組織認同視角下鄉鎮政府公務員績效管理困境研究

程彥華

組織認同視角下鄉鎮政府公務員績效管理困境研究

程彥華

目前我國鄉鎮政府公務員結構老化、服務意識淡薄、辦事效率低下等問題突出，折射出績效管理方面存在不足，運用組織認同理論展開鄉鎮政府公務員績效管理問題研究具有較強的現實意義。首先，分析得出我國鄉鎮政府績效管理面臨的困境；其次，在組織認同視角下分析原因所在；同時借鑒美國聯邦政府公務員績效管理實踐，具體提出完善我國鄉鎮政府績效管理的實現路徑。

鄉鎮政府；公務員；績效管理；組織認同

黨和政府多次在中央文件中強調提高政府績效、加強公務員建設等問題。十八屆三中全會要求將嚴格績效管理作為轉變政府職能、創新行政管理方式的重要改革舉措。習近平總書記也曾特別指出加強對公務員尤其基層公務員的持續激勵，以此調動公務員主動性、積極性。鄉鎮級政府是我國政權體制最低一級，處理廣大群眾最紛繁復雜的社會事務。城鎮化進程的加快及其產生的多元化公共服務需求，使鄉鎮政府及其工作人員面臨更嚴峻的挑戰，提高公務員行政績效的任務愈加緊迫，加強對鄉鎮政府公務員績效管理的研究也勢在必行。

一、研究概述

（一）政府績效管理研究概述

對績效管理的研究最初是企業管理中，20世紀40年代后逐漸在政府等公共領域展開，代表人物有克拉倫斯·里德利和赫伯特·西蒙。在績效管理價值取向上，從最初關注效率到重視質量，再到以公眾滿意度為主要價值導向。歐文·E·休斯等人認為在追求“3E”目標的基礎上，還應考慮公共產品和公共服務質量的改善以及顧客滿意度的提高。在績效管理研究工具上，一些私營部門的績效管理手段和技術如德魯克的目標管理理論、費根堡姆的全面質量管理理論等被應用于政府績效管理中。

（二）組織認同理論研究概述

組織認同作為組織行為學研究中的一個重要變量，在加強員工對組織的認同及行為支持等方面具有重要作用。關于組織認同的影響因素，學者們的研究成果大體分為個體、組織、環境三個層面。就個體層面，李總演認為年齡、性別、學歷、工作年限、組織內職位等影響組織認同。就組織層面，艾佛斯和麥爾研究發現組織獨特性、組織聲譽、組織形成因素、圈外人顯著性等四個方面能夠對組織認同產生顯著影響。就環境層面而言，麥爾和艾佛斯認為組織間的競爭性和差異性會影響成員對組織的認同感。

關于組織認同對組織及其他方面產生的影響，泰弗爾和特納認為，當組織成員對組織較為認同時，成員更傾向于和組織聯系緊密，更愿意與同事合作并幫助組織成員。切尼認為，組織認同會影響組織成員的工作態度、工作表現以及組織目標實現狀況等。

（三）研究現狀的簡要評價

雖然西方國家績效管理理論較為成熟，但在公務員績效管理方面研究不夠深入。我國對政府公務員尤其是鄉鎮政府公務員績效管理研究同樣缺乏深入探討。組織認同理念對于調動員工積極性、改善組織績效具有較大幫助，然而縱觀國內外研究成果發現，學者對組織認同的關切領域集中在企業、高校等組織，針對公共組織尤其是基層政府績效管理的研究較為貧乏。因此，本文將基于組織認同理念展開對鄉鎮政府績效管理困境的探討。

二、鄉鎮政府公務員績效管理困境及原因分析

（一）鄉鎮政府績效管理困境

1.績效管理理念缺乏

我國在績效管理方面的理論研究和實踐應用都處于起步階段，尤其是有關鄉鎮公務員績效問題的研究成果更是匱乏。我國鄉鎮政府及其他層級政府的通病均是習慣于自上而下、層層控制的官僚做派，績效目標意識、授權意識、上下級互動溝通意識比較缺乏，導致公務員在日常工作中主動性、積極性不足。

2.考評主體單一

鄉鎮政府公務員考核主要由上級單位或上級領導主抓，缺乏同事和群眾的意見反饋，考核具有片面性。鄉鎮政府公務員考核機構在考核過程中基本采用“個人撰寫總結報告—機關負責人評鑒—單位確定等級”的程序。對于鄉鎮政府來說，拘囿于行政組織內部的封閉式考核程序，忽略了鄉鎮政府公務員的工作實際，不將群眾評議納入考核機制必要一環顯然有欠妥當，考核的形式化導致管理的低效化。同時，公務員考核時同事間的評鑒也是不可缺少的，高效的機關工作是各部門、各層級協調合作的成果，理應考察同事的評價。而鄉鎮政府公務員績效考核的實踐中，同事的意見很少被考慮到，直接影響民意的表達、人心的凝聚和組織形象的塑造，進而影響對鄉鎮政府認同感，最終可能反映到個人工作效率上。

3.考核評價指標體系不夠合理

我國公務員管理條例要求考核德、能、勤、績、廉等方面，但現實執行過程中主要在年終考評公務員的思想品行和工作業績，即德、績表現，對公務員技能培訓和職業發展規劃的關注較少，也沒將公眾滿意度納入考核范圍。另外，盡管國家近年來大力弘揚廉政建設，但廉政指標在鄉鎮政府公務員考核中并不突出，在非領導職務公務員考核中甚至沒有涉及。

此外，各地所面臨的經濟和社會發展任務、所擁有的資源狀況和發展機會不盡相同，有些鄉鎮統一套用縣級、市級甚至省級的一般性考核指標和權重，既不公平也不合理；還有鄉鎮一味追求經濟效益而消費環境，建立起以GDP為中心的考核機制，違背可持續發展和協調發展戰略的要求。不切實際的考核指標只會挫傷組織成員的積極性和工作自信，不利于組織建設、團隊建設以及工作績效的提高。

4.考核等次設置與考評結果使用激勵不足

鄉鎮政府設置考核等次時，一般將優秀等次控制在15%到20%之間，大部分參評人員集中于職稱等次，對多數公務員而言并未產生顯著激勵。還有鄉鎮政府存在年終考核中優秀等次“輪流坐莊”的現象，致使部分公職人員對績效管理的嚴肅性、公正性和有效性產生質疑。此外，還存在考核結果缺乏反饋的情況，與獎勵制度不掛鉤，與工作改進相脫節，一方面致使工作積極性受挫，產生不滿情緒，甚至會導致優秀人才流失等問題；另一方面考核流于形式，最終無法對組織績效起到促進作用。

5.績效管理法律法規制度不完善

依法治國的理念應貫徹到每一項工作中，然而迄今為止我國還沒有建立起一套專門的完善的績效管理法律制度，致使績效管理過程中存在一系列隨意行為，考核程序混亂，考核原則不一，組織成員難以信服，不利于考核活動的展開。就考核形式而言，雖然《公務員法》明確規定實行平時考核，但實踐中鄉鎮政府公務員的平時考核在程序、指標等方面均缺乏剛性機制的約束和規范，考核未能達到評價、獎懲和改進的目的，致使“干多干少一個樣”的心理滋生，不利于調動工作積極性。

（二）組織認同視角下鄉鎮政府公務員績效管理困境的原因分析

1.缺乏行政價值觀的引導

一個組織應該具備核心價值觀作為凝聚組織成員的向心力。但大多數鄉鎮政府公務員都是在按部就班地完成自己的任務，履行工作職責，較少認真考慮組織的核心價值觀，更沒有將其內化為公務員的個人價值觀和目標。缺乏統一的組織目標和公共服務理念，不利于組織認同觀念的樹立和日常工作積極性的發揮。

2.制度保障的缺乏

作為公務員管理依據的《公務員法》介紹了公務員考核問題，但整體而言對于考核方面的規定較為籠統，考核內容甚至與時代發展相脫節，對于分層、分類考核更是較少涉及。公務員績效管理制度化建設的滯后以及考核隨意性色彩的濃厚，很大程度上影響組織認同觀念對政府績效的提升功能。將依法行政觀念滲入政府各項工作中，制定符合時代特色、合乎當地實際的考核規定，對于鄉鎮政府公務員形成法治思維和組織認同感，并依法高效率、高質量展開行政事務以及打造法治政府、塑造良好政府形象具有正向作用。

3.激勵機制不健全

每個人都有不同層次的需求，而了解這些需求并予以滿足能起到較好的激勵作用，有效構建并充分利用組織的激勵機制以保障組織目標的實現已成為現代組織最為重視的環節之一。在公務員績效管理中，往往是通過考評結果的合理使用來發揮激勵功能。然而在現實操作過程中，鄉鎮政府公務員績效考核結果并沒有得到合理使用，更多的是應用到個人評先評優、薪酬福利、晉升等方面，較少與個人職業發展規劃、職工培訓等聯系，績效反饋環節存在功能障礙，造成激勵不足的情況。

三、美國聯邦政府公務員績效管理實踐

（一）逐步形成目標、溝通和改進理念

美國聯邦政府強調樹立正確工作目標的重要性，要求公務員根據自身崗位職責和組織目標制定個人的績效目標。其次，美國聯邦政府十分重視績效溝通，并在績效管理的各個環節予以體現，上級領導會與公務員進行各種形式的溝通以激勵公務員更好地完成工作任務。另外，美國聯邦政府認為，績效管理的本質就是希望通過考評發現績效問題，進而不斷改進的過程。因此在實踐環節較為注重績效結果的反饋，幫助公務員找出自身存在的問題并督促其加以改正。

（二）完善績效管理制度

美國聯邦政府關于公務員績效管理的法律體系建設較為完善，并制定相關配套法規輔助實施。1993年頒布《政府績效與結果法案》，要求各聯邦機構作中長遠戰略規劃報告，而且每年都要作績效匯報，該法案首次確定政府績效管理制度。2010年再次頒布《政府績效與結果修正法案》，在原有法案基礎上，對各個操作環節進一步具體細化。

（三）公正公開的績效管理流程和科學的考核方式

美國聯邦政府的績效管理分為“績效計劃—績效溝通—績效考評—績效反饋”四個步驟，每個環節都是相輔相成、必不可少的一部分，推動績效管理目標順利實現。美國聯邦政府還采取360度考核方式，通過同事、上級、下級、自身和服務對象對公務員績效狀況的監督和評價更有利于折射出全面的信息，從而有利于改進績效。

（四）績效獎勵和定制式培訓并行

美國聯邦政府非常重視績效管理中的反饋環節。一方面，對高績效公務員給予獎勵，包括即時認可績效等非正式獎勵以及績效薪酬、帶薪休假、代金券等正式獎勵。另一方面，對績效較低的公務員診斷績效不佳的真正原因，并給予相應改進措施，開發“定制式績效改進方案”。采取一系列激勵手段肯定并鼓勵高績效表現的發生，并通過分析績效改進的關鍵點來改善低績效表現。

四、完善鄉鎮政府績效管理的實現路徑

（一）構建正確的鄉鎮政府行政價值觀和公共服務理念

行政價值觀是政府及其工作人員行使行政權力、處理公共事務的靈魂，應貫徹到政府各項工作中去，鄉鎮政府應該緊跟時代步伐，堅持科學發展理念，實現可持續協調發展，摒棄落后陳舊、以犧牲生態環境為代價的發展方式。同時鄉鎮政府公務員還應樹立以人為本的服務理念，改變自上而下層層控制的官僚做派，無論是對組織內部的工作人員還是外部的人民群眾，都應建立起順暢高效的溝通協調機制，努力打造服務型政府，構建和諧社會。

（二）加強公務員績效管理法制化建設

健全績效管理法律法規體系、提高公務員合法性認同是完善公務員績效管理最為重要的關鍵環節，對績效考核指標體系、績效考評方法等加以規范約束。

1.構建科學的績效管理指標體系

首先，綜合運用SWOT方法和關鍵指標方法對鄉鎮政府進行全面分析，在準確掌握其發展機會及影響要素的基礎上，確立其總體發展目標和各層面具體目標。其次，針對鄉鎮政府不同職能部門，根據平衡計分卡理論，從效果、產出、內部運作、自身建設情況等四個方面設置各部門的考核指標體系，將實際可行又具有激勵效果的指標體系傳達到每個職員，做好組織內縱向和橫向的協調整合工作，并塑造學習型政府的良好組織形象。

2.完善考評方法，優化考評內容

完善績效管理考評方法，引入多元化評估主體，促使鄉鎮政府公務員都有機會參與進來，落實以人為本的主體性地位。優化考評內容，要做到因地制宜、突出實際，目標可完成并具有一定挑戰性能夠激勵組織成員的績效提高，建立起長效激勵機制。此外還應堅持公平、公正、公開的績效考核原則，透明陽光的考核程序、考核內容更能夠使人信服并不斷完善自我，因此加強對整個績效管理過程的監察也是有必要的。

（三）健全績效管理激勵機制

建立獎懲分明的激勵機制，將薪酬、晉升、培訓、職業發展規劃等多重激勵方法納入其中，與加強考評結果的反饋與應用聯系起來，使鄉鎮政府公務員適當形成利益性組織認同。綜合運用各種激勵手段，協調整合鄉鎮政府公務員個人需要和鄉鎮政府的整體目標，滿足其不同發展階段的需求以及自我價值實現的需要。

此外，構建團結協作的行政組織氛圍、加強團隊建設，促進組織內知識共享，構建統一的信息平臺，加強縱向和橫向的溝通與認可、支持，也有利于組織認同觀念的形成和績效管理工作的有效推進。

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D630.3

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1008-4428（2017）09-155-03

程彥華，女，山東曹縣人，廣東海洋大學管理學院碩士研究生，研究方向：公共組織管理。