地方水污染防治監督制度的立法設計探析

摘 要 監督制度的設計與完善是地方水污染防治立法中的內在需求，同時也為生態文明建設所必需。一些地區在水污染防治過程中存在政府主管部門的監督責任不明確、對企業的監督難以真正落實、缺乏對政府主管部門的監督、公眾監督的參與度不夠等監督制度上的問題，需要在立法中加以考量與設計，以完善監督制度。

關鍵詞 水污染 地方立法 監督制度 立法設計

作者簡介：趙坦，聊城大學法學院。

中圖分類號：D922.6 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.10.195

聊城地處魯西平原，獨具“江北水城”特色，素有“中國北方的威尼斯”之稱，市內有中國北方最大的城市湖泊——東昌湖；追溯歷史，聊城發端于水，因水而興。①但是，近年來，聊城市區域水環境污染問題日益嚴峻，水資源短缺已經成為聊城市經濟發展的一大制約“瓶頸”，而水污染問題則是導致這一“瓶頸”形成的一個重要因素。水污染不僅破壞生態環境，也加劇水資源的短缺局面，要保住聊城的“水城”特色，提升聊城市的供水保障能力，為經濟社會可持續發展用水需求提供支撐和保障，水污染問題是亟需解決的一個重點問題。②水污染問題的解決，必須依法而行。一直以來，聊城水污染防治缺乏一套科學、系統的地方性法規為指導。2015年《中華人民共和國立法法》修改后，地方立法權擴至所有設區的市，水污染防治立法成為大多數地區及城市的首批立法項目，因而，聊城市進行水污染防治立法迫在眉睫，其中監督制度的立法設計是需要研究的關鍵課題，同時也是聊城市水污染防治工作中的關鍵之處。因此，本文試以聊城市為例，對地方水污染防治監督制度的立法設計略陳管見，以期能拋磚引玉，并有益于地方水污染防治立法。

一、對水污染防治監督制度的一般理解

監督，是指嚴密監視并督促。從法律上論及監督，則應從法律的作用之發揮進行分析。法律的作用主要可以從規范作用和社會作用去認識。法律的規范作用指法律對人們的行為加以規范、指導、劃一的作用，或因法律的規范性而具有的作用。法律的社會作用包括法對社會整體的作用、法對社會集團的作用、法對個人的作用等。有的觀點認為，法律監督是對法律實施中嚴重違反法律的情況所進行的監督。筆者認為這一界定過于原則，結合上述分析，法律上的監督可以理解為法律在其實施中對人們的行為發揮規范作用和社會作用的監督活動。詳言之，即法律為維護社會整體利益和公共生活秩序，在其實施中監視人們的行為且加以規范、指導、劃一并進行評價和教育，從而使人們為法律之所令為，不為法律之所禁為的活動。由此，筆者認為，水污染防治監督是指法律對水污染防治的環節、過程進行規范、指導和評價，要求政府主管部門履行監視、督促和管理的職責，鼓勵社會公眾積極參與，以使水污染防治的結果符合水污染治理目標的活動。水污染防治監督應包括以下三個層面：

首先，政府主管部門對排污主體排污與否、如何排污以及是否合法排污的監督。該項監督是執法性質的監督，在整個水污染防治監督中發揮主要作用。如《金華市水環境保護條例》第三條規定：“水環境保護堅持政府主導、公眾參與……的原則?！绷硗?，《云南省滇池保護條例》、《長沙市湘江流域水污染防治條例》等也都明確了政府的領導職責或明確政府對水環境質量負責?？梢娬谒廴痉乐伪O督中的作用。筆者認為，政府的監督，其作用的發揮在于具體的政府主管部門，即有水污染防治監督職權的政府主管部門，其依照法律規定，在其特定的職權范圍內行使監督權。因此，這一層次的監督有兩個關鍵要求：其一，各有關政府主管部門的職權明確、分工明晰；其二，有關政府部門積極作為。

其次，是法律對負有水污染防治監督職權的政府主管部門的監督。這一項監督在性質上是對執法的監督，其在整個水污染防治監督中發揮關鍵作用。不受制約的權力必然導致腐敗，這是政治學的經典論斷。③如果放任有關政府主管部門任意行使其監督權力，則必然會導致效率低下甚至滋生腐敗。因此，對有關政府主管部門進行有效監督是水污染防治監督制度中的關鍵一環。

最后，是社會公眾對水污染防治的監督，這其中又包括兩個方面：一方面是社會公眾對排污主體是否合法排污的監督，其性質是公眾參與執法，在水污染防治監督中發揮重要作用。社會公眾的監督在時間和空間上分布最廣，具有全時空的特點，因此 ，社會公眾的監督能夠很大程度上起到對排污主體的威懾作用。另一方面是社會公眾對有水污染防治監督職權的政府主管部門的監督，其性質是執法監督，在水污染防治監督中發揮著不可缺少的作用，該項監督是對有水污染防治監督職權的政府主管部門的監督的題中應有之意。

這三個層面的監督相輔相成。它們分別從不同的角度對水污染防治的監督發揮作用，并且每一層面的監督都不可或缺，否則將會直接或間接地影響監督效果。

二、水污染防治監督制度設計的不足

從上述水污染防治監督的三個層面分析地方立法例，水污染防治監督制度的設計中存在諸多問題，突出表現在以下四個方面：

（一）政府主管部門的監督責任不夠明確、具體

許多地方政府都曾試圖建立起多個主管部門聯動的水污染防治制度，但由于對各主管部門的監督職責劃分不明確，而導致這些制度未能很好的在新的時代背景下發揮應有的實際作用。例如，《山東省水污染防治條例》只是粗略的規定：“縣級以上人民政府環境保護行政主管部門對本行政區域內的水污染防治實施統一監督管理。縣級以上人民政府交通部門的航政機關，對船舶污染實施監督管理。縣級以上人民政府水利、衛生、國土資源、建設、農業行政管理部門及主要河流、湖泊的水資源保護機構，應當根據各自的職責協同環境保護部門對水污染防治實施監督管理。”可見，此類規定雖然提出水利、衛生、國土資源、建設、農業行政管理部門等應當在各自在職責內對水污染防治實施監督管理，但是在各個部門對水污染防治的監督管理中應具體負責監督哪一方面以及承擔何種責任并無著墨。且聊城市也并未結合當地實際以相應的規范性文件對各部門間在水污染治理方面的監督職責進一步界定。不難想象，在職責劃分不明的情況下，各個部門之間在出現水污染事故時將會相互推諉，在很大程度上損害水污染防治工作的效率。endprint

（二）對企業的監督難以真正落實

由于近年來國家加大了水污染防治力度，公眾和媒體對水污染的關注度也提升到了前所未有的高度。因此，當前鮮有明目張膽的直接排放和不達標排放問題，但許多排污主體尤其是污染企業并非痛改前非，而是瞞天過海、暗度陳倉，通過“滲井”、“滲坑”、“滲透池”、“游擊排污”等排污方式將污染的魔爪伸到了許多黑暗而不易察覺的地方，從而逃脫公眾、媒體與環保部門的眼睛。常常是環保部門檢查時就達標，環保部門不查時就超標。

2014年3月19日，聊城臨清市環保局查獲一起跨省偷排廢水案件，嫌疑人先后三次將河北邯鄲市某制管企業的酸性工業廢液通過罐車運送至臨清某廢棄坑塘中。④2013年5月9日，環保部公布了華北平原排污企業地下水污染專項檢查的情況，天津、河北、山西、山東、河南5省（市）共55家企業存在利用滲坑、滲井或無防滲漏措施的溝渠、坑塘排放、輸送或者存貯污水的違法問題。⑤

（三）缺乏對行政主管部門的監督設計

若僅以政府部門對排污主體進行監督，而對行政主管部門的監督無從落實，則所謂的監督也不過是一句空話。由于各級政府“重經濟，輕環?！彼枷氲挠绊懀耶斍霸S多排污主體為當地經濟增長發揮著巨大作用，在此情形下，行政主管部門深受地方保護主義的壓力，其對水污染排污主體的監督管理很可能會遇到層層阻力從而很難真正落到實處。況且，行政主管部門的環保執行人員也有一定可能被排污主體收買，從而暗中為排污行為“開綠燈”。如此一來，行政主管部門監督管理作用的發揮將面臨諸多制約。故而，我們應當意識到，行政主管部門對排污主體的監督管理與對行政主管部門的監督是相輔相成的，二者缺一不可。

（四）公眾監督的制度設計不配套

《中華人民共和國水污染防治法》規定：“任何單位和個人都有義務保護水環境，并有權對污染損害水環境的行為進行檢舉?！倍诂F實生活中，公眾對水污染的監督作用往往很難體現，究其原因，大致有如下幾個方面。第一，信息公開不及時、不準確、不全面，公眾很難便捷、實時、準確、全面的了解當地水環境的污染狀況；第二，有關部門接到公眾反映問題后，反饋不及時，對公眾反映的問題不重視甚或敷衍了事，使得公眾監督難以真正發揮效力，并且將會不利于提高公眾參與水污染防治監督的積極性；第三，公眾參與機制不健全，渠道不暢通，雖然《環境保護法》規定：“公民、法人和其他組織依法享有獲取環境信息、參與和監督環境保護的權利。”但是，對于公眾直接參與到水污染防治監督工作中這一舉措，我國并未有法律、法規在程序上作進一步具體規定，如此一來，政府有關部門可以利用程序的不完善在公眾的參與程序中做一些“自由裁量”，使得很大一部分公眾參與權利被剝奪。

三、對立法中監督制度設計的建議

（一）明確劃分政府部門間的監督職責

通過立法將各部門在水污染防治工作中的監督職責進行明確?！侗本┦兴廴痉乐螚l例》、《金華市水環境保護條例》等在這方面做出了有益嘗試，如該《北京市水污染防治條例》中要求農業部門負責編制農業水污染防治規劃；對畜禽養殖、水產養殖、種植業造成的水污染進行監督管理，對農業生產環境進行監測，對農業水污染防治進行業務指導。但是這一《條例》仍有不足之處，即對于規劃、國土資源、工商、城管等部門的水污染防治職責在規定的明確度上尚有欠缺。筆者認為，地方水污染防治立法應該在相應的地方法規或規范性文件中逐條或逐項列舉出水污染防治所涉部門的具體監督職責，以使哪個部門應具體負責哪些監督責任一目了然，如此一來，各部門職責明確，哪個部門的水污染防治監督工作出了問題，就直接問責該部門的負責人，從而避免推諉扯皮，提高工作效率。

（二）建立派駐環保監督員制度

面對排污企業變換多端的排污方法，要想對排污企業的監督實現連續化與持久化，筆者認為，通過立法建立派駐環保監督員制度勢在必行。首先，從范圍上，對重點排污企業直接派駐專人進廠監督，對其他非重點排污企業按地域進行劃分并派駐專人監督；其次，從時間上，建立無間隔的排污監督與定期情況匯報相結合的長效機制；最后，從制度保障上，明確環保監督員的行政責任與刑事責任，建立環保監督員責任與企業責任并行的雙重責任制。如此一來，環保監督員即為“綠水青山”與“違法排污”之間的一道堅不可摧的防護墻，對排污企業的監督即可從“空口說嚴”到真正意義上的“非嚴不可”，從而切實實現水環境保護法律、法規的作用。

（三）建立對相應責任部門的監督機制

通過立法賦予監察部門對水環境污染防治工作的檢查權、調查權和行政處分權，設計一個嚴密的上級監察部門對下級政府進行監督，同級監察部門對同級環保部門進行監督的環環相扣且疏而不漏的監督體系。同時，在有關法規、規章中設立專章規定相應部門負責人對造成不同后果的水污染事故應分別承擔“警告、記過、記大過、降級、撤職、開除”中的何種行政處分，并在立法中引入“引咎辭職”制度，對于造成嚴重后果的水污染事故，允許或責令相應部門負責人直接引咎辭職。如此可使對相應責任部門的監督有法可依，使水污染防治職責與政府官員的政績甚至是政治前途直接掛鉤，從而避免出現事故后僅以一聲道歉敷衍了事的現象，切實將責任落實到個人，督促在其位者謀其政。

（四）建立周全配套的公眾監督制度，充分發揮公眾的監督作用

讓公眾充分參與到水污染的監督工作中來，充分發揮公眾監督的作用，以督促執法部門嚴格執法、公正執法，使得官員不敢徇私，企業不得枉法。這是水污染防治監督中至關重要的一方面，也是對水污染防治工作及水污染防治監督工作的有效性起著重要作用的一方面。筆者認為，首先應加大信息公開力度，一方面通過搭建微信、微博等新媒體平臺以實時發布水污染防治工作動態，從而使公眾可以隨時、方便的查看有關信息；另一方面，通過在村居、社區設立公告欄對相關信息進行公開，從而使不常使用網絡的公眾也可以全面了解有關信息。其次，尤為重要的是，要使公眾反映的問題得到有效、務實的解決和正面、認真的答復，只有這樣才能鼓勵公眾積極參與到水污染防治的監督工作中來。最后，應制定詳細的公眾參與機制，明確哪些過程需要公眾參與，在哪些時間節點上參與，以及以何種形式參與，從而提高公眾參與的效力。endprint

四、結語

就當前這一初始階段的地方水污染防治立法工作而言，監督制度的設計是必不可少的。在地方水污染防治立法中明確政府部門之職責，嚴格責任人員之處罰，緊盯排污企業之行為，發揮社會公眾之力量，從而通過立法構建一個相對完善的水污染防治監督制度。如此才能改善當前日趨嚴重的水污染狀況，從而有助于實現“藍天常在、青山常在、綠水常在”的治理目標。⑥

注釋：

①劉占坤.聊城，因水而美.中國青年報.http：//zqb.cyol.com/content/2005-05/20/content_1118933.htm.

②聊城市水利局辦公室.聊城市“十二五”水利發展規劃.http：//lcslw.sdwr.gov.cn/zwgk/ghjh/lcslsywgh/201501/t20150121_158177.html.

③孟德斯鳩在《論法的精神》中指出“一切有權力的人都愛濫用權力，這是萬古不易的經驗，要防止權力濫用，就必須用權力制約權力，權力不受制約必然產生腐敗”。

④山東查獲跨省偷排危廢案.中國環境報.http：//news.cenews.com.cn/html/2014-04/10/content_8593.htm.

⑤環境保護部.環境保護部開展華北平原排污企業地下水污染專項檢查.http：//www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/qt/201305/t20130509_251858.htm.

⑥“藍天常在、青山常在、綠水常在”是《中共中央 國務院關于加快推進生態文明建設的意見》中的指導思想和要求，參見中共中央 國務院關于加快推進生態文明建設的意見.國務院新聞辦公室網站.http：//www.scio.gov.cn/xwfbh/xwbfbh/yg/2/Document/1436286/143 6286.htm.

參考文獻：

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[7]王柱國.論環境規制中的公眾參與.行政論壇.2014（6）.

[8]潘濤、王永剛、孫長虹，等.論地方水污染防治立法的創新——以北京市為例.中國環境管理.2011（3）.

[9]王俊燕、劉永功.公眾參與流域水污染防治機制初探.水利經濟.2014（5）.endprint