東莞農民公寓政策實施反思與舊村改造思路探析

徐新威

摘要：東莞農民公寓建設對推進農村城鎮化起到非常重要且積極的作用，隨著發展，農民公寓分布分散，舊村未拆、建設用地新增，節約用地效果不明顯，規劃建設政策不夠清晰。本文通過對農民公寓政策的反恩，借鑒其他城市經驗，結合東莞實際，從改造模式、產業發展、民風保持等方面給出建議。

關鍵詞：東莞，農民公寓，農村城鎮化，政策，統籌協調

1農民公寓建設概況

上世紀九十年代，東莞部分鎮村，開展舊村改造，建設農民公寓，推進農村城鎮化。經過十幾年實踐，農民公寓建設從農民自發探索進入到政府規范管理階段。總體來說，東莞建設農民公寓的進程是健康可持續，對推進農村城鎮化起到積極作用。

1.1歷程回顧

1995年，諸佛嶺村為加快農村工業化進程，興建別墅式農民新村，開啟東莞建設農民公寓模式。隨后各村相繼開展，農民公寓也從原來的獨立別墅逐步向多層、高層發展。

東莞農民公寓建設有三階段：一是搬出舊村，集中建設單家獨院農民新村的階段，以林村、諸佛嶺為代表，是農民自發探索建設階段。二是拆掉舊村，集中建設，農民上樓，以大朗鎮為代表。三是2004年后，農民公寓建設進入到政府規范管理，引導探索階段，以黃江鎮梅塘片區為代表，首次打破地域和氏族界限，以片區為單位、多個村集中建設，將東莞農民公寓建設推進到形成城市型新社區的新階段。

1.2建設評價

據不完全統計，東莞已建農民公寓52個，用地面積2935624平方米，建筑面積3852063平方米，18246套，居住人口61451人。2個建于2000年前，6個建于2002年，15個建于2003年，其他建于2004年后。全市各鎮區上報計劃實施建設的農民公寓項目有140個，預計需要用地1037萬平方米。東莞市農民公寓建設有一哄而起的苗頭。東莞農民公寓建設有兩個特點，一是建設依托于集體經濟，以政府和集體的力量為主導：二是采用城市型居住小區建設模式，以建設高層住宅樓為主。在改善村民居住條件、引導農民“上樓”、提升農村城市化形象，推動城鎮化進程，盤活土地資源方面有積極意義。市有關職能部門和鎮（街）負責規劃和建設，農民和村（社區）集體籌集資金，因此存在建設用地指標緊張，資金籌措困難的情況。

1.3值得關注的幾個問題

由于缺乏規范管理，存在四方面問題。一是由村主導，空間分布分散，帶來公共配套設施成本增大、城鎮功能與空間環境散亂等問題，不利于集中發展。二是以新開地為主，舊村得不到改造，反而新增了建設用地。三是節約用地效果不明顯，現狀每戶平均有兩套以上住房，人均用地30平方米以上。四是配套政策還不夠清晰，有一定漏洞和問題。

1.4發展趨勢判斷

通過將農村居民轉為城市居民、將村委會轉為居委會、將農村集體土地轉為國有、將農村集體經濟轉為由集體法人股東和個人股東共同持股的股份公司等途徑，改變城鄉二元體制，實現一體化的城市發展是東莞未來發展趨勢。建設農民公寓引導農民上樓，是在現行農村體制與宅基地政策下，對農村住宅建設的規范要求，是過度策略，長遠方向應是農民進城，而非上樓。未來要逐步取消農村居民住宅建設用地指標，鼓勵農民向城市集中。在體制轉軌的背景下，農村村民住宅建設的規范和管理既要保證在現行體制下的規范和要求，也要符合未來的發展和管理方向。

2農民公寓政策反思

2.1政策體系

2004年以來，相繼出臺《關于加強我市村居民公寓規劃建設管理的通知》、《東莞市整治舊村工作實施方案》、《關于規范東莞市村居民公寓建設的工作意見的通知》，規范建設開發。2012年6月起全市暫停審批村居民公寓項目建設。

2.2政策評價

從目前的政策體系來看，東莞對舊村的整治利用思路不夠清晰。建設農民公寓只是舊村改造的方向之一。要實現舊村從景觀風貌、設施配套、產業功能、社會管理等向城市社區轉變，需要系統化研究。

2.3實施效果

從拆舊建新方面來看，實施效果有待加強。政府重視農民公寓建設，對舊村改造態度不溫不火：鎮村級組織對農民公寓政策的理解有偏差；制度設計上缺乏有效的政策機制和措施；實施條件不成熟，舊村改造建設是項系統工程，需加以統籌。從集中建設方面來看，現狀農民公寓仍以村為單位、選址分散、布局零亂。

2.4建議

農民公寓不宜大規模推廣：需加強自上而下的引導，合理建設農民公寓；需制定政策，鼓勵農民公寓集中建設，促進中心區舊村改造；各村因地制宜，根據各自實際，采取不同的操作模式。

3其他城市舊村改造經驗

3.1深圳

深圳轉型期面臨的需求主要是功能性老化帶來的更新需求。相應地其城市更新包括綜合整治、功能改變和拆除重建三種方式。城中村采取綜合整治為主、拆除重建為輔的更新方式，注重社區關系的重建。在改造功能引導方面，城中村改造以居住和完善配套為主，積極引導原村集體經濟組織結合區位、自身條件有針對性地發展第三產業，提高城市化質量。充分發揮城中村在解決民生問題等方面的重要作用，提升城中村作為保障性住房補充的服務功能。

3.2廣州

廣州根據各村區位和自身條件差異，分為全面改造和綜合整治兩種模式。對位于城市重點功能區、對完善城市功能和提升產業結構有較大影響的52條“城中村”，應按照城鄉規劃的要求，以整體拆除重建為主實施全面改造。對位于城市重點功能區外，但環境較差、公共服務配套設施不完善的“城中村”，以改善居住環境為目的，清拆違章、抽疏建筑，打通交通道路和消防通道，實現“三線”下地、“雨污分流”，加強環境整治和立面整飾，使環境、衛生、消防、房屋安全、市政設施等方面基本達到要求。

4舊村整治初步思路

東莞是由街道和鎮連接而成的網點狀城市布局，東莞舊村更多分布在各鎮，城中村只是東莞農村舊村的一小部分。當前東莞城市建設面臨這樣的問題，一方面是加速城鎮化進程，另一方面是數量眾多和分散的未完全城市化的舊村拖慢整個城鎮化的質量和速度。

與廣州、深圳相比，東莞舊村有自己的特點，城鎮化時間短，舊村中保留著較多農村聚落特征：同時舊村作為自下而上城鎮化過程中重要的空間載體，既是生活場所也是生產資料，舊村改造不僅是物質形態的更新，更是社區組織的構建和經濟活力的再續。

因此，舊村整治和改造利用中，慎用“大拆大建”的改造模式，建議以試點為切入，從物質環境、配套服務、產業功能、運作模式、社區管理等方面探討舊村自我生長機制的建立。

4.1探索和實施一村一策的改造模式

舊村改造應結合各村地域位置、發展態勢、特色產業和領導水平，綜合分析現狀“硬數據”，充分評估改造“軟環境”。建議重新審核全面改造和整治改造的村域類型，堅持改造一村一策或一片一策。著力研究拆除違建和居住條件差的住宅、打通消防通道、更新完善公共配套、建設好水電氣等基礎設施的抽疏整治改造模式。研究整治改造方案的實施公平性和發展可持續性，制定專項保障性政策，將舊村改造從更多關注面子改造轉到以產業改造提升經濟、帶動人居環境改善為重點的方向上來。改造中應充分保留各村的原有優點，保留和維護有中國鄉村風貌的路涌綠化體系等。

4.2以產業改造作為舊村改造的重點

應積極探索利用舊村改造提供保障性住房用地、大型公建配套和產業項目用地的操作。政府應加強主導力度，加大宣傳義，加強方案的包容性，提升改造方案的實施高度，按照不同區域位置和交通條件，結合城市專項規劃，統籌要求舊村改造為保障性住房、大型公建配套和產業項目預留空間。關注產業改造，要審慎大拆大建，幫助改造后經濟升級換代，輔助集體產業招商發展。

4.3注重原有民俗文化的保育重建

舊村中往往體現和保存著大量民俗文化傳統，應客觀認識和評價身邊的舊村，尊重舊村形成的生活氛圍和蘊育的文化內涵，改造過程中對于宗祠祠堂、牌樓古居、紀念建筑等歷史文化古跡和歷史文物線索都應予以高度關注。對改造對象在日常生活生產中存在的軟文化現象和脈絡也應該高度呵護。

4.4采取統籌協調的政策措施

舊村改造建設是一項復雜的系統工程，面臨著土地、資金、稅費、拆遷、安置、補償等重大難題，必須通過制定配套的政策措施，加以統籌解決。做好“五個兼顧”，控與放兼顧、建與拆兼顧、建與改兼顧、點與面兼顧、拆與保兼顧。