我國事業單位改革的財政思考

張振坤

我國事業單位改革的財政思考

張振坤

事業單位涉及關于我國國計民生的各個行業領域，對于我國社會的發展有重大的推動作用。但長久以來，事業單位的財政供給模式與目前發展不對稱，事業單位機構臃腫、職能混亂、公益性的偏離等問題不利于我國的發展。因此，事業單位的改革迫在眉睫。文章通過對事業單位改革歷程的分析，指出事業單位改革中存在的問題,并在此基礎上對事業單位的改革提出了合理化建議。

事業單位；改革；公益服務；公共產品

自我國1978年實施改革開放以來，隨著經濟體制改革在農村和城市的不斷深化，單一的所有制結構和傳統計劃經濟運營體制被不斷動搖，投資渠道和利益分配格局也產生了相應變動，較為僵化的事業單位傳統的管理體制已經不能適應社會經濟環境的發展。在上世紀80年代，即事業單位改革起步階段，事業單位傳統的管理體制弊端不斷地顯露出來，與我國社會主義經濟建設的不適應，因此事業單位進行全方位的改革刻不容緩。

一、事業單位的改革歷程

改革開放以來，隨著我國經濟體制改革和政治體制改革的進一步深入,事業單位改革也在不斷進行，甚至在一些地方和一些領域取得了較大的成就。我國事業單位改革自黨的十一屆三中全會開始直到今天經歷了四個階段：

第一階段：自1978年至1992年，此階段以業務恢復為主，撥亂反正，對事業單位人員和事業建制進行恢復，逐漸恢復其業務運營，并在各個領域開展改革。1985年3月，隨著中央下發《關于科學技術體制改革的決定》，事業單位改革首先在科研領域展開。同年，文化、教育、體育、衛生等領域的改革也隨之觸動。此階段從沒有觸及根本的管理體制，僅僅是恢復事業單位職能到以簡化職能放權和側重于市場化為主的改革。

第二階段：自1992年至2002年，此階段以深入改革為主。1992年黨的十四大確定我國經濟體制的改革目標是建立社會主義市場經濟，事業單位改革開始轉為對自身的研究與改革。1993年，黨中央印發的《關于黨政機構改革的方案》和《關于黨政機構改革方案的實施意見》，兩則文件明確指出，事業單位實行政事分離和推進社會化是事業單位改革的目標。在此基礎上，中辦和國辦發布了《中央機構編制委員會關于事業單位改革若干問題的意見》。該文件繼續強調政企分開與政事分開的重要性。在此期間，黨中央、國務院相繼發布了與事業單位改革息息相關的一系列具體文件。此階段對事業單位的公益性進行了再一次的明確，在各個行業都開始了對事業單位改革的探索，同時加大了社會和事業單位對事業單位改革的重視，為建立社會主義市場經濟邁進了重要的一步。

第三階段：自2003年-2011年，此階段以強化事業單位公益性，進行事業單位的分類為主。黨在十六大的報告中提出要堅持按照政事分開的原則，對事業單位管理體制進行改革，加快對事業單位分類改革的推進。在這期間，根據中央指示，各省市根據自身情況在一些領域和地區擬訂相關分類的事業單位改革方案；對事業單位進行基層調研和相關整頓；對事業單位進行模擬分類；還開展了事業單位改革的試點工作，都取得了較好的成績。

第四階段：2011年至今，此階段我國開始了在全國范圍內的事業單位改革，是一次全新的挑戰。2011年黨中央和國務院聯合發布了《關于分類推進事業單位改革的指導意見》，并與之配套了11個相關文件。其中《意見》指出，我國事業單位要分工明確，對承擔行政職能的，逐步將其行政職能劃歸行政機構或轉為行政機構；對從事生產經營活動的，逐步將其轉為企業；對從事公益服務的，繼續將其保留在事業單位序列、強化其公益屬性。今后，不再批準設立承擔行政職能的事業單位和從事生產經營活動的事業單位。這一輪全新的改革具有其根本目的，即對公益類事業單位的發展進行促進，并不斷地對公益服務水平進行提高。

二、事業單位改革中存在的問題

（一）財政負擔過重

財政是事業單位的主要來源，負擔著我國事業單位運營和支出，包含事業經費、員工工資等。而我國財政負擔過重的主要原因就是我國事業單位數目龐大覆蓋范圍廣。目前，我國有事業單位126萬個，對公共生活全面覆蓋，不但包含科、教、文、衛、體，還涵蓋了農業、林業、水利、社會福利、批發、零售等各類事務。部分事業單位雖然已經改革為自收自支的事業單位形式，如高等級公路管理處，但全額撥款的事業單位數量依然眾多，對于撥款的具體數額需求也極為巨大。

事業單位之前的經費均是采取按人員撥款，而非按項目撥款，直接導致了事業單位人員數量急劇膨脹。而且事業單位還有著對社會成員（退伍軍人等）接納的職責，且進入難度比行政單位小。這不但使事業單位人員更加眾多，還加重了財政的負擔。下表為我國事業單位中的專業技術人員統計，我國事業單位有專業技術人員2053.8萬人。我國事業單位總人數即將超過4000萬人。

表1 公有經濟企事業單位分行業專業技術人員(2016年，單位：萬人)

（二）事業單位職能不明確

目前，我國事業單位對其職能的行使存在著很大的問題，部分事業單位存在著行政與事業職能共存的情況，一些事業單位行使著行政單位的職能。我國關于行政體制的大規模改革共進行了6次，精簡人員和規模是其重要的主題。但事與愿違，社會的不斷發展需要大量的人才從事行政性質的工作，這就產生了減員與對人員需求增多之間的矛盾，部分事業單位承擔行政職能是最有效果的解決方法。此外，部分本應以提供公共服務為主的事業單位，為減輕財政上的負擔，卻走向提供有償服務，公共服務的目標出現了偏離，造成了職能的不明確。

（三）事業單位運行效率不高

事業單位的資源配置具有非競爭性，我國對于事業單位給予其特殊待遇，無形中成為了民間企業進入該領域的透明玻璃門，形成了一定程度上的壟斷，制約了我國的經濟發展。事業單位的壟斷雖然只是一定程度上，但確實降低了其經濟效率，對經濟的健康發展造成不利影響。另外，事業單位的運營成本沒有被正確地估算出來，國家在給予其正常撥款之外，還存在著項目資助，而且事業單位對于土地和設備的使用均為無償使用。財政預算沒有過于強力的約束，資產管理沒有同財政預算掛鉤，無法形成較為有效的監督管理體制，再加上其執行力度不夠強，導致?？顚Ｓ贸霈F了缺失，預算與執行環節脫鉤，財政預算的指導功能和作用無法全面地發揮出來。

（四）事業單位的改革成本較大

我國事業單位數量多，機構雜，人員多，涵蓋廣，改革的成本也將是極為巨大的。不管是采取轉制的方法，將部分事業單位承擔行政職能的轉制為行政單位，還是以經營性業務為主的轉為企業，以及以公益性為主事業單位的采取聘用制，整個過程中，各個方面均需要較多的費用，需要雄厚的財力作為支持。而企業的破產制度和固定資產變現的方式并不適用于事業單位。政府對事業單位改革費用進行支持的同時，又存在著問題，如改革所需撥款，是由本機政府負擔還是上級下級一起負擔，這其中關系極為微妙。

表2 2012至2016年中央及地方財政收支（單位：億元）

從上表可看出，我國2012-2016年中央和地方財政收入基本持平，而地方的財政支出遠大于中央的財政支出。我國事業單位數量眾多，改革成本巨大，但中央和地方之間的財權與事權嚴重不匹配，改革成本由中央還是地方負擔。這個問題不解決或解決不好，將會阻礙事業單位改革或影響改革成效。

三、事業單位改革的對策與建議

（一）建立不同的財政管理體制

首先，將事業單位經費劃撥轉變為按具體事項劃撥。事業單位的經費劃撥是以人員為基礎的，部分單位為了本部門利益，擴編人員，造成了本單位人員膨脹的不良后果。同時，按人撥款也造成了一些事業單位對于所需擔負的事業單位職責認識不足，造成了資金浪費。此外，一些事業單位是以提供公共產品和公共服務為主的，依據人員劃撥經費不利于明確其運營成本的核算。綜上，事業單位的撥款應轉變為按具體項目撥款，以明確管理，提高公共服務的效率。其次，建立競爭性撥款制度。競爭性撥款即為事業單位對于財政撥款的獲得由原先的直接撥款轉變為競爭獲得。事業單位可根據自己本身的特點來確定相應的計劃方案，財政按照一定的標準來對事業單位的方案進行比較和判斷，以此來決定撥款的數額。同時，相適應的監督機制也要建立，以免出現尋租行為。

（二）明確事業單位的職能

我國事業單位構成復雜、數量龐大，對事業單位職能進行清晰的界定是極為有必要的。對于事業單位不應包含的單位進行區別，如行政單位；同時強化事業單位公益服務的職能。多樣化是我國事業單位公益服務提供主體和提供方式，要打破之前事業單位是公益服務的唯一主體，打破事業單位在各種資源上的壟斷，以對其效率進行提高。區分好事業單位公益服務的生產提供，對創新機制進行不斷地發展，同時將事業單位推向市場，以產生競爭，對效率進行不間斷地提升。對事業單位明確其本身職能之后，最終形成多元化和多樣化職能的事業單位新格局。

同時，政府的職能界定也是至關重要的，之前職能的混亂對事業單位造成了諸多不利影響。事業單位職能明確一定程度上受政府職能的牽制，對政府職能進行明確以推動改革的順利進行。其中，政企分離是重要的舉措，之后事業單位對其公益性進行加強。事業單位在公益性職能回歸過程中會對我國事業單位格局的完善具有極大的促進作用，完成事業職能的明確。

（三）提高單位運行效率

對政府提供的新方式進行探究，政府在眾多公共產品生產者之間起到選擇作用，按照相應的原則和競爭性的采購來進行評估，以此來決定取舍和補貼問題。其中，消費者自主選擇方式即為一種極為不錯的方式，此方式可以引入消費的自主選擇與生產者的決策分散，對原本的政府生產和分配的集中公共服務方式就例行了很好的替代，使事業單位提供公益服務的經費來源得到保障，對于事業單位的運行效率有極大的提升，在改革過程中，根據各個事業單位的特點進行探索，以促進事業單位運行效率不斷提高。

（四）多渠道資金支持改革

政府作為本次改革的主要成本負擔者，但不可對改革成本全面包攬。在改革成本方面，一次性買單支付成本和改革后公益事業發展的支持，對于退出事業單位序列人員補償可采取一次性支付和分批沖減相結合。此外，更多的支付形式亦可采用，可通過限期兌換使之成為一種期權。事業單位本身也要通過多種方式對資金進行籌措。如：事業單位通過讓社會力量的參與來獲取更多的改革資金來源。

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1008-4428（2017）09-23-03

張振坤，男，河南開封人，回族，中級會計師，河南省地震局。