深化陜西財政科研項目資金管理體制改革的若干建議

何蕓

摘 要：財政科研項目資金管理，是科研工作得以高效開展的重要保障和核心驅動。當前，陜西財政科研項目資金管理中存在著科研資金規模高速增長與科研人員勞動報酬增長不匹配的突出問題，這體現出在財政科研項目資金管理領域重視“物本”而輕視“知本”的深層理念。因此，應當尊重科研人員知識的價值性體現，讓智有所得、勞有所獲，增強科研人員的獲得感和滿足感，以此促進科技創新活力的生成和科技體制的完善，為陜西省追趕超越和實施創新驅動發展戰略發揮應有的力量。

關鍵詞：財政科研項目資金；科研投入管理；知識價值

中圖分類號：G311 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2017）25-0060-03

財政科研項目資金管理的目的是調節科研生產關系。完善的財政科研項目資金管理體制能滿足科研工作的實際需要，激發科研人員的創新性和創造力；與之相反，科研生產力就會受到制約，科技創新更是無從談起。陜西省正處在追趕超越的關鍵時期和建設創新型省份的攻堅階段，迫切需要科技創新作為發展的動力和支撐。因此，深化財政科研項目資金管理改革，加快形成充滿活力的科研管理和運行機制，為科研人員潛心研究創造良好制度環境，是目前亟須解決的關鍵問題。

一、陜西財政科研項目資金管理體制存在的主要問題

1.財政科研項目資金配置對人力價值補償不足。在科研領域，科研人員是主體，是生產力的代表。科研項目資金只有真正配置到對科研人員勞動的應有激勵上，才能有效促進科研成果產出數量的提高和整體科研水平的提升。據陜西科技廳統計數據分析，“十二五”期間，陜西省研發經費投入從2010年的217.5億元，增加至2015年的393.17億元，年均增長12.57%。其中，財政科技支出從2010年的25.25億元增加到2015年的57.28億元，年均增速為17.8%。但與此同時，財政科研項目資金配置比例并沒有隨之調整，多年來基本是將80%左右的資金投入到儀器設備的配備和差旅會議等活動中，而規定了對包含績效支出在內的間接費用最高比例為不超過直接費用扣除設備購置費的20%。此外，對于間接費用中的績效支出，還規定必須低于直接費用扣除設備購置費后的5%，由此算來，對科研人員人力價值的補償只占總經費的2%～3%左右，甚至低于5%的臨時人員勞務費比例。這必然難以激發科研人員的創新創造力，甚至會造成科研人員為尋求合理的人力價值補償，而不得不采取購買發票、虛列開支等不法手段套取或轉移科研資金的情況。

2.財政科研項目資金管理方式不符合科研活動實際規律。財政科研項目資金管理方式應當緊緊圍繞科研活動的實際規律和特點來進行，但當前存在著簡單套用行政化管理模式，“將‘參照機關差旅會議費管理辦法變為了‘依照。”突出表現在：第一，科研活動支出項目受限。例如，學術會議中的茶歇費用（主要包括茶葉、紙杯和水果等）是科研活動中正常且必要的支出項目，但在機關會議費管理辦法中卻是不允許報銷的超范圍開支。再如，在貧困山區和野外進行科研活動而無法取得住宿、交通費財政性票據，是科研活動的常態，但機關會議費管理辦法中規定對于無票支出一律不予報銷。對此盲目依照，將使科研人員置于兩難境地：是選擇學術造假還是發票造假？第二，預算編制過細過死。當前財政科研項目資金預算構成分為了直接費用和間接費用兩大類，直接費用中又包括了設備、差旅和會議費等10項左右的支出科目，在做預算時要對每一項預先估算出使用金額，并且在實際使用中只有10%的微調幅度，這也是明顯不符合科研活動規律的。因為科研活動存在很多不可控因素，很難事先預測出差次數、參加學術會議次數和消耗材料的數量等。此外，由于項目審批過程長，一些科研設備和材料價格的波動也難以準確預測。

3.煩瑣的科研資金報銷手續難以體現出服務性。財政科研項目資金管理本應服務于科研人員和科研活動，但當前繁雜的資金報銷手續，程序多、耗時長，已經演變為不是管理服務于科研活動，而是科研人員適應于管理規則，造成了事實上的“科研內耗”，嚴重壓制了科研人員的積極性。主要體現在兩方面：第一，從時間耗費來說，科研人員為了報銷經費需要奔波于票據收集和層層簽字審批，通常是一張報銷單要數次找領導才能簽完字，這只會擠占他們寶貴的科研時間，讓科研經費難以真正用于科研活動；第二，從精力耗費來說，煩瑣的表格填寫和復雜科研經費報銷制度，需要專門的學習，這就無形中“把科研人員逼成了會計”。最終造成了不是經費為人的創造性活動服務，而是人的創造性活動為經費服務的局面。

這些問題，使科研人員幾乎喪失從事科研工作的內生動力，進而使科研成果轉化率難以保障，陜西省雄厚的科技資源無法順利轉變為科技實力，科技創新對陜西經濟社會發展的引領作用難以充分彰顯。

二、“重物輕人”是深層原因

財政科研項目資金的管理使用，應當以鼓勵科研人員“想出成果、多出成果、快出成果和出好成果”為出發點和落腳點。但陜西省在財政科研項目資金管理中存在的問題，最終都指向了“重物輕人”的深層管理邏輯。主要體現在：

1.科研項目資金分配制度“重物輕人”。科研人員是促進科技創新的主導力量，真正產生科研效益的是科研人員，而不是儀器設備。但目前大量科研項目資金都用來購買儀器設備等硬件，而忽視了對科研人員的軟投入，財政科研項目資金分配制度對科研人員的智力價值沒有充分認可與體現。此外，科研人員的工作時間不完全符合八小時工作制，其具有創造性的腦力勞動也不能等同于一般勞動者的重復性勞動，這些特點要求財政科研項目資金的管理要體現出對知識、對科研人員及其勞動的尊重，有必要在科研項目資金中提高對科研人員智力上的補償比例，否則不僅難以調動科研人員的研究積極性，還容易帶來經費“跑冒滴漏”等諸多不良現象。

2.科研項目資金管理方式“重物輕人”。科研項目資金的設計和使用是與科研工作的性質、特點緊密聯系的，因此應當在遵守財務制度的基礎上，強調給予科研人員在科研項目資金使用方面的靈活自主性。但當前科研項目資金在使用中要嚴格按照預算和管理規定執行，忽視了科研人員主觀能動性的發揮，導致科研人員確定業務性會議規模和開支標準時沒有自主性，在選擇交通工具前往特殊地區進行科研活動時也沒有自主選擇權，在購買必需的儀器設備時還要進行層層審批，從而為科研項目資金的自主使用設置了無形的障礙。

3.科研項目資金報銷程序“重物輕人”。從本質上來看，財政科研項目資金管理應當便于科研人員科研工作的開展，但在實際報銷環節中，卻重視財務監管而忽視了對科研人員的服務。例如辦公用品、圖書和電腦配件等，每一張正規發票都要附加一個相關單位的證明，在野外科考無法取得財政性票據時套用行政經費管理辦法而難以報銷，還有煩瑣的簽字審批程序和報銷規定的反復無常等，都增加了科研人員的報銷難度，甚至使科研人員產生“我要你的錢，你要我的命”的極端看法。

三、進一步深化財政科研項目資金管理體制改革的政策建議

1.以人為本是深化改革的根本宗旨。馬克思主義認為，勞動是唯一的價值源泉。因此，要在“人本”與“物本”之間重在尊重人的創造性勞動在科研工作中的價值體現，增強科研人員的獲得感。一方面，要提升科研績效獎勵的空間。提高間接費用的比例上限，同時取消對在職在編科研人員績效支出的比例限制，將科研人員的勞動報酬與實際貢獻掛鉤，加大績效激勵力度。另一方面，要擴大勞務費的開支范圍并取消比例限制。對實際參與了項目研究的研究生、博士后、訪問學者以及項目聘用的研究人員、科研輔助人員等，都應當開支勞務費。同時，取消勞務費比例限制，并參照其他省份的做法，將陜西省正高職稱科研人員的收入標準作為勞務費支出的上限，這樣既能有效解決科研人員普遍反映的評審中預設比例的問題，又能突出科研項目資金管理中對科研人員的重視和支持。

2.實事求是是深化改革的基本遵循。要調整以往基于行政化模式管理財政科研項目資金的狀況，探索建立符合科研工作實際規律的管理方式和管理流程。一是要解決好廣泛存在的無發票報銷問題。針對科研人員出差時因客觀條件限制難以取得住宿、交通費財政性票據的，項目承擔單位可在保真的情況下按實際發生額予以報銷；明確市內調研可采取包干制，以解決市內調研費用無法報銷的問題。二是要規范學術交流報銷程序。明確項目承擔單位可根據工作需要，合理確定業務性會議規模和開支標準，并對邀請外國專家來華參加學術交流發生費用等的報銷問題做出具體規定。三是要明確調研交通方式可自主選擇。對因地理環境等限制而無公共交通工具的，可選擇自駕車或租車，并可憑據報銷相關汽油費、過路過橋費和租車費等。

3.簡政放權是深化改革的根本舉措。要通過簡政放權，克服以往預算編制過細過死的問題，發揮項目承擔單位和科研人員在財政科研項目資金管理方面的主動性。一是要簡化預算編制科目。建議將會議費、差旅費、國際合作與交流費合并為“研討交流費”，將出版費、文獻檢索費、信息傳播費和知識產權事物費合并為“信息與知識產權費”，并明確研討交流費由項目負責人按照項目研究實際需要編制預算。二是要擴大包括項目預算調劑自主權和間接費使用管理自主權等在內的財政科研項目資金管理權限。三是要簡化科研儀器設備采購管理流程。項目承擔單位可根據本單位實際情況制定儀器設備采購與管理細則，自行采購科研儀器設備，并可自行選擇科研儀器設備評審專家。

4.放管服結合是深化改革的關鍵環節。要把握好“放管服”之間的平衡，既通過簡政放權，激發科研活力；又管服結合，提升科研活動的規范性和便捷性。一方面，要強化資金監管。規范科研活動支付業務、減少現金結算、強化資金安全、提高使用效率，推行科研項目經費原則上使用公務卡或銀行卡轉賬結算。另一方面，要建立健全科研財務助理制度。為科研人員在項目預算編制和調劑、經費支出、財務決算和驗收等方面提供專業化服務，把科研人員從煩瑣的事務中解放出來，解決“把科研人員逼成會計”的問題，“讓專業的人去做專業的事”。

5.打通政策“堵點”是深化改革的重要保障。要打通政策執行中的“堵點”，細化實化政策規定，以增強科研人員改革的獲得感和滿足感。一方面，各單位要將承接的權力規范化。項目承擔單位要按照實事求是和精簡高效的原則，根據本單位實際情況自行制定具體的差旅費、會議費管理實施細則。同時，主動在單位內部公開項目預算、預算調劑、資金使用和研究成果等情況，確保有關政策盡快落地生根。另一方面，要對部分費用進一步做出明確規定。針對各單位在勞務費、專家咨詢費等方面因為缺乏標準而難以正常報銷或缺乏標準而費用虛高設置的問題，應當參照相關規定對勞務費、專家咨詢費設置相應標準，防止政策在執行中走樣變形。

參考文獻：

[1] 中共中央辦公廳，國務院辦公廳.關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見[Z].2016.

[2] 薛瀾，等.中國科研人力資本補償：問題、成因與對策[J].科學學研究，2014，（9）.

[3] 劉云.關于推進我國中央財政科研經費管理改革的若干建議[J].科學與社會，2014，（3）.

[4] 中華人民共和國國家統計局.中國統計年鑒（2015年）[K].北京：中國統計出版社，2015.

[5] 葉玉江.改進科研項目資金管理 營造良好創新環境[J].中國高等教育，2014，（12）.

[6] Rumbley L.E.，Pacheco I.F.，Altbach P.G.International comparison of academic salaries：An exploratory study[R].Chestnut Hill，MA： Boston College Center for International Higher Education，2008，（21）.

[7] 王忠，等.“十二五”科研經費改革影響研究[J].科學學研究，2014，（4）.

[責任編輯 陳麗敏]