國際視角下的成人教育治理研究

張睿+楊海平+趙蕾

【摘 要】成人教育治理強調參與主體的多元化、公共利益的最大化、教育決策的科學化。文章從國際視角探究了成人教育治理的內涵、模式、主體協作，提出通過政府分權和加強治理主體的能力建設來促使成人教育從“共治”達到“善治”，為推進我國成人教育管理模式的變革和發展提供參考。

【關鍵詞】成人教育治理；成人教育治理模式；主體協作；政府分權；能力建設

【中圖分類號】G720 【文獻標識碼】A 【文章編號】1001-8794（2017）10-0015-04

一、成人教育治理的內涵

“治理”（governance）一詞最先源于1989年世界銀行用來概括當時非洲出現的“治理危機”，此后“治理”逐漸成為西方政治學者研究的焦點。治理是指運用政治、經濟、行政管理的手段在各個層面管理國家事務。治理這一概念包含了公民、團體表達利益訴求，行使合法權利，履行正當義務，調解分歧的機制、過程和體制。[1]它描繪了這樣一幅圖像，即眾多利益相關者——政府、非政府組織和公民個人在政策執行中是如何相互聯系、作用的?！爸卫怼卑齻€核心理念：（1）要建立一個體現公共利益的服務體系，政府、市場和公民社會對公共生活進行平等協商、合作管理，達成公共利益最大化的社會管理過程——善治（good governance）。（2）社會系統諸要素要平等協商、對話和互動，追求廣泛的共識和參與。（3）在社會管理過程中會發生權力運行的向度變化。[2]而教育治理是指多元主體共同管理教育公共事務的過程，它呈現出一種新型的民主形態。[3]結合治理的核心理念、特征及教育治理的含義，可得出成人教育治理是指政府、社會組織、相關利益者和學習者等通過制度設計和制度機制相互合作，共同管理成人教育事務的過程。

成人教育領域作為一個錯綜復雜的領域，盡管引入問責原則，不同活動主體共同行使權力仍然是一項巨大挑戰?！敦悅愋袆涌蚣堋诽岢隽顺扇私逃吧浦巍钡膬蓷l原則：（1）“善治”要使教育政策的實施有效、透明、公平和權責明確。（2）為了滿足所有學習者，特別是處境不利人群的學習需求，所有利益相關者都應參與到教育治理中。[4]為更好地將這些原則應用到成人教育治理中，教科文組織終身學習研究所（UIL）提出了具體建議：（1）創建并維護一個用以執行和評價成人學習和教育政策的機制。這一機制的參與者包括各級公共管理部門、公民社會組織、私營部門、社區等。（2）采取有效的能力建設措施以便支持公民社會組織、社區和成人學習者能夠在知情的情況下，參與到政策的制定、實施和評價中來。（3）支持和促進部門內部之間、部門與部門之間的合作。[5]總之，成人教育治理追求的根本價值目標在于“辦好成人教育”，實現成人教育領域公共利益的最大化。

二、成人教育治理的模式

成人教育治理模式也可以理解為成人教育治理體系，其主要涉及的問題是治理的主體是誰以及主體之間是什么關系。表1顯示了全球視域下，不同主體參與成人教育管理的情況。不同性質的機構或組織的不同排列組合可形成三種管理模式：（1）政府模式。僅由政府機構參與成人教育政策的規劃、實施和評價。例如，全球大多數國家成人教育的管理由教育部承擔，但除教育部外，其他部級部門也會參與到成人教育的管理和服務中來（如衛生部、勞動部、農業部、國防部等）。（2）混合模式。政府和非政府機構或組織共同參與成人教育事務。（3）非政府模式。僅由非政府組織參與。例如，每個成員國平均有四個非政府組織或機構參與成人教育政策的規劃、實施和評價。

成人教育治理是以“共治”求“善治”的過程，“共治”強調成人教育治理參與主體的多樣性，“善治”強調實現公共利益最大化。在成人教育的三種管理模式中，混合模式的參與主體最多，符合成人教育治理的特點，因此混合管理模式也屬于治理模式。如表1所示，在成人教育管理模式中，24個國家采用了政府模式，84個國家采用了混合模式，僅有6個國家采用了非政府模式。在采用混合模式的地區中，非洲國家的比例最高，阿拉伯地區的比例最低。因此，全球大多數國家采用混合模式，也從一個側面反映了全球成人教育管理模式的轉型。通過對國家進步教育報告的分析，成人教育政策的規劃、實施和評價的總體趨勢是政府和非政府組織的混合模式（治理模式）?；旌夏Ｊ揭笾黧w之間高效的協商，有效的協調機制和協調活動。鑒于混合模式占主流地位，那么成人教育主體在參與成人教育事務中是如何協作的？即主體之間的關系如何，對這一問題的探討，具有重要借鑒意義。

三、成人教育治理的主體協作

各成員國極大地意識到不同利益相關者的參與，協作機制的建立對于成人教育的治理具有重大意義。成人教育治理參與主體的多樣性和參與程度的不同致使成人教育的“善治”面臨眾多挑戰。具體而言，治理主體根據成人教育管理活動的因素，包括多主體、多層面、多因素和多環節。多主體包括政府、非政府組織、成人學習者、教育提供者等；多層面包括中央政府、地方政府、組織機構等；多因素包括經費分配、預算、教育管理、評價督導等；多環節包括成人教育政策的規劃、實施、評價等。因此，成人教育的“善治”需要建立和完善以政策為主導的行動機制，要求利益相關者廣泛參與，加強權利和資源的縱向流動及不同利益相關者之間的有效支持協作。[6]第一份全球成人教育報告就呈現出一個趨勢，即公民社會組織將更多的和在更大程度上參與成人教育的政策和實踐。[7]各國已經越來越多地認識到不同利益相關者參與成人教育的重要價值和意義。目前，成人教育中的政府組織、非政府組織、私人部門、公民個人在內的多元主體之間的協調、溝通、交流主要通過專門的協作機構來進行。研究表明全球86%的國家設立了專門負責成人教育主體之間協作的機構。[8]

協作機構只有開展各種活動才能發揮協調、溝通、交流的作用。成人教育中政府和非政府主體之間責任的混合性發展趨勢要求有效的活動機制與之相匹配，以保證不同利益相關者之間持續的協商和調節。報告顯示全球82%的國家開展了成人教育協作活動。協作活動的主要形式是召開定期會議。協作活動的目的性很強，致力于提高相關利益者之間的協作水平、促進政策的實施、提高政策的質量、有效分配項目經費。協作活動主要有兩個特點：（1）成人教育服務和成人教育政策的制定需要有效的管理架構、持續的資金來源和主體的廣泛參與。（2）成人教育領域呈現出多樣化的發展趨勢。盡管，當前各國基本上都設立了成人教育協作機構，開展了各種協作活動，但卻不清楚這些協作機構和協作活動的效果如何，是否能帶來“善治”。那接下來需要關注的問題就是如何使協作機構、協作活動更有效地發揮作用。endprint

四、成人教育達到“善治”的對策

“善治”作為一種理想的政治過程，它能夠有效地將人民的意志轉化為公共政策，并能建立向所有社會成員高效提供服務的社會規則。[9]“善治”作為一種權利管理模式，具有以下鮮明特點，即法治性、透明性、責任性、效率性、有效性、參與性和敏感性。[10]那么，如何促進成人教育中不同主體的相互協作，如何提高治理的效果以致達到“善治”。其根本對策在于權力下放與能力建設兩個方面。[11]

1.促進成人教育權利的分立和下放

只有分權才能讓多元主體參與到成人教育中來，成人教育權利的分立和下放主要是指政府權力的分立和下放。政府分權包括政府對內的分權和政府對外的分權。對內分權是指高一級政府向低一級政府的分權，即中央政府將權利下放到地方政府；對外分權是指政府向成人學習者、社區等的分權。社區在成人教育治理中發揮著重要功能，主要表現為參與功能，協調關系功能，正確價值觀引領功能，合理疏導功能，輿情收集和分析功能。[12]社區在成人教育項目、政策的規劃、實施和評價中扮演著重要角色。表2反映了全球各地社區參與成人教育政策制定、實施和評價的國家比例。其中，非洲國家的比例最高達到了92%，拉美和加勒比地區比例最低，達到了55%。政府對內分權主要是將權利分配給下級政府，即成人教育地方自治。分配的權利主要有決策權和財政權、經費分配權等。政府分權具有重要意義：（1）縮短了成人教育的決策周期，降低了決策成本和政策實施成本。（2）權利與公民之間的距離縮短了，可以幫助國家敏銳地覺察到地方政府、公民和社區的迫切需求。（3）基層提供的教育服務的效率比中央更高效。[13]另外，研究還表明權力下放是達到成人教育“善治”的最有可能的方式，因為它能保證政策實施的有效性和權責的明確性。[14]

政府分權猶如一把雙刃劍，既有益處的一面也有弊端的一面。政府由集權體制轉變為分權體制的過程是復雜的，有時會產生事與愿違的后果，其主要原因在于政府不同層次的決策缺乏問責，執行不力、政治經濟矛盾、政策設計存在缺陷。[15]另外，地方政府缺乏教育的規劃能力，缺乏對經費的有效控制，分權就極有可能導致更多的不公平，擴大差距。[16]如巴西在2006年的分權政策中明確規定了成人學習者經費的分配原則，但事實表明地方決策者在分配經費時，將大部分經費撥給了基礎教育，這種分權改革實際上削減了成人教育的經費。之所以會產生成人教育分權的弱化，主要原因在于中央和地方缺乏應有的能力和素質。成人教育的地方自治伴隨著獲得相應的財政、預算、支出、招聘的權利，這樣就強有力地推動了新的服務模式的形成，并促進了管理方式方法的更新，因此需要地方政府、教育提供者及相關利益者加強能力建設。

2.加強成人教育治理主體的能力建設

盡管在正式教育中進行“善治”的能力建設已經過了廣泛的討論，但人們很少關注成人教育領域的能力建設問題。加強能力建設是權力下放的基礎和前提，成人教育各治理主體只有具備過硬的素質，較高的協調能力才能順利實現權利的有效分立。在分權化改革過程中，許多國家的治理機制需要進一步優化，這就要求既要加強國家層面的能力建設，也要加強地方層面、機構項目等層面的能力建設。在成人教育所有層面上進行持續的能力建設具有前所未有的重要性，因為它能保證成人教育治理的“善治”，保證人們公平的接受高質量的成人教育。

在國家層面，成人教育要真正實現“善治”，必須具有遠見卓識的政治意愿，深刻的政治改革、持續的經費投入。某些國家如印度尼西亞、中國、泰國每年會組織研討會，用來提高和拓展利益相關者在成人教育中的治理能力。能力建設的積極成效只有經過許多年之后才能顯現出來。但許多成員國仍然進行短期的能力建設，這就導致了很難培養出大量受過良好訓練的行政管理者和提供者，很難保證政策在不同層級上的有效實施。

在地區層面，增強地方能力建設是成人教育有效治理的先決條件，地方行政管理人員的能力素質和組織能力對于成人教育政策的實施和落地至關重要。但許多國家對成人教育能力建設的重視程度呈現出“越往基層，越減少”的趨勢，導致了地方基層人員的素質和能力水平較低，政策實施往往達不到要求。

在機構項目層面，能力建設有利于保證良好的政策規劃，高效的管理和教育質量的良好控制，因此需要加強機構和人員兩方面的能力。[17]為實現成人教育的“善治”有必要提高相關機構的治理能力，尤其是啟動和保持對話的能力、動員群眾的能力、應用研究的能力和意識到成人教育重要性的能力。成人教育治理需要長期的能力建設，需要政府持續的經費投入。

在所有層面上，權利的下放會導致不同主體的職責具有較大的分散性，所以，對協作能力的要求比較高。另外只有治理主體將獲得的能力運用到實踐中去，才能產生實際效果。

總之，能力建設、政府分權和建立有效的協調機制是成人教育“善治”發展的早期階段，聯合國教科文組織可以作為一個信息交流中心，能夠促進成員國之間在實踐上的交流，并為我國的成人教育治理提供有益借鑒。

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Study on the Governance of Adult Education in the International Perspective

ZHANG Rui1， YANG Hai-ping2， ZHAO Lei3

（1.Chongqing City Management College， Chongqing 401331；

2.Hunan University of Medicine， Huaihua 418000；

3.Technology Engineering and Technology College， Hubei University of Technology， Wuhan 430070， China）

【Abstract】Adult education governance emphasizes the diversification of the main body， the maximization of the public interest， and the scientific decision-making of education. This paper mainly explores the connotation， the model of adult education management and the coordination of actors and activities in adult education from the international perspective. We propose the decentralization and strengthen governance capacity building to promote adult education from “governance” to “good governance”， which provides a reference for the reform and development of the management mode of adult education in china.

【Key words】governance of Adult education； model of adult education governance； coordination of actors； decentralisation process； capacity developmentendprint