寧波實(shí)踐：農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押?jiǎn)栴}研究

陳紅霞+況安

摘要：農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押是目前我國(guó)進(jìn)行土地制度改革重要試點(diǎn)之一。早在2009年，寧波市就開(kāi)始了農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押的地方實(shí)踐，因此寧波實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)與分析對(duì)于現(xiàn)在的改革試點(diǎn)具有重要指導(dǎo)意義。立足于寧波的改革實(shí)踐，通過(guò)訪談和問(wèn)卷調(diào)查掌握寧波農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押的實(shí)施情況，對(duì)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押實(shí)施中存在困境進(jìn)行分析，而后提出相應(yīng)的對(duì)策建議，為改革的深化提供理論依據(jù)。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民住房，財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押，宅基地退出，寧波市

中圖分類(lèi)號(hào)：F293 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1001-9138-（2017）09-0003-08 收稿日期：2017-07-25

2009年，寧波市率先開(kāi)展了“兩權(quán)一房”抵押貸款，又于2011年推出了“集體土地房屋拆遷補(bǔ)償權(quán)益”（俗稱(chēng)“房票”）質(zhì)押貸款，為轄區(qū)內(nèi)農(nóng)民提供了較為完善的融資渠道。然而，在試點(diǎn)推行若干年后，進(jìn)一步的改革并沒(méi)有推開(kāi)。實(shí)施過(guò)程遇到的問(wèn)題有待于梳理、總結(jié)，并做深層次的理論分析。現(xiàn)階段對(duì)于寧波市農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款實(shí)踐的回顧和理論反思顯得尤為必要和緊迫。

本文基于對(duì)寧波市江北區(qū)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款的實(shí)際情況，將對(duì)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款實(shí)踐困境與法律困境進(jìn)行闡述，進(jìn)而提出突破路徑，以期為深化農(nóng)村土地制度改革提供理論參考和決策支持。

1 農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押的再認(rèn)識(shí)

當(dāng)前學(xué)界對(duì)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押做法存在爭(zhēng)議，主要觀點(diǎn)大致區(qū)分為市場(chǎng)化抵押說(shuō)、禁止抵押說(shuō)和限制性抵押說(shuō)。主張禁止抵押學(xué)者在闡述理由時(shí)更多地表現(xiàn)出了各種擔(dān)心。孟勤國(guó)教授是主張禁止抵押學(xué)者的代表，他認(rèn)為宅基地的核心價(jià)值在于對(duì)農(nóng)民基本生存條件的保障，確認(rèn)宅基地使用權(quán)的用益物權(quán)屬性并不等同于宅基地使用權(quán)的市場(chǎng)化，對(duì)宅基地抵押的禁止有利于防止強(qiáng)勢(shì)群體侵占弱勢(shì)群體（農(nóng)民）的利益，有利于農(nóng)村社會(huì)的和諧穩(wěn)定（孟勤國(guó)，2009）。但是大部分學(xué)者贊同宅基地使用權(quán)抵押，黃宗智先生的研究結(jié)論與孟勤國(guó)教授的剛好相反，他認(rèn)為宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)并不會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民流離失所。

不僅如此，贊同宅基地使用權(quán)抵押的學(xué)者們還從多個(gè)角度闡述了宅基地使用權(quán)抵押的必要性，認(rèn)為宅基地使用權(quán)抵押是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的內(nèi)在要求，是農(nóng)村金融快速發(fā)展的迫切需要，是消除宅基地隱形交易的客觀需要。宅基地使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn)不僅是物權(quán)平等保護(hù)原則的應(yīng)有之義，是遵循房地一體主義原則的必然要求，也是制度變遷的必然結(jié)果。而作為中間派的學(xué)者則提出應(yīng)當(dāng)限制抵押流轉(zhuǎn)，這一觀點(diǎn)的提出主要是基于目前大量城市人口有占有農(nóng)村土地趨勢(shì)的判斷，進(jìn)而提出應(yīng)該只允許部分宅基地有條件地轉(zhuǎn)讓。

盡管學(xué)者們?nèi)栽趯?duì)宅基地是否可以抵押進(jìn)行爭(zhēng)論，實(shí)踐中農(nóng)民對(duì)于住房抵押政策的盼望卻是一致的。

由于農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的特殊性而缺乏有效抵（質(zhì)）押物，金融機(jī)構(gòu)在為農(nóng)民提供信貸服務(wù)時(shí)就很難獲取擔(dān)保（李麗珍等，2013）。擔(dān)保難，而且農(nóng)業(yè)信貸資金規(guī)模小，由此造成貸款難，進(jìn)而成為制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素之一。然而，在農(nóng)民生產(chǎn)過(guò)程中，資金短缺的情況時(shí)有發(fā)生，農(nóng)民對(duì)于住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押的愿望十分強(qiáng)烈。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，受訪農(nóng)戶93.6%有將宅基地和房屋作為抵押擔(dān)保物向銀行或者他人進(jìn)行借貸的愿望（呂軍書(shū)，2014）。

基于農(nóng)民的強(qiáng)烈需求，我國(guó)部分地區(qū)已經(jīng)開(kāi)展了農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押。由于對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)處置方式的不同，農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押可以分為三個(gè)不同類(lèi)型：第一，變更宅基地土地屬性，使其能夠成為法律接受的抵押承載模式；第二，引入銀行等金融擔(dān)保機(jī)構(gòu)開(kāi)展宅基地使用權(quán)抵押的擔(dān)保模式；第三，設(shè)定農(nóng)房抵押，實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)隨房抵押模式。

2 寧波市江北區(qū)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押實(shí)踐

寧波市江北區(qū)位于寧波市區(qū)西北部，總面積208.7km2，轄7個(gè)街道、1個(gè)鎮(zhèn)（慈城鎮(zhèn)）、35個(gè)社區(qū)、110個(gè)村委會(huì)。2013年末，江北區(qū)戶籍人口241802人，其中農(nóng)業(yè)人口82279人。隨著工業(yè)化、城市化的推進(jìn)，江北城區(qū)面積已由2005年的7.9km2擴(kuò)大到近30km2。原來(lái)的近郊村已成了名副其實(shí)的“都市里的村莊”。農(nóng)民在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中需要一定的資金支持。2009年4月15日，寧波市區(qū)信用聯(lián)社作為以服務(wù)“三農(nóng)”和中小企業(yè)為經(jīng)營(yíng)宗旨的農(nóng)村地方性金融機(jī)構(gòu)，積極破解農(nóng)村融資難題，拓寬農(nóng)村貸款擔(dān)保物范圍，與政府合作打包推出了股份經(jīng)濟(jì)合作社股權(quán)質(zhì)押貸款、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)質(zhì)押貸款、農(nóng)民住房抵押貸款（簡(jiǎn)稱(chēng)“兩權(quán)一房”抵（質(zhì)）押貸款），以捆綁式推出開(kāi)創(chuàng)了全國(guó)先河，為促進(jìn)農(nóng)民創(chuàng)業(yè)增收，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化綜合配套改革邁出了實(shí)質(zhì)性的步伐。

2.1 農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押的制度設(shè)計(jì)

2.1.1 建立政策體系

在大量的調(diào)研論證和小范圍試點(diǎn)基礎(chǔ)上，寧波市區(qū)信用聯(lián)社與江北區(qū)政府及主要相關(guān)職能部門(mén)先后出臺(tái)了《關(guān)于開(kāi)展江北區(qū)農(nóng)村“兩權(quán)一房”抵（質(zhì)）押貸工作的試行意見(jiàn)》（簡(jiǎn)稱(chēng)《試行意見(jiàn)》）及《關(guān)于股份經(jīng)濟(jì)合作社股權(quán)質(zhì)押貸款相關(guān)政策的指導(dǎo)性意見(jiàn)》《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試行辦法》《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押登記管理辦法》《農(nóng)村住房抵押貸款管理辦法》《農(nóng)村“兩權(quán)一房”抵（質(zhì)）押貸風(fēng)險(xiǎn)基金管理辦法》《寧波市江北區(qū)集體土地房屋拆遷補(bǔ)償權(quán)益質(zhì)押貸款試行辦法》與《農(nóng)村“兩權(quán)一房”抵（質(zhì)）押貸款操作流程》，形成了“1+6+1”政策體系，為“兩權(quán)一房”貸款業(yè)務(wù)順利推出和規(guī)范運(yùn)作提供了制度保障。

2.1.2 建立村委會(huì)審查制度

基層村委會(huì)在財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押中協(xié)助信用社對(duì)貸款抵（質(zhì)）押物價(jià)值、借款人信用情況進(jìn)行審核，村委會(huì)作為第一責(zé)任人，并對(duì)問(wèn)題貸款承擔(dān)一定的責(zé)任。通過(guò)審查可以有效解決金融機(jī)構(gòu)與借款人之間信息不對(duì)稱(chēng)的問(wèn)題，提高了貸款成功率，降低了違約風(fēng)險(xiǎn)。

2.1.3 建立結(jié)對(duì)服務(wù)制度

根據(jù)寧波市江北區(qū)農(nóng)村“兩權(quán)一房”抵（質(zhì)）押貸款工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室《關(guān)于成立江北區(qū)農(nóng)村“兩權(quán)一房”抵（質(zhì)）押貸款工作指導(dǎo)服務(wù)總站的通知》，成立專(zhuān)門(mén)工作指導(dǎo)服務(wù)站，實(shí)行一對(duì)一跟蹤服務(wù)，推動(dòng)抵押工作的開(kāi)展。endprint

從上到下設(shè)立二級(jí)指導(dǎo)服務(wù)站，區(qū)政府與寧波市區(qū)信用聯(lián)社成立指導(dǎo)服務(wù)總站，街道（鎮(zhèn)）與轄內(nèi)信用社成立指導(dǎo)服務(wù)站，具體負(fù)責(zé)為農(nóng)戶提供貸款前的信息咨詢、貸款后的跟蹤管理及服務(wù)工作。

2.1.4 設(shè)立政銀合資設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)基金

為積極鼓勵(lì)市區(qū)聯(lián)社加大對(duì)農(nóng)戶貸款的支持力度，確保農(nóng)村“兩權(quán)一房”抵（質(zhì)）押貸款工作順利推進(jìn)，寧波市江北區(qū)政府出臺(tái)《農(nóng)村“兩權(quán)一房”抵（質(zhì)）押貸專(zhuān)項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)資金管理暫行管理辦法》，對(duì)“兩權(quán)一房”專(zhuān)項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)基金的設(shè)立、管理、使用等作出了詳細(xì)的規(guī)定。該風(fēng)險(xiǎn)基金的設(shè)立，一方面有力分解了銀行的放貸風(fēng)險(xiǎn)；另一方面也成為促進(jìn)政府部門(mén)積極作為，與銀行合力化解金融風(fēng)險(xiǎn)的利益驅(qū)動(dòng)。

2.2 實(shí)施成效

截至2016年6月30日，累計(jì)發(fā)放農(nóng)民住房抵押貸款1208戶，貸款累放25741.1萬(wàn)元。農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押成為“撬動(dòng)巨大農(nóng)村資本市場(chǎng)、盤(pán)活百億農(nóng)村靜態(tài)資產(chǎn)（僅江北區(qū)）”的新政策，讓農(nóng)民得到了實(shí)惠。

3 農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押的實(shí)施困境

3.1 農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押與現(xiàn)行法律相沖突

我國(guó)關(guān)于宅基地使用權(quán)的立法主要見(jiàn)于《土地管理法》《物權(quán)法》《擔(dān)保法》等法律性文件以及《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見(jiàn)》《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)土地管理嚴(yán)禁炒賣(mài)土地的統(tǒng)治》《關(guān)于進(jìn)一步加快宅基地使用權(quán)登記發(fā)證工作的通知》等法規(guī)、規(guī)章以及國(guó)家政策規(guī)定。法律規(guī)定按照“一戶一宅”原則分配給有集體經(jīng)濟(jì)組織身份的農(nóng)民土地，提供給他們建筑住宅使用。但是對(duì)其建成住宅后的出賣(mài)或者抵押等問(wèn)題沒(méi)有禁止，只是限定了出賣(mài)或者出租后不能再申請(qǐng)，即使申請(qǐng)也不會(huì)批準(zhǔn)。

《物權(quán)法》由于起草法律時(shí)關(guān)于宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問(wèn)題爭(zhēng)議非常大，多次易稿還是不能達(dá)成一致意見(jiàn)，最終選擇回避態(tài)度。只是在第一百五十三條做了簡(jiǎn)易的規(guī)定：“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓?zhuān)m用于《土地管理法》等法律和國(guó)家的有關(guān)規(guī)定”。《物權(quán)法》針對(duì)宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)只做了原則性規(guī)定，并通過(guò)這條規(guī)定將宅基地使用權(quán)的問(wèn)題引申到《土地管理法》和國(guó)家的有關(guān)規(guī)定上，《物權(quán)法》第一百八十四條禁止性規(guī)定與《擔(dān)保法》第三十七條基本相同，將宅基地使用權(quán)排除在可抵押的財(cái)產(chǎn)之外。

《擔(dān)保法》第三十七條規(guī)定“耕地、宅基地、自留山、自留地等集體土地使用權(quán)不得抵押”。此外，我國(guó)法律法規(guī)對(duì)農(nóng)村房屋的轉(zhuǎn)讓雖然沒(méi)有做出不準(zhǔn)的規(guī)定，但是也受到國(guó)家有關(guān)政策嚴(yán)格約束。2004年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于深化改革土地管理的決定》第二條第十款規(guī)定：“禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地”。同年，國(guó)土資源部《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見(jiàn)》規(guī)定，“嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地，嚴(yán)禁為城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)買(mǎi)和違法建造的住宅發(fā)放土地使用證”。兩個(gè)嚴(yán)禁規(guī)定限定了宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓只能發(fā)生在該農(nóng)民所在的組織中，雙方當(dāng)事人必須是同一集體的成員，這樣保證了其集體屬性不會(huì)流失。

3.2 農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押推行范圍有限

農(nóng)民住房作為抵押物品的前置條件是農(nóng)民住房的合法性流轉(zhuǎn)，而原有的農(nóng)民住房合法性流轉(zhuǎn)一直存在著法律政策的障礙，即農(nóng)村宅基地不能抵押。因此，寧波市江北區(qū)《試行意見(jiàn)》首先承認(rèn)宅基地隨農(nóng)民住房同時(shí)抵押時(shí)行為是有效的。要求農(nóng)民住房抵押前必須先經(jīng)農(nóng)民住房所在地的村民委員會(huì)同意，并以書(shū)面形式確認(rèn)，然后按照“地隨房走”的原則，將農(nóng)民房屋及其所占有的集體土地使用權(quán)一并抵押流轉(zhuǎn)。農(nóng)民住房抵押貸款涉及到政府多個(gè)部門(mén)的協(xié)調(diào)配合，國(guó)土、建設(shè)、鎮(zhèn)政府等部門(mén)需要承擔(dān)土地使用權(quán)證的審核、確權(quán)以及價(jià)值認(rèn)定等工作。房屋的價(jià)值根據(jù)房子的折舊、市場(chǎng)行情及處理費(fèi)用等情況來(lái)確定。

可見(jiàn)，農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押不僅是系統(tǒng)工程，需要各相關(guān)部門(mén)的協(xié)調(diào)配合，而且必須整村推進(jìn)。這使得部分村由于個(gè)別村民的不支持而使得其他村民也失去了抵押貸款的機(jī)會(huì)，增加了推行難度。

3.3 宅基地使用權(quán)價(jià)值評(píng)估體系不完善

對(duì)于宅基地抵押而言，進(jìn)行抵押的前提其一要明晰產(chǎn)權(quán)，其二要明確價(jià)值。所以其價(jià)值評(píng)估認(rèn)定也就非常需要受到有關(guān)部門(mén)的重視。然而由于各種現(xiàn)實(shí)因素，宅基地確權(quán)登記工作仍然沒(méi)有完成，其價(jià)值評(píng)估工作也無(wú)法進(jìn)行，價(jià)值評(píng)估體系的建立就沒(méi)有存在的基礎(chǔ)。在現(xiàn)有主要對(duì)象是城市住房產(chǎn)權(quán)價(jià)值評(píng)估體系下，農(nóng)村宅基地價(jià)值評(píng)估并不能適用，只有打造出農(nóng)村本身合適的評(píng)估體系，才能進(jìn)行后續(xù)的評(píng)估工作，生搬硬套只會(huì)造成更大的混亂。農(nóng)村宅基地科學(xué)價(jià)值評(píng)估體系以及專(zhuān)門(mén)的價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)缺乏，宅基地價(jià)值真實(shí)表現(xiàn)非常困難，容易導(dǎo)致價(jià)值評(píng)估不完整，誤差太大損害農(nóng)民合法利益。

3.4 抵押物處置困難

抵押總會(huì)產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)，農(nóng)民住房抵押亦不例外。很多進(jìn)行住房抵押的農(nóng)民其貸款用途為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的弱質(zhì)性，增加了農(nóng)民住房抵押貸款的風(fēng)險(xiǎn)。雖然截止到2016年6月30日，寧波市江北區(qū)農(nóng)民住房不良貸款僅為4戶，共計(jì)61萬(wàn)元，但在抵押住房變現(xiàn)時(shí)卻十分困難。究其原因，不僅是由于宅基地的特殊性使其受讓范圍狹小，可受讓人數(shù)量較少。更重要的是，農(nóng)村熟人社會(huì)的特殊性，使得符合受讓條件且有受讓意愿的受讓人礙于情面，不愿被認(rèn)為是乘人之危，從而造成抵押物難以變現(xiàn)。

4 農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押困境的突破

4.1 制定與當(dāng)今社會(huì)宅基地使用權(quán)抵押相適應(yīng)的法律制度

目前，農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押已經(jīng)付諸實(shí)踐，雖然實(shí)際情況復(fù)雜，但農(nóng)民對(duì)于住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押的需求是勿庸置疑的。實(shí)踐已經(jīng)走在了理論和法律的前面，迫切地需要法律的制定與完善。改革宅基地的相關(guān)立法，以法律的形式明確宅基地產(chǎn)權(quán)，明確抵押、利益配置等問(wèn)題。因?yàn)橐罐r(nóng)村宅基地這塊不能移動(dòng)的固定資產(chǎn)得到松綁，先決條件在于政府支持。所以，在法律制度的制定上要適度放松約束，解禁約束以適應(yīng)當(dāng)下需求。在堅(jiān)持宅基地集體所有的前提下，賦予宅基地完整的用益物權(quán)，承認(rèn)宅基地使用權(quán)抵押的合法性，促使宅基地從保障性功能向財(cái)產(chǎn)性功能轉(zhuǎn)變，營(yíng)造一個(gè)能自由抵押的良好環(huán)境。endprint

4.2 完善農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押制度

第一，建立健全農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)登記制度和抵押貸款管理制度。眾所周知，產(chǎn)權(quán)清晰是任何買(mǎi)賣(mài)或者抵押的前提。宅基地使用權(quán)要得到合法市場(chǎng)交易，必須完善產(chǎn)權(quán)登記工作。目前城市房屋和土地產(chǎn)權(quán)等不動(dòng)產(chǎn)登記的做法較為成熟，可以做為制定農(nóng)村住房產(chǎn)權(quán)登記制度的參考。嚴(yán)格申請(qǐng)條件，對(duì)合法取得的宅基地以及附屬建筑依法發(fā)放不動(dòng)產(chǎn)證，明確宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)權(quán)屬狀況。在有需要的情況下，持有不動(dòng)產(chǎn)證的農(nóng)戶可以將其擁有的房屋做為標(biāo)的物進(jìn)行抵押獲取生產(chǎn)生活所缺資金。健全宅基地使用權(quán)抵押管理制度，需要明確符合的條件，避免由此帶來(lái)不必要的麻煩。一方面需要擁有合法取得的宅基地使用權(quán)證，另一方面需要在申請(qǐng)人申請(qǐng)抵押后仍然擁有可供居住的住所，以防范供需雙方的抵押風(fēng)險(xiǎn)。除此之外，對(duì)于抵押期限也需要作明確規(guī)定，有時(shí)間期限能夠更加客觀公正評(píng)估宅基地使用權(quán)抵押的價(jià)值，盡量做到評(píng)估價(jià)值與真實(shí)價(jià)值接近。

第二，構(gòu)建農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押流程管理制度。對(duì)于申請(qǐng)程序，政府行政審批需要簡(jiǎn)化，以寧波市江北區(qū)目前抵押執(zhí)行流程為例，農(nóng)戶申請(qǐng)程序首先要經(jīng)過(guò)村組織同意，然后上交到鎮(zhèn)國(guó)土資源管理所審核通過(guò)，之后經(jīng)過(guò)鎮(zhèn)政府審批通過(guò)，上傳至區(qū)房管處，最后由區(qū)國(guó)土資源局審核通過(guò)才能正式生效，最后進(jìn)入與金融機(jī)構(gòu)交易環(huán)節(jié)。行政審批要經(jīng)過(guò)五個(gè)環(huán)節(jié)，審批程序之復(fù)雜與冗長(zhǎng)使得農(nóng)戶不勝其煩。簡(jiǎn)化行政審批程序，提高農(nóng)戶申請(qǐng)抵押貸款的效率也是需要引起重視的問(wèn)題。

第三，完善農(nóng)民住房?jī)r(jià)值評(píng)估機(jī)制。價(jià)值評(píng)估不完善，會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民權(quán)益受到損害。在價(jià)值評(píng)估不明確的情況下，信息不對(duì)稱(chēng)導(dǎo)致農(nóng)民只能是被動(dòng)的接受，由掌握價(jià)格主動(dòng)的抵押方牽制。所以，為保障農(nóng)民最基本的合法權(quán)益，其價(jià)值評(píng)估體系應(yīng)該建立起來(lái)。建立農(nóng)民住房?jī)r(jià)值評(píng)估機(jī)制一方面由政府牽頭，以文件形式規(guī)定其價(jià)值評(píng)估方案；另一方面可以交由市場(chǎng)自由發(fā)展，引進(jìn)價(jià)值評(píng)估公司，專(zhuān)門(mén)對(duì)其價(jià)值做評(píng)估工作。

4.3 農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押只能在具備條件的地區(qū)推行

農(nóng)民住房是農(nóng)民賴以生活的重要資產(chǎn)。只有農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度，農(nóng)民基本具有還貸能力的地區(qū)，才有推行農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押的可行性。根據(jù)對(duì)寧波市江北區(qū)實(shí)踐的剖析，認(rèn)為推行農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押的地區(qū)應(yīng)當(dāng)具備以下四項(xiàng)基本條件：一是城鎮(zhèn)化程度較高，農(nóng)村資產(chǎn)已經(jīng)增值，農(nóng)民除農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以外還可以有其他的收入來(lái)源；二是城鄉(xiāng)一體化與社會(huì)保障體系較完善，可以部分或全部替代對(duì)土地的保障功能；三是地方政府的大力支持與推動(dòng)，由于涉及部門(mén)較多，必須由地方政府牽頭抵押才能順利開(kāi)展；四是抵押貸款必須制度先行，推行前必須建立完善的風(fēng)險(xiǎn)防范和補(bǔ)償機(jī)制。

4.4 建立宅基地退出機(jī)制

當(dāng)前，宅基地使用權(quán)的獲取是無(wú)償、無(wú)期限獲得，只要其身份屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，就可以通過(guò)平均分配得到一份地基以供建筑住房使用。這種無(wú)期限性使得許多農(nóng)民在祖祖輩輩的積累下，宅基地分配之后一般就屬于其家族所有，沒(méi)有退出機(jī)制，造成每個(gè)家庭都可能有剩余房屋，有大量空心村的存在，嚴(yán)重浪費(fèi)土地資源。所以，必須建立相應(yīng)的退出機(jī)制。同時(shí)，也要給宅基地使用時(shí)間設(shè)定期限。到期后收歸村集體，再按照需求重新合理分配。使用權(quán)期限的設(shè)置可以參考城市住房70年的產(chǎn)權(quán)期限設(shè)置，對(duì)節(jié)約農(nóng)村土地，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展意義重大。

參考文獻(xiàn)：

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2.李麗珍 羅建國(guó).激活“農(nóng)村產(chǎn)權(quán)”的金融試水者——寧波市區(qū)信用聯(lián)社支持“三農(nóng)”新探索.寧波通訊.2013.15

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Study on the Mortgage of Peasants Housing Property Right

Chen Hongxia，Kuang An

Abstract：It is one of essential land system reform experimentations that the housing property right of peasant is permitted to be mortgaged.In 2009，it was put into practice in Ningbo. Therefore，it is meaningful for reform experimentations today to summarize and analyze the practice in Ningbo.On the basis of practice of housing property right mortgage of peasants in Ningbo，the paper explored the implementation by interviews and questionnaire，analyzed the dilemma of practice，and raised countermeasures in order to provide theory basis for further reform in China.

Keywords：Housing of peasants，Property right mortgage，Withdrawal of homesteads，Ningboendprint