額。

五、實證結果與分析

進行面板數據分析的第一步是對回歸方程進行多重共線性診斷，經診斷發現所有變量的方差膨脹因子均小于10，這名各變量之間不存在多重共線性問題。第二步就是對各統計變量進行面板數據分析。用stata所做的面板數據見下：

方程Urb1代表的是市級以及縣級的面板數據，方程Urb2代表的是加入控制變量以后的市級以及縣級的面板數據。根據霍斯曼檢驗結果來確定所有模型是采用固定效應還是隨機效應模型。從表中可以看出絕大部分統計量都是顯著的。并且進一步觀察可以發現，在市級（Urb1）的層面上，財政分權對于城鎮化率有顯著的正相關性，這驗證了之前的假說H1。而在縣級（Urb2）層面上，財政分權對城鎮化率有顯著的負相關性，這也驗證了之前的假說H2。同時，考慮到遺漏變量可能存在的內生性問題，在回歸方程中進一步加入了其他潛在影響城鎮化率的控制變量。加入控制變量后，各系數仍然顯著，人均gdp、產業結構、受教育程度、圖定資產投資以及出口額都對城鎮化率有正向影響，符合經濟學常識。

六、建議與啟示

根據當前山東省的主要狀況，本文提以下兩點建議，一是要明確政府間財政權利的關系，完善各政府間財權和事權的職責范圍，明確每一級政府的責任，通過規章制度來約束上級政府的行為，保證轉移支付合法運行，真正用到資金需要的地方。二是賦予縣級政府一定財權，使縣級政府做好促進經濟發展的基本性工作，將補貼更多的用在當地經濟發展上來，真正做到山東省、市、縣經濟一體化。

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