轉型期資源型城市環境協同治理研究

魏娟

摘 要：資源型城市在經歷了初期的高速發展后，面臨如何有效進行環境治理、積極轉型的嚴峻形勢。榆林作為西北地區新興的資源型城市，僅通過消耗能源就實現了經濟的快速增長，但隨之出現了日益嚴重的生態環境問題。以資源型城市經濟發展與生態環境治理的良性互動為出發點，對利益相關者進行分析，明確治理主體間的本質關系，研究其內部的協同關系，在一定程度上能夠為榆林市在轉型期進行協同治理提供參考。

關鍵詞：轉型期；協同治理；榆林市

中圖分類號：F205 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2017）25-0094-03

一、對資源型城市處于轉型期的理解

“轉型”一詞是指通過改變、轉換某一事物的內容、結構、模式而使其內容、結構、功能發生新的變化的過程。轉型最開始應用在生物、化學領域，后來經濟學等領域也對該詞進行了重新解釋。代表性轉型主要有經濟轉型、社會轉型等。

處于轉型期的資源型城市可以通過積極培育接續產業、逐步提升或是改造資源型產業，推動資源型城市在生態等多方面進行轉型，成功擺脫自身對資源的過分依賴，重新獲得城市發展所需的持久的內在動力。

二、榆林市生態環境治理現狀分析

榆林屬于新興的資源型城市，主要為資源密集型產業，依靠能源的消耗，經濟得到了快速的增長，但隨之而來的是較為嚴重的環境污染和生態破壞。一方面，資源過度開發等引起的不合理土地利用方式造成榆林土地資源的嚴重破壞；另一方面，資源不合理開發利用帶來的采空塌陷、三廢污染、地下水位下降等現象時有發生，經濟發展與生態環境的協調問題更加突出。

（一）土地資源破壞嚴重

據第二次地區土壤普查表明，榆林市的土地面積大，為42 962.16平方公里（折合6 444.3萬畝），占全省土地面積的20%，居全省十地市之首。土地類型多，比較適宜農業、林業、牧業綜合發展。由于資源的過度開采和對環境保護的不到位，榆林市的土地資源目前存在著兩類主要問題：（1）水土流失。榆林市處于黃土高原地區，地表黃土質地松散、植被稀疏，土壤易隨水流失，容易形成侵蝕。同時，由于氣候條件的影響，榆林市全年總降水量不多，但降水時間較為集中，雨季常常伴有大雨、暴雨，加速了土壤的侵蝕。受自然條件的約束，加之人為過度墾殖等破壞，造成了榆林市的大量水土流失，成為黃河中游水土流失最嚴重地區之一（全區12個縣均為水土流失重點治理縣）。全區年平均土壤侵蝕模數為1.22萬噸/平方公里，其中風沙區為0.38萬噸/平方公里，丘陵區為1.8萬噸/平方公里（其西部為1.5萬噸/平方公里，東部為2.5萬噸/平方公里。窟野河之神木鎮至溫家川1 347平方公里區間高達4.48萬噸/平方公里）。（2）土地沙化。榆林市現存的長城沿線及其以北，是由黃沙為主的地表物質所組成的，這類地表物質較易產生土地沙化，是土地沙化形成的基礎。此外，長期不合理的土地利用，加之人口的不斷增加，導致了過度的墾殖等，加速了土地沙化。其后果是造成了大量農田、道路被掩埋，生態系統遭受嚴重破壞，直接威脅農業生產和居民日常生活。

（二）水資源污染

榆林市北部有煤、西部有氣、南部有鹽，隨著工業發展和城市化進程的加快，城市整體用水量明顯增長，廢水污水的排放量也相應地猛增。據不完全統計，1996 年榆陽區生活總排污量為445.3 萬噸/年，榆林甲醇廠工業排污量57.6 萬噸/年。窟野河流域1990 年工業及城鎮取水量為0.37 億立方米，而廢污水排放量達0.29 億立方米，府谷縣以孤山川污染最為嚴重，每年污水排放量達3 230 萬噸，使境內地表水水質變化，主要表現為酚、氰、鉻、砷、氟等超標。神木縣境內的大柳塔、榆家梁等大礦井下廢水均直接排放至窟野河，導致下游水體污染。2004 年神木縣城因水源污染而兩次停水，造成十幾萬人斷水十多天。錦界工業園區的聚氯乙烯企業，生產廢水經簡單中和后排放，導致PH 值為2.16，呈強酸性，懸浮物超標4.3 倍。陜西中能公司榆陽煤礦每日排放井下廢水千余噸，有部分廢水不經處理直接排放到附近小紀汗鄉昌汗界村的自然湖泊中，成片的沙柳枯死。目前，全市水污染的情況呈不斷上升的趨勢，而污水處理與利用卻剛剛起步，處理能力有所欠缺，污水處理的輻射范圍偏小。

三、協同治理利益相關者分析

榆林市跨界環境治理協同機制觸及廣泛的社會利益群體，通過利用利益相關者分析理論，可以對協同治理的各個利益相關者進行分析，明確各治理主體的具體職責。

利益相關者分析（Stakeholder Analysis）或利益相關者理論（Stakeholder Theory）多用于企業管理中。對利益相關者進行分析有多種方法，常用的方法是通過建立影響力/利益矩陣（Power/Interest Matrix）進行分析，表1的影響力/利益矩陣中列出了對幾類不同的利益相關者進行管理的側重點。基于表1數據，以土地資源破壞和水污染為例，初步分析了榆林市環境協同治理中的利益相關者，以及他們在協同治理中的影響力，并做了綜合評價（見表1和表2）。

從利益相關者理論出發，要實現榆林市環境污染問題的協同治理應遵循以下原則：

第一，政府、企業、公眾及個人都應該認同共有的用以實現治理目標并指導行為的核心價值，并使其盡可能契合不同組織和個人的價值標準；在此基礎上，各治理主體要履行各自應有的職責。

第二，政府在制定相關治理政策的過程中應提供利益相關者參與其中，并表達其意愿的空間。

在土地資源破壞中，作為重大決策的批準者的政府是重要的利益相關者，負有重要責任，對決策有重要影響；而在水資源污染和大氣污染中，污染企業和環保部門則成為重要的利益相關者，負有重要責任。

榆林市環境污染在協同治理的過程中要充分考慮各個層面利益相關者的利益，遵循協同治理的基本原則。各治理主體既要找準自身定位，又要充分發揮自身優勢，以實現協同治理的共同目標。

四、對榆林市生態環境協同治理的建議

（一）建設協同治理信息共享平臺

1.建立信息共享平臺。充分利用榆林市現有各類信息資源和信息網絡，如榆林新聞網、塞上風論壇、環境監測數據庫等，建立環境管理信息系統。建議由榆林市政府頭，逐步建立多層次的動態環境監測數據庫，從而實現環境治理的信息共享，為環境治理決策部門提供及時、準確、完整的環境質量狀況及其實時變化趨勢。此外，榆林市政府有關部門和各縣級政府應當定期及時向榆林市環境監測數據庫提供信息數據。建立環境治理網上協同辦公模式，涉及到環境治理問題的相關部門，諸如環保、水利、國土、農業、林業、市政、環衛、能源等部門，可將環境治理的辦公流程聯系起來，通過建立的統一信息交換與共享平臺，實現環境信息共享。另外，還可以在社會公眾當中積極推行環境保護聽證會等，發揮環保非政府組織等群眾組織的作用，最大限度地實現信息共享。

2.完善信息通報制度。環境治理問題屬于公共事務，需要在公眾的監督下進行。為了實現環境協同治理的公開、透明，環境治理信息通報制度是協同治理中必不可少的。環境治理信息通報最直接的方式是在環境保護聯席會議制度的基礎上，協商溝通環境污染治理中的重要問題。如榆林市政府可以定期發布城市空氣質量、噪聲、飲用水源等生態環境信息，及時讓公眾了解各類環境污染的具體情況，在充分保障公眾知情權的基礎上，將公眾納入環境污染協同治理的具體工作中。

（二）發展循環經濟

一是培育循環經濟試點企業，力爭建成國家級、省級和市級循環經濟試點企業；二是推行清潔生產，依靠技術手段，采用先進的工藝和設備，改善生產和管理，爭取從企業源頭處開始進行環境治理；三是打造循環產業鏈條，如通過引進技術和設備，對城市污水進行回收再利用，打造生態環保產業鏈，重視生態環保產業的發展。

（三）拓寬公眾參與的渠道

公眾參與環境治理打破了過去的政府和企業二者參與治理的體系，形成了新的、更為合理的政府、企業、公眾三方面的協同治理機制，這三個治理主體擁有各自的職責，政府負責立法及政策制定，公眾在參與政策制定的同時對政府及企業進行監督，企業則加強與政府及公眾的合作，三者之間溝通協調，從而實現環境污染的協同治理。

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[責任編輯 吳明宇]