借鑒國際經驗，建立“購租并舉”的住房制度

李宇嘉

一、我國已進入住房租賃時代

近日，我國第一部明確規范住房租賃的行政管理法規，《住房租賃和銷售管理條例（征求意見稿）》 （簡稱《條例》）正式向社會公開征求意見。筆者認為，《條例》發布，意在建立租賃市場基礎秩序，培育發展住房租賃市場，建立“購租并舉”的新住房制度，同時也標志著我國正式進入住房租賃時代。

目前，各大城市相繼進入存量房時代，租房已經成為與買房自住并駕齊驅的住房消費模式。首先，近年來熱點城市房價又上了一個臺階，居民首次購房年齡推遲，如北京首次購房平均年齡從2010年的30歲推遲至2016年的34歲；其次，相繼進入社會的85后、90后和00后，其結婚年齡推遲，單身貴族崛起；再次，外來人口居住穩定性提升。2014年，2.53億城鎮外來人口，60%的攜配偶、子女一起流動，在就業地城市平均居住時間超過了3年；最后，近年來隨著房價上漲，房貸月供水漲船高，但租金漲幅卻低于月供漲幅，月供與租金“剪刀差”擴大。

據統計，目前我國大概有1.6億人在城鎮租房居住，占城鎮常住人口的21%。一線城市實際管理人口中，超過60%的人選擇租房，深圳租房占比達到80%以上。未來，我國還將新增2億人進入租房市場。到2030年，城鎮住房租賃總人口將達到2.7億人，長期租賃人群占比將超過30%。因此，如果將長期租賃、先租后買、短期租賃等包括在內的話，在任何單一時點上，我國城鎮實際租賃的人口占比已接近50%。未來，隨著“3個1億人”戰略的實施，新市民租賃需求將爆發式增長，屆時租賃占比或超過50%。

同時，租賃房屋供應也將“放量”。早在2012年，我國家庭城鎮戶均住房擁有已經達到一套房、人均住房面積已超過發達國家平均水平（33平方米）。2012年以來的5年，我國年均新房銷售都在10億平方米以上（人均年新增1.4平方米）。除了城鎮新增人口產生的購買力、改善型需求外，很多可歸為資產配置。隨著住房“限售”、拍地“競自持”政策的廣泛布局，住房回歸居住屬性下抑制投資常態化，未來將有大量住房投入租賃市場。同時，熱點城市將加大租賃住房供應，比如今后5年，北京市將建設租賃住房50萬套，深圳將建設人才租賃房30萬套左右。

由此，未來租賃供需體量將會放大，租賃將至少與房屋購置平行，成為我國住房供應“雙引擎”之一。但是，就是這樣一個關乎如此多老百姓利益的市場，一直在“無管理、無數據和無法律”的狀態下野蠻生長。在房東與房客、房東房客與中介的權利義務上，甚至租房供求和租金信息，一直沒有明確的規范和信息披露。因此，《條例》既是形勢倒逼所致，也恰逢其時。《條例》近一半篇幅放在保障承租人權利上，當然也維護出租人的權益，否則租賃供應、企業租賃等供給端很難成長。同時，政府也要將監管重點從新房轉向存量房，如信息披露、秩序規范、租金管理等。

二、德國經驗：機構租賃“壓艙石”與嚴格管制

發達國家中，德國以居民偏好租房、租賃秩序井然、低租金而稱著于世。目前，德國住房自有率僅43%，租賃住房占57%的份額。首先，住房供應導向上重視租賃。在德國，不管開發新房或經營租賃，企業要獲得土地、信貸，新落成的房子須在一定期限內讓渡給政府出租，或按接受補貼的低租金出租。過了限期，才能按市場租金出租。因此，德國租賃房源充足。“二戰”以來，德國一共建設1000多萬套社會住房，可供3000萬人居住，多數為租賃住房，而德國人口僅8100萬。

其次，機構租賃發揮“壓艙石”作用。中低收入者的租賃需求更大，租賃具有公共產品屬性。國際上，政府公租和地產企業、金融機構、非盈利組織等私人機構租賃（接受租金管制和政府補貼）占市場份額30%以上。2011年，德國1860萬套租賃房中，政府公租房（450萬套）占24%，私人機構房源（410萬套）占22%。

再次，近乎苛刻的租金管制。一戰時期，德國就將租金管制寫進民法典，并設單章規定住房租賃；1922年，德國頒布《帝國租賃法》，對建于1918年7月1日前的房屋實行租金控制，規定在“法定租金”基礎上，根據通脹及維修開支，確定新建房屋租金，舊房則嚴格按照租賃合同調整租金；二戰后，面對住房大量短缺，德國在每一個地區制定固定的房租價格表，禁止提高房屋租金；20世紀60年代后，房屋短缺局面緩解，對于缺房率3%以下城市，取消了房租限制。

20世紀下半葉，德國房地產市場整體穩定，政府也盡量發揮市場作用。對租賃市場，主要通過兩方面措施干預，即各地區制定“合理租金價格表”，披露租賃市場供求信息，引導區域租金變化；確保租賃合同締約和執行，防止單方面違約和隨意漲租。本世紀以來，西方經歷新一輪樓市繁榮，租金水漲船高。德國在本世紀初頒布《租房法》，所有城市每年可更新租金表，但超過合理租金20%，就被視為房租超高而違法，并被課以巨額罰款，超過50%被視為暴利而犯法。

歐債危機以后，發達經濟體量化寬松，樓價上漲史無前例。據地產公司Jones Lang LaSalle的報告，柏林房屋租金從2005年的5.5歐元/平方米上漲至2014的近9歐元/平方米，近兩年年租金上漲9%以上。2012年12月，德國議會通過更嚴格的漲租限制，即各州政府控制該州主要地區房租3年內漲幅不得超過15%，房主不得將租金提高至平均水平的10%以上。

最后，德國對其他租賃權益的保障也很細致。一是對“可居性”嚴格規定，建立安全與健康標準的評估體系，包括面積、生活設施、生理心理需求等多個評定標準；二是中介費、房屋修繕費等全部由房主承擔；三是德國租房和買房享有的公共權益是等同的，只要居民合法納稅，就可以享有本地公共服務。

三、日本經驗：公租房的“三支箭”

日本與我國一樣，買房傳統很重，崇尚置業才能安定的理念，政府也意圖建設自有住房社會，促進中間力量壯大。但是，住房自有率在1958年達到71%后，日本居民買房比例迅速下降。城市化快速、房價暴漲的20世紀60-80年代，自有率降至59%，近一半人選擇租房。另外，二戰后，日本8000萬人口中近1/4無房住，50年代開始，日本經歷了快速的大城市化、重工業發展，城市房屋極度短缺、房價上漲，80年代甚至經歷了嚴重的樓市泡沫。endprint

但是，日本住房問題并不突出，這與二戰后日本開啟史上最大規模的政府主導型公租房建設密切相關。1951年，日本發布《公營住宅法》，面向所有生活和工作在本地區的低收入人群，由中央向地方補助，修建出租住房，覆蓋地區月收入倒數25%的家庭。凡符合住房困難或收入限制的人均可申請，租金為同區域商品房租金的1/4-1/3。截止到2003年，公營住宅共建設218萬套，占全國住宅總量的4.66%，各地區差異較大，比如人口集中的神戶市達到9.59%。

1955年，日本頒布《住宅公團法》，由國家出資75%、地方出資25%設立公團，在住房嚴重不足的大城市及周邊興建出租式公寓，面向大城市工薪階層，提供低廉租金住房。公團成立之初，僅建設1.7萬套公寓。60年代城市化高速推進時期，公團集中實施了兩個“5年計劃”，1966-1970年建設了35萬套、1971-1975年建設了28.4萬套。其中，70%的房屋為出租住房。

截止到2004年6月，住宅公團共建設公寓154萬套，約占全國住宅總量的5%。除了公營住房和公團住房外，日本機構租賃住房“三支箭”的最后一支，就是包括提供給入會會員的公社住房、企業公寓在內的非營利機構租賃住房。為穩定雇傭關系、提高員工對企業的歸屬感和忠誠度，日本建立了強大的企業社會福利制度。60-70年代，擁有社宅和宿舍的企業開始增多。根據2007年的調查，提供補貼或租金的企業占比達到48.4%、提供社宅和宿舍的企業占比35%。

1945-1977年，日本新建的2854萬套住宅中，由公營、公團、企業等政府或非營利組織建設的占31%，60-70年代占比超過40%，其中超過70%的用來出租。1968年，住房總套數和總戶數開始平衡，加上隨后的老齡化，新建租賃房屋減少，公租房開始對外銷售。到1975年，日本實現一人一間房。目前，日本戶均住宅面積96平方米，其中自有和租賃住宅戶均面積分別為124平方米和46平方米。

四、美國經驗：建秩序、保低端

美國有位居發達國家前列的自住房擁有率（63.4%），也有發展成熟、管理有序的租賃市場。紐約、華盛頓、舊金山等經濟發達、人口聚居的大都市，住房租賃十分便利規范。自1934年《國民住宅法》出臺，美國就強調租賃發展的公平、可負擔原則。首先，租賃房源穩定可靠，包括政府直接建設廉租公寓，鼓勵機構及個人投資開發公寓，發放租賃券。2015年，全國120萬戶低收入家庭入住廉租公寓；租賃房源中，71%來源于個人并交由專業租賃機構管理，20%來源于公司或非政府組織。2015年，美國聯邦以租賃券形式發放補貼210億元，220萬戶低收入家庭受益。

其次，充分保障租房收益。美國的《住房法》明確規定，業主不得以承租者種族、性別、年齡、國籍、婚姻狀況、宗教信仰、身體殘疾等而歧視之，房主提供適合居住的條件和設備，接受政府監督；只要身份合法，租房與購房在子女入學、社會福利等方面無差異。

再次，規范租賃管理。一是聯邦、州及地方管理部門網站都有“公平租房市場”網頁，點擊可查租賃機構、租賃房源及聯系方式等。二是申請租住補貼或優惠的家庭及個人都通過公共住房機構申請，執行統一的低收入標準，即家庭收入不足當地收入中位數的50%，并接受“國家低收入家庭住房聯盟”監督。當期申請不到者，進入等候者數據庫，并可上網查詢等待排位信息。當地收入中位數由聯邦住房與城市發展部統一發布，每年更新一次。三是聯邦住房與城市發展部每年對530個大城市、2045個縣房價進行評估，并發布市場租金參考價。全國房地產經紀人協會設有租賃網站，輸入需求信息，可查詢各類房源租金及聯系方式。四是租賃合同規范統一。全國房地產經紀人協會提供合同規范文體，機構和業主可參照制定個性化合同，前提是基本保障條件不低于規范合同。同時，租賃雙方任何一方違約，均可向協會投訴或通過其他渠道起訴，違約行為納入信用記錄。

最后，美國住房法明確強調，政府在租賃市場中的兩大職責是規范市場秩序、為低收入者提供保障。為此，美國設計出多種租房補貼項目，并隨市場變化創新補貼方式，包括直接投資建廉租房、購買已建成公寓及私人住房、為私營開發商提供低息貸款及稅收優惠等。補貼方式也較為靈活，既有給開發商的資金資助、低息貸款、稅收優惠，也有給承租人的資金補貼、稅收減免，還有直接發放給房東的租賃券。據統計，2015年美國聯邦政府各項住房租賃補貼項目投入達439億美元。

五、促進我國住房租賃市場發展的政策建議

一是要將住房租賃作為地方政府供給公共服務和公共產品的必選內容。首先，這需要改變GDP導向的房地產發展模式，還原房屋居住和公共產品的基本屬性；其次，要加強各級政府公共財政建設，將新移民、新就業大學生租房需求視為公共產品，甚至是住房保障的一部分，納入公共財政。這樣，才能為增加租賃供應、打造低租金環境、加強中介監管，讓租房享有同等公共服務創造環境。

二是壯大政府公租。德國、日本等國的經驗證明，在住房短缺和城市化快速推進的時期，以政府和非營利組織為主，提供公租房是何等的重要。目前，我國公租房占比太低。“六普”數據顯示，我國25.8%的城市居民租住住房，89.5%的可出租房屋來自私人住宅。2010年，北京租客網調顯示，租賃關系以房東直租、二房東轉租為主，占比超過80%，僅約6%的租賃住房來自機構出租，主要是就業單位（4%）和房管部門（2%），近期京滬深大力建設公租房是個好現象。

三是大力發展機構租賃。機構租賃是長期經營，不是“一錘子買賣”，機構租賃多了，騙租、欺詐等損害承租人的短期行為就少了。由此，就會有很多企業介入租賃市場，市場秩序規范、租賃關系穩定就水到渠成。目前，美國專業化機構租賃占租賃市場的60%，日本高達87%。而我國不到10%。我國機構租賃不足有三大原因，一是政府公租房供應少，帶頭作用不足；二是地價和財務成本高，相比開發和銷售，租賃收益吸引力不大；三是無風險收益率太高，投資租賃不劃算。

要發展機構租賃，首先要強化政府的職能和帶頭作用，公租占比至少要在10%；其次要降低無風險收益率。隨著近年來房價暴漲，目前一線城市租金收益率從原來的2%-3%首次降至2%以內（約1.5%左右），而10年期國債、AAA級別企業債等無風險收益率達3.6%。無風險收益率下降了，社會資金對有穩定長期可靠收益的租賃投資的興趣才會上升。因此，必須要降低無風險收益率，這就要借助于稅收優惠、證券化或信托基金（REITs）因勢利導，扭轉租金低收益現狀。

四是加強市場秩序建設。《條例》中，“二房東”是合法的，只是轉租應征得出租人書面同意，專業“二房東”要辦理工商登記。事實上，“二房東”本身就是規模化租賃的雛形。在貼近租房需求、降低經營成本、縮短匹配周期等方面，“二房東”具有很高的效率。各大城市相繼進入存量房時代，租房的人越來越多，市場也會自發催生一批專營租賃業務的人群，即“二房東”，如房產中介公司、城中村村民、城中村村集體、中介從業人員等個人創業者等。據筆者調查，他們都是從市場上收集房源，并經過裝修、配備居住設施再投入租賃市場。

目前，“二房東”之所以臭名昭著，在于監管沒有跟上。承認“二房東”地位，并進行工商登記，納入政府管理，“二房東”將不再是信息不對稱、劣幣驅逐良幣的“灰色產業”。考慮到政策扶持（特別是國家39號文對規模化租賃的稅收優惠），“二房東”未來有望成長為規范的租賃企業。此外，目前在租賃權益保障、租賃服務標準、投訴處理、政府職責等方面的秩序還不完善，要以落實條例對于出租人、承租人、中介機構、地方政府等責權利，作為市場秩序建設的目標。

李求軍/責任編輯endprint