公共政策視角下的城市總體規劃實施評估改進研究

盧曉華

摘要：目前我國處于轉型時期，城市空間結構調整面臨較大變化，因此城市總體規劃的地位和作用尤為重要，在這一時期，公共政策屬性的體現關乎于城市規劃的轉型，而公共政策又是最切實關乎公共的利益。反映到城市總體規劃中，即為保障城市公共物品的空間落實。本文即是從公共政策視角來研究城市總體規劃的實施評估，并對城市總體規劃實施過程中的技術問題進行改進。

關鍵詞：總體規劃；公共政策；實施評估

一、我國城市總體規劃存在的問題

（一）規劃編制與規劃實施脫節

城市總體規劃的編制工作一直以來并未被當作一個城市政策制定的過程。規劃實施路徑的忽視，會使規劃更側重于遠景藍圖的描述；規劃偏重定性的描述，反而削弱了定量指標的分析；傾向研究空間形態，而缺乏對外部因素的關注，如社會經濟發展和市場需求等。規劃編制與規劃實施的脫節，導致城市總體規劃尚不能適應市場經濟條件下的不確定性和快速城鎮化時期的復雜性。

（二）與公共政策銜接不足

城市總體規劃編制重視研究空間領域的技術方法，忽視了其作為公共政策的一種屬性。

由于缺乏對相關政策的研究和銜接。這導致其他部門的空間發展目標和訴求無法納入總體規劃。作為一項公共政策的城市總體規劃的成果并未詮釋其價值，缺少向公眾展示的宣傳，同時也削弱了對總體規劃的社會監督作用。

（三）成果構成龐雜，工作范圍和深度不明確

目前城市總體規劃的成果內容越來越復雜，重點內容并未被突出。部分強制性內容缺失，針對城市特殊性內容的研究不足。規劃工作龐雜的成果耗時漫長，難分重點。規劃范圍的不明確直接導致總體規劃技術工作深度缺乏科學規范，也給總體規劃審批和實施帶來了實際的困難。

二、獨山鎮總體規劃的實施評估

至2016年，上版規劃已實施完成了10年，規劃自實施以來，在指導城鎮各項建設方面起到了積極作用，有力地推動了獨山鎮的城鎮建設。按照住房與城鄉建設部《城鎮總體規劃實施評估辦法（試行）》的要求，評估內容主要包括以下方面：

（一）鎮區空間布局評估

上版總規提出的“一帶二軸五組團”的布局結構，一帶為以淠河水系為核心的生態景觀帶。二軸，即商業發展軸線和旅游發展軸線。五個組團分別是：老鎮提升區、鎮東北綜合區、鎮東南居住休閑區、鎮西居住區和鎮西南工業集中區。

從實施情況來看，整體空間布局與規劃要求基本吻合。目前，鎮西居住區、鎮東北綜合區的組團已形成一定的空間建設與在建擬建項目，與老鎮區一起形成鎮區建設現狀。相較于三區建設，沿淠河的綠化景觀帶建成效果一般，現狀只有部分地段建設街頭公園和少量集中綠地。未能形成延續性的景觀帶，鎮區內未能形成有序的景觀體系。

由此可以得出，雖然線型帶狀的街道空間是小城鎮的特色活力空間，但由于獨山鎮區當前三組團分立、塊狀各自發展的模式，近期階段內，仍以各個組團內部的塊狀培育、面狀發展為主，只有都具備了一定的規模與相互吸引力時，組團之間的軸帶才得以形成、強化。

（二）階段性目標實施情況評估

按照規劃預想，獨山鎮鎮域人口在2010年達到7.5萬人，鎮區人口為3.5萬人，但據最新數據顯示，獨山鎮2015年戶籍人口為6.8萬人，鎮區人口為2.5萬人，遠小于規劃預測。同時，2015年鎮區建設用地規模為1.7平方公里，小于上版規劃近期（2010年）建設用地規模3.5平方公里。現狀城鎮化率為37%，較規劃預測的50.7%也有差距。

（三）各項強制性內容執行情況：

1、規劃區內建設用地規模執行情況

鎮區現狀人均用地指標為70平方米，與《總規》預期的107平方米相差較大。

2、其它建設用地，圍繞鎮政府建設的政務中心和鎮區外圍的公共設施都已投入使用。鎮區內公共服務設施基本完善，鎮中心衛生院、中小學等設施設置基本能滿足要求。

3、公共設施建設，在原有《總規》的推動下，目前在新鎮區已經新建了政務中心，新政府辦公大樓順利遷址，8個鎮單位相繼建成并投入使用。有效的緩解了老鎮區的空間壓力。

4、道路設施建設2015年鎮區道路與2006現狀道路相比，完善了鎮區內幾條主要道路和內部支路等的建設。但與2010年的近期路網規劃，仍有一定的差距。

5、廣場綠地建設方面，獨山鎮生態環境本底優越，在上版總規的指導下，生態綠地建設方面取得了一定的成績，西淠河生態景觀帶的整體實施與保護還面臨較大的困難，部分綠地建設項目尚未開展，鎮區綠地主要集中在西淠河北岸部分節點，鎮區整體的綠地系統尚未形成，需要在下一步城鎮建設中進一步加強。

（四）獨山鎮總體規劃實施評估的問題

通過對獨山鎮上版規劃的實施評估，獨山鎮的空間發展與總體規劃布局基本吻合，但是發展過程中還是擴張式的發展模式缺少了對生態資源的保護，沒有與自然環境相協調。

從階段性目標的實施狀況來看，獨山鎮的實際發展與建設速度落后于原規劃的預測。這與原先城鎮發展動力單一和人口外流有著密切聯系。在人口規模與用地規模的預測方面，總體規劃也有其不確定的因素，對人口的增長預計過高，發展速度預測過快。

在此，對于《城鎮總體規劃實施評估辦法（試行）》中所提及的每兩年進行一下總體規劃的實施評估，一方面城市的建設發展績效是通過一段時間的城市建設活動所呈現的，兩年的實施評估周期短，并不能準確的把握城市發展的動態，城市建設發展的回饋作用不強，因此評估的效果不明顯。總體規劃的評估工作的本身具有復雜性，不僅需要考慮城市的空間布局和城市發展方向是否一致，規劃階段性目標的落實等問題。

對于獨山鎮的發展與總體規劃的銜接問題，需要在規劃實施過程中落實到位，根據新的國家政策，發展形勢，抓住戰略發展機遇。從獨山鎮的總體規劃評估來看，為了修編總體規劃而不得不評估規劃實施。政府對于評估工作存在著滯后性。僵化的總體規劃、活躍的市場經濟，必然導致城市總體規劃實施效果不理想。

三、公共政策視角下我國總體規劃實施評估的改進對策

（一）明確城鄉規劃實施評估的目的

考察總體規劃實施的績效以及規劃運作的機制。對于規劃實施績效，主要是對規劃的實施結果的分析，將規劃優缺點和時效性，作為下一步修編或者實施運作的依據。而運作機制方面，是在績效的基礎上對規劃運作背景和組織程序的進一步審核，從而提高實施效率。

（二）規范總體規劃實施評估的內容

對規劃實施結果評判是至關重要的，是對已經實際在實施的規劃，通過一段時間后的成果進行評估，并且對應規劃編制的成果，包括對空間方案一致性的評估、目標符合性的評估以及政策回應性的評估。

（三）拓展總體規劃實施評估的方法

整合定量與定性方法在規劃實施過程中的發揮的作用，考察現實的規劃實施績效以及運作機制，從而得出更具有理論依據的評估結論。以公共政策評估為框架，在實證主義方法論的引導下，采用定量的方法完成。

（四）完善總體規劃實施評估的機制：

城鄉規劃實施評估的機制可以利用“自上而下”和“自下而上”相結合的方法，城鄉規劃管理部門組織“自上而下”的評估，是針對于宏觀層面的以及定量方法為主的評估。評估的過程是公正合理的，規劃管理部門委任評估者，并且是獨立于規劃實施之外，利益主體作為評估客體參與進去。結語：在城鄉規劃向公共政策轉型的背景下，基于公共政策視角，在評估目的、評估內容、評估方法和評估機制等方面存在的問題上對我國城市總體規劃的實施重新進行了系統的分析，并在此提出有針對性的改進對策。對總體規劃的實施評估為總體規劃的編制提供了依據。在編制總體規劃之前需要對上版規劃進行實施評估，歷版規劃進行回顧。其目的是考察規劃實施的效果、檢驗規劃實施情況、審視規劃與現實的符合性、形成相應信息反饋，為規劃修編、制定相關政策以及規劃實施管理機制完善等方面提出相應的建議。endprint