中外耕地休養制度比較研究

陶愛祥

摘要：耕地休養是保持土地肥力，實現土地可持續利用的重要措施，也是保護環境的重要方面。耕地休養政策對于穩定糧食生產，穩步增加農民收入也有重要的作用。文章分析了我國耕地休養政策存在的主要問題，并借鑒美國耕地休養的經驗，提出完善我國耕地休養制度的對策。

關鍵詞：耕地休養；比較研究；對策

一、引言

進入21世紀以來，我國糧食產量已經多年穩步增長。與此同時，土地肥力下降、化肥農藥過度使用帶來的污染問題日益嚴重。國外農業產量中基礎地力貢獻率可以達到70%，而我國平均只有50%左右，當前我國中度和重度污染耕地更是達到5000萬畝以上。此外，糧食結構性過剩導致的倉儲負擔加重、糧食價格下跌問題也日益嚴重。這種情況下，實行耕地休養制度，具有現實的緊迫性。從保護土壤肥力以及“藏糧于地”的戰略出發，中共十八屆五中全會首次提出“探索實行耕地輪作休耕制度試點”?！秶窠洕蜕鐣l展第十三個五年計劃綱要》也明確提出重點在地下水漏斗區、重金屬污染區、生態嚴重退化區“建立耕地保護補償制度”。

二、發達國家耕地休耕的經驗

發達國家在長期的農業發展實踐中，有過不重視農地保護和恢復的慘痛教訓。如美國在過去數百年粗放式的農業生產方式，沒有考慮水土保持措施，導致20世紀初期，連續出現大洪水和大干旱的極端情況，嚴重影響農業生產的正常進行?；谶@些慘痛的教訓，發達國家政府開始非常重視耕地休養工作，從提升生態環境質量和促進農業可持續發展的高度科學謀劃耕地休養工作，取得了顯著成效?？偨Y發達國家耕地休養的經驗，主要有以下幾個方面。

（一）政府主導，法規先行

發達國家的政府非常重視法律法規在耕地休養過程中的作用。美國政府于1985年通過了食品安全法案（Food Security Actor），該法案中專門設立了耕地休養保護計劃（conservation reserve program CRP）。這項計劃由美國農業部組織實施，本著農戶自愿參與的原則進行。

歐盟為了控制和減少糧食生產和預算支出，于1988年推出為期5年的自愿休耕項目。1992年歐盟啟動“麥克薩里改革”，將休耕作為強制手段進行推廣。1999年，歐盟提出了新的農業政策，繼續推行強制性休耕政策。到2007年，歐盟的強制休耕面積已經達到370萬公頃。

20世紀70年代起，日本出現了糧食供給過剩的情況。政府為了應對這種情況，將耕地休養作為控制手段，為此在1993年的烏拉圭回合的《農業協定》中新增了休耕的環境目標，即改善生態環境與保護物質多樣性。

（二）注重生態補償

發達國家耕地休養制度之所以能夠取得明顯效果，很大程度上是因為這些國家在休耕制度執行過程中建立了完善的生態補償制度。美國政府對于自愿參加耕地休養的農戶，提供兩項補貼：土地租金補貼和分擔植被保護措施的實施成本補貼。前者依據休耕地的相對生產率和當地的旱地租金計算補貼價格，后者適用于由于耕地休養導致植被破壞時，所實施的綠化措施成本補貼。日本政府對于自愿參加耕地休養農戶，采取的保障土地可持續利用以及雜草控制結合的措施所產生的成本進行補貼。德國政府對于參加耕地休養的農戶規定嚴格的休耕面積標準，在標準范圍內農戶進行全額補貼，超出休耕面積規定的則視情況減少補貼甚至取消補貼。

總之，發達國家根據自己的實際情況，實施了科學全面的耕地休養補貼政策，這些政策調動農戶主動加入耕地休養計劃的積極性，是耕地休養政策取得所期望的效果的重要保證。

三、我國耕地休養政策存在的問題

（一）缺乏統一規劃

自從中央提出耕地休耕制度以后，現在并沒有統一的規劃，如何進行耕地休養，既沒有國家層面的耕地休養規劃，也沒有各級地方政府層面的規劃。2017年初，國務院首次印發《全國國土規劃綱要（2016～2030年）》（以下簡稱：《綱要》）?！毒V要》針對在經濟新常態下，中國的國土空間開發和保護出現的國土空間開發失衡、環境污染嚴重、資源約束趨緊、生態系統退化等問題，明確了國土集聚開發、分類保護和綜合整治“三位一體”的總體格局。但是這一規劃主要是從宏觀上對我國國土綜合開發進行了規劃，沒有專門的針對我國耕地休耕的規劃。

現有的耕地使用規劃更多的主要是對耕地面積、耕地用途等方面進行限定。全國絕大多數地方已經制定永久基本農田保護制度，劃定了永久基本農田范圍。這對于穩定我國糧食生產面積有重要意義。但是由于沒有具體的耕地休養規劃，各級地方政府沒法引導農戶如何進行耕地休養，農戶自己由于短期經濟利益的驅使，也沒有動力主動進行耕地休養。

（二）缺乏相應的法律法規和政策支持

與發達國家專門的法律規范耕地休養不同，我國并沒有專門法律法規對耕地休養進行強制性規定。我國現有的政策中，與耕地休養相近的是我國開展的退耕還林工程。這項工程啟動于1999年。國家相關部門先后制定了一系列文件，包括：《國務院關于進一步做好退耕還林還草試點工作的若干意見》（國發[2000]24號）、《國務院關于進一步完善退耕還林政策措施的若干意見》（國發[2002]10號）、《退耕還林條例》、《退耕還林工程規劃》（2001～2010年）。這些政策文件有力地促進了我國退耕還林工程的順利實施。

但是，這些政策文件可以看著是土地的永久休耕，與嚴格意義上的耕地休養還不是一回事?，F有的耕地休養主要是土地經過一定周期的休養，恢復地力肥力，重新恢復耕種。很顯然，我國在耕地休養法律和政策方面的恐怖，不利于我國耕地休養制度的開展。相關法律法規和政策的缺乏，也不利于普通百姓提升耕地休耕的意識。結果是，現在我國的耕地休耕制度還停留在理論層面，沒有進入實際操作層面。

（三）休耕補償政策缺乏

耕地休養制度有利于環境改善，有利于土地恢復肥力。但是這需要一個較長期的過程。而現實生活中，農戶種地的直接目的是獲得現實的經濟利益。從短期來看，耕地休養會直接導致收入的降低，因此農戶缺乏耕地休養的直接動力。endprint

我國現有的農業補貼政策涉及到種子、化肥、農機等方面，但是并沒有對實行耕地休耕的農戶如何進行補貼方面的規定?，F在盡管有退耕還林、退耕還草等方面的補貼計劃，但是這與傳統意義上的耕地休養是不一樣的。退耕還林和退耕還草計劃基本上是從保護生態的角度出發，將耕地的性質進行無限期的轉換，而耕地休耕是不改變土地的使用性質，只是出于保護土地肥力和控制糧食產量等方面的需要，暫時性的停止糧食播種。由于現有耕地休養補償政策沒有建立，農戶主動進行耕地休養的積極性就沒有調動起來。

四、我國耕地休養政策的完善措施

為了保證我國糧食安全，促進我國農業可持續發展，促進農民增收，保護生態環境，應該借鑒發達國家實行耕地休養政策的經驗，形成適合我國國情的耕地休養制度。具體包括以下幾個方面。

（一）制定耕地休養計劃

我國地大物博，各個地區耕地肥力、氣候、灌溉體系、耕作技術、種植品種各不相同。因此，制定適合我國國情的耕地休養計劃不能搞一刀切。本文認為，制定我國耕地休養計劃可以分成兩個層次。一是國家層面的耕地休養計劃。從全國總體情況出發，制定一些原則性的規定。比如土地達到什么條件就應該進行休耕、耕地休養操作的程序、對實行耕地休養的農戶如何補償等作出原則性規定。二是地方層面的耕地休養規劃。各地方政府根據國家總體耕地休養計劃，結合本地具體情況，規定適合本地特點的耕地休養條件、耕地休養操作具體細則、耕地休養補貼標準和補貼方式等內容。

規劃制定過程中，既要吸收發達國家耕地休養規劃制定的經驗，也要廣泛吸收群眾參與，特別是廣大農戶參與，認真傾聽農戶呼聲。因為農戶是執行耕地休養計劃的直接當事人，只有他們最深切的了解耕地休養計劃給他們生產生活帶來的影響。在吸取群眾意見的基礎上，制定的耕地休養計劃才能科學可行。

（二）制定相應的配套政策

我國的耕地休養計劃要想取得實質性成效，必須采取系統化的思維，從系統性角度入手。因為耕地休養目標是在保護土地肥力，保護生態環境的同時，保證糧食安全和農戶的收入穩步增長。很顯然，這些目標僅僅依靠一個部門是難以實現的。所以應該有相關部門積極參與，制定一整套的配套政策。

具體主要包括，耕地休養補償政策。這項政策的正確實施，能夠保證農戶在參加耕地休養的過程中，收入能夠保持穩步增長。這需要財政部門、農業部門、國土部門等部門的配合；土地規?；洜I政策和土地租賃政策。這些政策有利于土地規模化順利推進，從而提高農戶生產效率，降低生產成本，便于耕地休養順利進行。

（三）加大宣傳，提升農戶參與耕地休養積極性

歸根到底，農戶是耕地休養計劃的直接參與者，也是耕地休養計劃的直接受益者。所以，我國實行耕地休養計劃，一定要注重宣傳，以調動農戶參與耕地休養的積極性和主動性。

耕地休養宣傳重點做好三個方面，一是耕地休養的必要性和重要性，特別是耕地休養對農戶收入的影響和對生態環境的影響。應該用詳實的資料讓農戶直觀的了解我國實行耕地休養政策的必要性和重要意義。二是宣傳耕地休養的補償政策。清晰地告訴農戶，如果參加耕地休養，將會得到什么樣的補償。重點講清楚補償額度和計算標準，并與不接受耕地休養的農戶收入進行對比分析。從對比中讓農戶清楚了解參加耕地休養計劃不僅有利于國家，也有利于自己收入的穩步提升。三是宣傳農戶需要在耕地休養中發揮的作用。如果參加耕地休養后，農戶應該發揮什么樣的作用。包括對休耕土地的維護，不要隨意改種其他作物，防止其他人隨意取土用于其他用途等，比如工業生產等。

（四）加強耕地休養相關技術的研發和推廣

耕地休養并不是完全將土地處于拋荒狀態，棄之不顧，讓土地進行自動修復。盡管土地有自動修復功能，但是自動修復速度很慢。完全靠土地的自動修復將花費很長時間，將會耽誤政策的糧食生產。更何況有的耕地是不能自動修復的?，F有的耕地休養時候，幫助休耕土地恢復方面的技術還沒有成熟，這將會影響我國未來耕地休養工作的順利開展。

由于我國各地耕地情況千差萬別，各地耕地休養不會采取同一種休耕方式。如何讓休耕的土地進一步恢復地力和肥力，是值得關注的一個重要問題。這需要相關部門的技術支撐。先進適用的技術能夠讓進入休耕狀態的耕地在較短時間恢復原有狀態，并不會對環境產生新的破壞。所以，應該針對我國具體情況，組織相應的專家摸清我國各地土地特別是耕地的基本情況，研發出針對性強的休耕土地恢復技術，使得我國實現休耕的土地能夠盡快恢復到最佳狀態。

參考文獻：

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（作者單位：淮陰工學院）endprint