政府生態(tài)保護環(huán)境責(zé)任追究制度的發(fā)展研究

馬海強

摘要：指出了自工業(yè)革命以來，生態(tài)環(huán)境遭到嚴(yán)重的破壞，生態(tài)環(huán)境問題也日益凸顯。在此背景下，政府作為公民的代理人，有責(zé)任和義務(wù)履行政府生態(tài)環(huán)境職責(zé)，保護好生態(tài)環(huán)境。探討了政府生態(tài)保護環(huán)境責(zé)任追究制度的進展，提出了國家對生態(tài)環(huán)境責(zé)任追究的重視在法律上也應(yīng)有重要的體現(xiàn)，強化了對政府生態(tài)環(huán)境責(zé)任的追究。

關(guān)鍵詞：生態(tài)環(huán)境；責(zé)任追究；法律

中圖分類號：X92

文獻標(biāo)識碼：A文章編號：16749944（2017）18014103

1引言

環(huán)境是國民經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)性條件之一，我國政府高度重視對生態(tài)環(huán)境的保護。尤其是在改革開放后，對生態(tài)環(huán)境的重視程度尤為明顯。如20世紀(jì)80年代初就將生態(tài)環(huán)境保護列為基本國策，到90年代中期將生態(tài)環(huán)境保護納入到可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，進入21世紀(jì)，又提出了科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建“資源節(jié)約型、環(huán)境友好型”社會，并制定和采取了一系列重大方針、政策和措施。全國生態(tài)環(huán)境質(zhì)量盡管整體向好，但生態(tài)環(huán)境保護形勢不容樂觀，部分領(lǐng)域環(huán)境惡化狀況尚未得到根本遏制。

當(dāng)前，各國都非常重視責(zé)任政府的構(gòu)建，雖然在構(gòu)建責(zé)任政府這一過程中，不同國家的具體路徑各不相同，但其所遵循的內(nèi)在邏輯是一致的，即責(zé)任政府的邏輯主線主要根據(jù)“對誰負責(zé)”、“對何事負責(zé)”、“由誰負責(zé)”和“如何負責(zé)”進行構(gòu)建。值得注意的是，政府不是社會管理機制中的唯一主體，而只是眾多社會管理主體中的一部分。這就決定了政府在社會管理中并不要求承擔(dān)所有職責(zé)，而是根據(jù)“權(quán)責(zé)對應(yīng)”的原則承擔(dān)其權(quán)力所對應(yīng)的責(zé)任＼[1＼]。但其有一個基本的條件，即具有清晰的政府責(zé)任范圍，這是實現(xiàn)責(zé)任政府的基本前提。因此，生態(tài)環(huán)境保護作為政府公共管理的重要組成部分，應(yīng)首先明確政府生態(tài)環(huán)境保護的具體職責(zé)，并根據(jù)政府生態(tài)環(huán)境責(zé)任的履行情況對其進行責(zé)任追究。本文對我國政府生態(tài)環(huán)境保護責(zé)任追究制度的發(fā)展進行了探討。

2政府生態(tài)環(huán)境保護責(zé)任追究制度建設(shè)的形勢

日益復(fù)雜的環(huán)境問題意味著傳統(tǒng)的政府生態(tài)環(huán)境管理體制難以適應(yīng)環(huán)境問題復(fù)雜化的趨勢。因此，中國環(huán)境管理體制改革必須基于對環(huán)境問題復(fù)雜性、不確定性和動態(tài)性的思考和把握，重新構(gòu)建適應(yīng)新形勢的生態(tài)環(huán)境管理體制＼[2＼]。目前，生態(tài)環(huán)境問題的復(fù)雜性主要體現(xiàn)在環(huán)境污染物難以確定、環(huán)境污染源的多種多樣以及環(huán)境污染潛伏期較長3個方面，這是由于：一是環(huán)境污染多樣性主要體現(xiàn)在污染不僅來自于點源污染，而且來自于面源污染；不僅有傳統(tǒng)的工業(yè)、農(nóng)業(yè)和生活污染，還有新的污染來源；不僅有空氣污染、水污染、噪聲污染，還有輻射污染等，不同環(huán)境污染之間的相互作用，使得環(huán)境問題更加復(fù)雜；二是環(huán)境污染的不確定性。這種不確定性和不可預(yù)計性對于環(huán)境治理和環(huán)境政策提出了較高的要求，中國環(huán)境管理體制改革需要為這種不確定性和不可預(yù)見性預(yù)留充足的彈性和空間。

環(huán)境問題正在成為一個重要的外交問題，如果處理不好它會直接影響中國的國家形象。中國需要在國際大舞臺中發(fā)揮作用，在處理環(huán)境問題時，不能僅僅將之作為一個國內(nèi)問題來處理，而要站在國際外交的高度，妥善加以解決。中國環(huán)境管理體制改革必須充分認識和考慮環(huán)境問題的國際影響，也必須在政策和制度設(shè)計中考慮環(huán)境問題與國際接軌＼[3＼]。

公眾的環(huán)境意識增強不僅體現(xiàn)在對于大型項目和工程的環(huán)境危害的敏銳性增強，而且體現(xiàn)為環(huán)境知識和參與意識的提高，更表現(xiàn)為環(huán)境法律知識法律意識的提高。公眾的環(huán)境意識增強使得公眾開始借助法律武器維護自身的權(quán)益，正是公眾的環(huán)境意識使得環(huán)境法律和環(huán)境法規(guī)從不執(zhí)行走向執(zhí)行，從書面法律走向行動法律。

3政府生態(tài)環(huán)境保護責(zé)任追究制度建設(shè)的進展

2014年4月24 日，在第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會上修訂并通過《環(huán)境保護法》。該法對政府及其環(huán)境主管部門的權(quán)力和義務(wù)作出了較為詳細的規(guī)定并對其他組織和公民也提出了相應(yīng)的要求。同時，該法在很多方面對原《環(huán)境保護法》做出了超越與突破＼[4＼]。其中，關(guān)于政府生態(tài)環(huán)境責(zé)任追究制度建設(shè)的進展主要有以下幾個方面。

3.1強調(diào)政府行政監(jiān)管部門的責(zé)任。

新修訂的《環(huán)境保護法》強調(diào)了生態(tài)環(huán)境行政監(jiān)管部門的責(zé)任。一方面，新修訂的《環(huán)境保護法》彌補了政府生態(tài)環(huán)境責(zé)任虛化的弊病。該法不僅要求各級政府應(yīng)認真履行好生態(tài)環(huán)境保護職責(zé)，更要確保生態(tài)環(huán)境安全尤其是環(huán)境質(zhì)量安全不受到損害。同時，細化了各級政府在生態(tài)環(huán)境保護上的具體責(zé)任，具體表現(xiàn)在生態(tài)環(huán)境的監(jiān)測、生態(tài)環(huán)境信息的公開以及政府生態(tài)環(huán)境責(zé)任績效考評等方面＼[5＼]。這些細化的法律法規(guī)更加有利于明確政府生態(tài)環(huán)境保護職責(zé)。另一方面，新修訂的《環(huán)境保護法》也強化了對政府生態(tài)環(huán)境責(zé)任的追究。從法律上規(guī)定了政府生態(tài)環(huán)境責(zé)任追究的具體情形。比如政府部門及其公職人員存在篡改虛構(gòu)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)、濫發(fā)行政許可證明和未依法公布政府環(huán)境信息等違法行為，可依法對相關(guān)人員進行記過、降級、撤職和開除等處罰。

3.2更強調(diào)各級政府改善環(huán)境質(zhì)量的義務(wù)

新修訂《環(huán)境保護法》中明確了政府在環(huán)境保護方面的義務(wù)。如第六條規(guī)定：地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)對本行政區(qū)域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量負責(zé)。這一條明確了地方政府在生態(tài)環(huán)境保護上的基本義務(wù)。又如第五十四條規(guī)定：國務(wù)院環(huán)境保護主管部門統(tǒng)一發(fā)布國家環(huán)境質(zhì)量、重點污染源監(jiān)測信息及其他重大環(huán)境信息。省級以上人民政府環(huán)境保護主管部門定期發(fā)布環(huán)境狀況公報。該條具體規(guī)定了中央政府和省政府在生態(tài)環(huán)境管理上的不同職責(zé)，凸顯了各級政府在生態(tài)環(huán)境保護上的義務(wù)。這些法律規(guī)定有利于從制度上轉(zhuǎn)變原政府在環(huán)境管理上所體現(xiàn)的重企業(yè)環(huán)境保護責(zé)任輕政府環(huán)境保護責(zé)任、重政府環(huán)境管理權(quán)力輕政府環(huán)境管理義務(wù)、重GDP增長輕環(huán)境保護責(zé)任等錯誤政績觀和片面發(fā)展觀＼[6＼]。

3.3更凸顯了政府和相關(guān)部門保障和改善民生的責(zé)任

生態(tài)環(huán)境是最重要的民生內(nèi)容之一，也可以說改善民生的重要途徑之一就是保護生態(tài)環(huán)境。這一理念能夠清晰地體現(xiàn)在新修訂的《環(huán)境保護法》中，如該法提出建立生態(tài)環(huán)境對公民健康影響的監(jiān)測機構(gòu)，搜集、跟蹤有關(guān)生態(tài)環(huán)境與公民健康的相關(guān)信息，完善公眾的生態(tài)環(huán)境反饋機制，及時了解公眾對生態(tài)環(huán)境管理的意見或者建議。這些法律法規(guī)都體現(xiàn)出生態(tài)環(huán)境保護對于改善民生的重要性，提出政府要從改善民生的角度來維護好公民的生態(tài)環(huán)境利益。endprint

4政府生態(tài)環(huán)境保護責(zé)任追究制度建設(shè)的主要成就

近些年來，我國生態(tài)環(huán)境問題非常嚴(yán)峻，主要表現(xiàn)在大氣、水等污染日趨嚴(yán)重、能源資源約束力日漸加強、生態(tài)系統(tǒng)退化日益突出等方面。為此，我國政府針對環(huán)境問題采取了一系列的制度措施，在生態(tài)環(huán)境保護方面建立了一整套制度體系，僅環(huán)保法律法規(guī)就多達120余部。其中，在政府生態(tài)環(huán)境保護責(zé)任追究上的取得的成果更為明顯。具體而言，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

4.1初步建立了具有中國特色的環(huán)境管理體制

生態(tài)環(huán)境管理體制改革一直是我國行政管理體制改革的重要內(nèi)容，這一過程明顯是伴隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展而演變。在改革開放之前，由于我國生態(tài)環(huán)境問題尚不突出，因此，我國沒有成立一個獨立運行的環(huán)境管理機構(gòu)，具體環(huán)境管理工作由有關(guān)部門兼管。直到1979 年《中華人民共和國環(huán)境保護法》（試行）的頒布，首次明確了政府生態(tài)環(huán)境保護的機構(gòu)及其職責(zé)，標(biāo)志著我國環(huán)境管理體制建設(shè)法制化的開端，為把各級環(huán)境保護機構(gòu)納入政府組成部分提供了法律依據(jù)。1989 年頒布實施的《中華人民共和國環(huán)境保護法》，該法從宏觀上規(guī)定了政府生態(tài)環(huán)境管理責(zé)任，如第七條規(guī)定：國務(wù)院環(huán)境保護行政主管部門，對全國環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理。縣級以上地方人民政府環(huán)境保護行政主管部門，對本轄區(qū)的環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理。這一法律規(guī)定明確了各級政府在生態(tài)環(huán)境管理上的具體職責(zé)。雖然這些規(guī)定不夠具體，但由此奠定了我國現(xiàn)行環(huán)境管理體制的基本模式，即分級、分部門監(jiān)督管理與統(tǒng)一監(jiān)督管理相結(jié)合的環(huán)境監(jiān)督管理體制；新修訂《環(huán)境保護法》中一個重要的突破是建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制。從法律上要求建立生態(tài)環(huán)境承載能力的監(jiān)測預(yù)警機制，完善生態(tài)環(huán)境保護責(zé)任績效考核制和生態(tài)環(huán)境保護目標(biāo)責(zé)任制。該法的第二個突破是加重了行政監(jiān)管部門的責(zé)任。如該法第六條規(guī)定：地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)對所轄區(qū)域內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量負責(zé)。通過對政府生態(tài)環(huán)境保護相關(guān)制度的完善，我國已初步建立了具有中國特色的環(huán)境管理體制。之所以說具有中國特色，主要是因為我國環(huán)境管理體制是實行統(tǒng)一監(jiān)督管理與分級分部門監(jiān)督管理相結(jié)合，這是由我國國家行政管理體制所決定的。從橫向上看，我國實行的是“分級分部門監(jiān)督管理”模式。即不同環(huán)保領(lǐng)域所涉及的行政主管部門不同，這反映出我國環(huán)境保護管理主體具有交叉性的特征；從縱向上看，我國環(huán)境保護實行“統(tǒng)一監(jiān)督管理”， 即國務(wù)院以及各地方環(huán)境保護行政主管部門對全國生態(tài)環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理＼[7＼]。這些規(guī)定能夠體現(xiàn)出政府生態(tài)環(huán)境保護的相關(guān)制度已日趨完善。

4.2初步構(gòu)建了生態(tài)環(huán)境保護責(zé)任追究體系

生態(tài)環(huán)境保護作為典型的公共產(chǎn)品，是政府公共管理職能中的重要內(nèi)容。政府生態(tài)環(huán)境保護職責(zé)的履行關(guān)系到公民的切身利益。因此，如何確保政府能夠履行好生態(tài)環(huán)境保護職責(zé)則是維護公民環(huán)境利益的關(guān)鍵。責(zé)任追究為政府履行好生態(tài)環(huán)境保護職責(zé)提供了重要措施。而新修訂的《環(huán)境保護法》在完善政府生態(tài)環(huán)境保護責(zé)任追究上邁出了重要的一步。該法規(guī)定，各級政府應(yīng)加強對政府生態(tài)環(huán)境責(zé)任的追究，并在此基礎(chǔ)上提出了加強政府生態(tài)環(huán)境責(zé)任追究的具體途徑。如強調(diào)應(yīng)改變過去政府作為唯一問責(zé)主體的追究模式，而采取問責(zé)主體的多元化的方式。并更加凸出公民在政府生態(tài)環(huán)境責(zé)任追究過程中的作用和地位。新修訂的《環(huán)境保護法》賦予了公眾更多的政府生態(tài)環(huán)境責(zé)任追究的參與權(quán)，明確公民享有環(huán)境參與權(quán)、知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。新修訂的《環(huán)保法》新增專章規(guī)定信息公開。從信息公開、社會誠信檔案建立、意見征求、檢舉舉報、法律訴訟等多角度，對公眾獲取環(huán)境信息、監(jiān)督各級政府部門履行環(huán)境保護職責(zé)，維護自身環(huán)境權(quán)益等，在法律上給予有力支持＼[8＼]。

5結(jié)語

政府環(huán)境責(zé)任追究產(chǎn)生實際效果的基本前提是明確政府在經(jīng)濟社會發(fā)展過程中所應(yīng)扮演的角色和其角色所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)。長期以來，政府在經(jīng)濟社會發(fā)展過程中一直扮演著保護環(huán)境和“破壞”環(huán)境的雙重角色。在我國現(xiàn)有的行政管理體制下，政府既是生態(tài)環(huán)境管理的責(zé)任主體，更是經(jīng)濟建設(shè)的主導(dǎo)者和重要驅(qū)動力量。這就決定了政府既要推動經(jīng)濟發(fā)展，更要保護好生態(tài)環(huán)境。

隨著行政管理體制改革的深入，尤其是政府官員問責(zé)制度的完善、行政監(jiān)督制度的日趨健全、政府績效考核的發(fā)展以及生態(tài)環(huán)境保護法治建設(shè)的有序推進，政府生態(tài)環(huán)境保護責(zé)任得到了一定程度的強化，政府生態(tài)環(huán)境保護責(zé)任追究制度建設(shè)取得了一定的成效。

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