重大執法決定法制審核制度的推行進路

侯孟君

摘 要：重大執法決定法制審核制度是黨的十八屆四中全會以來在行政執法領域推行的一項重大改革，其對于完善行政執法程序、加強行政執法監督、規范行政執法行為具有重要意義。鑒于制度推行伊始各地各部門理解不一，執行上存在差異，因而明確制度要義、確定制度推行的實體要素和探索制度推行的程序保障尤為必要。本文認為，重大執法決定法制審核制度的推行，應當從法制審核的主體、范圍、內容、程序、結論等方面確定其實體要素，以“一張清單”“一本手冊”“一套機制”為重點建立程序保障機制。

關 鍵 詞：重大執法決定法制審核制度；實體要素；程序保障

中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2017）10-0024-08

2016年12月30日，中央全面深化改革領導小組第三十一次會議審議通過了《推行行政執法公示制度、執法全過程記錄制度、重大執法決定法制審核制度試點工作方案》（以下簡稱《試點工作方案》），《試點工作方案》指出：行政執法是政府實施法律法規、履行法定職能、管理經濟社會事務的主要方式。推行重大執法決定法制審核制度試點重在合法行政，要確保每項重大執法決定必須經過合法性審查，守住法律底線。

推行重大執法決定法制審核制度，是完善行政執法程序、加強行政執法監督、規范行政執法行為的重要舉措，是全面推進依法行政、建設法治政府的應有之義，其主要目的在于把好重大執法決定的“閘口”，保證重大執法決定的合法性、有效性。重大執法決定會涉及行政相對人的權利義務，甚至可能產生較大的社會影響，其一旦脫離法治軌道，就會變成亂作為、濫作為，既可能侵犯行政相對人的合法權益，也會影響行政機關的公信力、執行力。因此，推行重大執法決定法制審核制度，各行政執法機關要認真落實《試點工作方案》，把握其中的要義，著力從明確制度推行的實體要素和探索制度推行的程序保障兩個維度主動作為，積極推進，以確保制度落到實處。

一、重大執法決定法制審核制度概述

（一）重大執法決定法制審核制度建立的背景

重大執法決定法制審核制度的建立，是在黨的十八屆三中全會提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”這一全面深化改革的總目標的大背景下，深入推進依法行政、加快建設法治政府的重要舉措，是在我國行政法學理論研究與政府銳意改革相契合的基礎上提出的一項政策要求。

⒈理論研究助推。隨著我國行政法學研究的發展，行政法學界不僅從行政法的基本概念架構及法律制度著手，還致力于行政法的功能及運作的研究；不僅從司法審查這一靜態視角來評判行政行為的結果，還從行政過程這一動態角度來考察行政行為的過程，并由此強調，既要注重行政行為的合法性和合理性問題，還要關注行政效率的提高和行政目標的實現。

⒉政府自我規范。近年來，經媒體曝光的行政執法亂象在一定程度上影響了公眾對政府的信任度和滿意度。在我國深入推進依法行政、加快建設法治政府的進程中，政府在建立健全有關制度方面積極作為，不斷提高運用法治思維、法治方式解決問題的能力，并逐步加強自我規范、自我約束，能夠避免執法失范，從源頭上減少行政糾紛的發生。

（二）重大執法決定法制審核制度的概念要義

2014年10月23日，黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出，要“嚴格執行重大執法決定法制審核制度”。這是“重大執法決定法制審核制度”在國家層面政策文件中首次出現。2015年12月27日，中共中央國務院印發的《法治政府建設實施綱要（2015—2020年）》（以下簡稱《綱要》）進一步提出，要“嚴格執行重大執法決定法制審核制度，未經法制審核或者審核未通過的，不得作出決定。”

重大執法決定法制審核制度是要求行政執法機關作出重大執法決定前，由其法制機構對承辦機構草擬的執法決定和相關材料進行合法性及合理性審核，并出具書面審核意見供負責人參考的一種內部監督制度。該制度旨在保證重大執法決定的合法、有效，促進嚴格規范公正文明執法，提升行政執法公信力和執行力，避免因違法或不當執法損害公民、法人和其他組織的合法權益。

（三）重大執法決定法制審核制度的功能價值

⒈規范行政執法，保障公民權益。從“合法性”維度來看，重大執法決定法制審核制度具有規范行政執法，保障公民權益的功能價值。“在民主制度下，行政的實質是執行人民的意志，而人民意志的集中體現是法律，故民主制度下的行政的實質是執法。”[1]因此，依法行政的重心在于行政執法。行政執法在本質上是對相關利益的調整和處理，而重大執法決定往往關系到公民、法人和其他組織的切身利益，甚至涉及公共利益，有著較大的社會影響，為社會公眾所關注和關切。重大執法決定法制審核制度的建立，在原有行政執法內部工作流程中嵌入對每個擬作出的重大執法決定的合法性審查，能夠實現對處于進行時的行政執法活動的規范，能夠切實保障公民權益和公共利益，實現依法行政、執法為民的要旨。

⒉完善工作流程，提高執法質量。現代行政法治體系在傳統的“合法性考量”的基礎上還強調以“行政理性、行政民主化、行政效能”為價值指向的“最佳性考量”。[2]從“最佳性”維度來看，重大執法決定法制審核制度是一種探索良好行政的制度設計，具有完善行政執法程序、提高行政執法質量的功能價值。“依法行政之最為有效的檢測指標是行政執法的質量。”[3]重大執法決定法制審核制度的建立和推行，有利于進一步優化行政執法內部工作流程，提高行政執法質量。“程序公正性的實質是排除恣意因素，保證決定的客觀正確。”[4]具體而言，重大執法決定法制審核是在“業務機構具體承辦——領導決策”這一行政執法內部流程中嵌入法制機構的法制審核程序。即在領導決策之前，由法制機構對業務機構提出的執法決定方案進行法制審核，進而在業務機構和法制機構之間建立一定程度的互相監督、交互協商的工作機制，其有利于在行政執法機關內部形成必要的工作合力，改善行政執法機關對行政執法工作的內部質量管理方式。且重大執法決定法制審核環節的嵌入，沒有突破現有的行政執法法定時限要求，不會影響相對人對行政執法決定的時限期待，僅僅是通過調整行政執法內部工作流程中部分環節的時限設置來實現行政執法內部流程優化和效率提升。endprint

（四）重大執法決定法制審核制度推行的現狀

1.重視程度和推行進度差異較大。雖然各省、自治區和直轄市在貫徹落實《決定》和《綱要》的黨政文件中都明確規定“嚴格執行重大執法決定法制審核制度”，但在具體落實上，各地的重視程度和推行進度不一。據相關資料統計，目前僅有遼寧、安徽、浙江、云南、甘肅、寧夏、江西、河北等地出臺了專門的制度規定，即《重大執法決定法制審核辦法（規定）》。在法制審核制度的推進方面，《浙江省建設法治政府（依法行政）工作領導小組辦公室關于開展2016年度法治政府建設（依法行政）考核評價工作的通知》（浙依組辦〔2016〕2號）將重大執法決定法制審核制度建立和推進情況納入內部評價指標，要求設區市政府、省級有關單位必須以政府文件、部門文件、會議等形式對執行重大執法決定法制審核制度作出具體部署。

⒉立法層次參差不齊。有的地方出臺了地方政府規章，如甘肅；①有的地方出臺了行政規范性文件，如寧夏、江西、浙江、安徽、云南、遼寧、河北。②筆者認為，目前，地方政府宜采取行政規范性文件的形式來推行法制審核制度。首先，不同的立法層次意味著不同的法律效力。具體而言，主要有以下兩個方面的原因：一方面，作為“行為規范”，無論規章還是規范性文件，行政機關均須遵照執行；另一方面，作為“裁判規范”，人民法院在審理行政案件時可以參照規章，而對于規范性文件，人民法院則可以根據公民、法人或者其他組織的請求對其進行附帶性審查。其次，法制審核制度作為一項試點工作剛剛開始推行，在立法層面不宜采取較高定位。國務院辦公廳于2017年1月19日印發的《試點工作方案》（國辦發〔2017〕14號）確定在天津市、河北省、安徽省、甘肅省、國土資源部以及呼和浩特市等32個省、直轄市、自治區和部門開展試點工作，要求各試點省、直轄市、自治區和部門“緊密聯系實際，突出問題導向，積極穩妥實施，探索總結可復制可推廣的經驗做法”。

二、推行重大執法決定法制審核制度的實體要素

推行重大執法決定法制審核制度的實體要素是制度推行過程中需要明確的首要問題，主要包括法制審核的主體、范圍、內容、程序、結論。《試點工作方案》要求各試點省、自治區、直轄市和部門在重大執法決定法制審核制度方面的工作任務即落實審核主體、確定審核范圍、明確審核內容、細化審核程序。

（一）重大執法決定法制審核的正當主體

重大執法決定法制審核制度的落實主體是行政執法機關，而審核工作的承擔主體是法制機構。《試點工作方案》中明確試點單位的重大執法決定法制機構負責本單位的重大執法決定法制審核工作。法制機構負責法制審核工作，既是內部監督機制的要求指向，也是其自身職能定位的應然所在。但需要注意的是，此處的法制機構應作廣義理解，包括政府法制辦公室、政府部門政策法規處（科）室、法制員以及聘請的政府法律顧問。①

首先，根據內部監督機制的要求以及行政機關工作機制的特點，重大執法決定法制審核的主體應當是法制機構。重大執法決定法制審核制度是行政執法機關對其擬作出的重大執法決定進行審查、核實，即要求審核機構和承辦機構分開，實行“查、審分離”，不能自辦自審。同時，重大執法決定法制審核是嵌在行政執法程序中的一個環節，是在行政執法過程中進行的監督，屬于事中監督。這種監督機制的內部性要求重大執法決定法制審核主體必須是設置在行政執法機關內部的機構，且該機構應具備相當程度的專業性，能夠對行政執法事項及決定的合法性問題提出專業性意見。其次，法制機構的職能定位也決定了其作為重大執法決定法制審核主體的正當性。政府法制機構及其工作人員是政府法律顧問的主體，服務和推進依法行政是其工作職能的重要內容。②而重大執法決定法制審核是深入推進依法行政、全面建設法治政府的一項重要舉措。據此，法制機構應當是承擔重大執法決定法制審核工作職能的主體，其可以根據工作需要由政府法律顧問提出審核意見。

（二）重大執法決定法制審核的特定范圍

根據行政執法的特性和重大執法決定法制審核制度設計的目標指向，納入重大執法決定法制審核的行政執法決定是有限的、特定的，即“重大執法決定”范圍限定的標準主要包含相對人權益影響、社會影響、具體情節等要素。之所以強調其范圍的特定性，原因有兩個：一是在理想化視角下，所有重大行政執法決定均可以納入法制審核的范圍。按照現代行政法治精神的要求，行政機關作出的一切行政行為都必須符合法律規定，受到法律約束，不能與法律規定相抵觸。二是在實踐中，行政執法活動應當平衡質效與成本的關系。在經濟社會快速發展的背景下，“行政機關的行政執法應以‘效率優先，兼顧公正為原則，用足各種法律手段大膽執法。”[5]但任何行政活動均需耗費一定的行政成本，行政機關必須積極尋求行政質效與行政成本的均衡點。適用簡易程序、需要當場作出的執法決定，在實踐中通常采取的是事后監督機制，即在法律規定時限內進行備案，從而確保其合法、合理。

綜合考量上述要素，重大執法決定法制審核的適用范圍主要包括：⑴行政執法機關依法應當組織聽證的；⑵當事人、利害關系人的權益可能受到重大影響的；⑶當事人、利害關系人人數較多或者爭議較大的；⑷行政執法事項疑難、復雜等。囿于行政執法種類、領域、層級的多樣性以及具體執法事項所面臨情勢的即時性、復雜性，上述范圍只是提供了一個基本的參考框架。因此，各行政執法機關在推行重大執法決定法制審核制度的過程中，應當從本地、本部門的實際出發，結合執法層級、執法種類、所屬領域、涉案金額、社會影響等因素，最終確定本機關的法制審核范圍。

（三）重大執法決定法制審核的具體內容

重大執法決定法制審核的內容應當涵攝重大執法決定的合法性與合理性。在合法性方面，法制審核的主要內容包括：⑴執法主體，即該行政執法機關是否具有行政執法主體資格，該行政執法人員是否具有行政執法資格；⑵管轄權限，即該事項是否屬于行政執法機關的職權范圍；⑶執法程序，即案件辦理程序是否合法、正當等；⑷事實認定，即案件的基本情況是否清楚，所收集的證據是否確鑿；⑸法律依據，即適用法律、法規、規章等依據是否正確。在合理性方面，法制審核應當重點關注行政裁量權運用是否適當。重大執法決定法制審核具體內容的明確至少需要從如下兩個方面進行考量。首先，行政法基本原則是重大執法決定法制審核內容的法理依據。目前，行政法基本原則尚無統一表述，但均強調行政行為應當合法、合理，①因而行政執法行為理應遵循合法、合理的行政法基本原則。合法行政原則要求行政執法權力來源合法以及行政執法行為必須符合法律規定；合理行政原則要求行政執法機關實施行政執法行為應當遵循公平、公正的原則，在行使裁量權時應當符合法律目的，所采取的措施和手段應當必要和適當。[6]其次，司法審查“有效射程”是重大執法決定法制審核內容的現實面對。我國新《行政訴訟法》在撤銷判決的適用情形②中的前五項屬于人民法院對行政行為的合法性審查，第六項“明顯不當的”情形是修訂時所增加的情形，屬于人民法院對行政行為的合理性和適當性審查。鑒于大多數行政行為具有一定的裁量空間，因而人民法院在審理行政行為的合法性時不可避免地會遇到行政行為的合理性和適當性問題，且合理性和適當性問題的解決也會影響行政爭議的實質性解決。因此，人民法院認為有必要增加對行政行為的合理性和適當性審查。[7]法制審核作為上游的行政過程，應當對下游的司法審查予以必要的回應。endprint

（四）重大執法決定法制審核的程序機理

良好的行政優于不當行政之事后救濟。“現代行政法下的正當法律程序應當轉為關注于行政決定作出的過程，在一個可控的程序過程中協調行政關系，以實現現代行政法的任務。”[8]重大執法決定法制審核作為行政執法內部工作流程中的一個環節的制度化形式，是正當法律程序對行政執法決定作出過程的一種關注，是一種具有事中性的行政執法監督程序，屬于行政程序的組成部分。

“在完善行政執法監督程序方面，特別要引起注意的是必須將監督置于行政執法工作的整個過程中。”[9]作為一種事中監督，重大執法決定法制審核具有過程性和及時性的優勢，便于及時發現問題并予以糾正或補救，能夠彌補已有的行政執法事后監督機制（包括立法監督、司法監督、行政監督和社會監督）所固有的結果性和滯后性等不足，從而與其形成監督合力，有效促進行政執法活動的合法、有效。因此，立足程序功能意義，重大執法決定法制審核制度這一事中程序在設計上應當考慮如何保證重大執法決定的依法依規、客觀正確，并在此基礎上著力提高行政執法質效，實現行政執法目的和任務。

（五）重大執法決定法制審核的意見結論

法制機構出具的審核意見在效力上不具有決定性，僅僅是為承辦行政執法事項的業務機構和決策機關或負責人提供參考；不但決策機關或負責人可以當然否決審核意見，而且業務機構也可以在有充分正當理由的情況下對審核意見持不同看法而不予采納。

首先，重大執法決定法制審核的本義在于對事實和法理的審查核實，無關處理或者決定。從語義解釋上看，“審核”一詞即“審查核對”，即審核主體只有審查核實、分析研判的職能，而無處理和決定的權力。同理，重大執法決定法制審核則是由法制機構對承辦機構的證據材料的真實性進行核實，對其適用法律、遵循程序的準確性進行審查。因而法制機構出具的法制審核意見僅具有參考性，并不具有決定效力。

其次，行政機關實行首長負責制，法制機構只是行政首長的參謀助手。行政首長對本機關的工作擁有最終決策權并為此承擔相應主體責任。[10]并且按照有關規定，某些重大行政執法決定的作出還必須經行政執法機關集體討論。①如果重大執法決定法制審核意見具有決定效力的話，勢必與行政首長負責制相沖突。因此，重大執法決定法制審核后，不論承辦機構的辦理意見與法制機構的法制審核意見是否一致，均應提交給行政執法機關負責人審批，由負責人作出最后決定。

再次，行政執法事項是由業務機構為主負責，法制機構只是業務機構的協作伙伴。行政執法的質量取決于事實認定、法律適用、程序執行等是否合法、合理，而這些方面的工作主要由業務機構承擔。一方面，由于介入相對滯后、人員力量不足，且原則上既不宜自行或重作調查取證，也不允許審核時間過久，因而法制審核只能是在業務機構給出的基本判斷、事實和依據的基礎上進行適當的內部審核，所出具的審核意見只能做到盡量全面、深入、完整、準確，不宜求全責備，否則，對法制機構而言既不公平也不合理。也正因為如此，對重大執法決定法制審核意見不宜賦予其決定性效力，其作用主要還是為業務機構進一步完善執法決定方案提供協助和參考。另一方面，若給予法制審核過高、過大的地位、作用及效力，既可能造成業務機構與法制機構之間職責不清、相互推諉扯皮，產生不必要的矛盾和抵觸情緒，也容易形成業務機構對法制機構的依賴心理或者產生“怠政”“甩包袱”等不良傾向，這不利于業務機構執法能力的提升。從某種意義上講，我們所追求的目標應當是讓每一個業務機構都成為“法制機構”，每一名執法人員都成為“法制員”，而不是讓法制機構（法制員）去替代業務機構（執法人員）。

三、推行重大執法決定法制審核制度的程序保障

對于行政執法機關而言，重大執法決定法制審核制度還是一項新制度，在具體實施的思路、環節、方式、方法等方面尚需不斷摸索和求證，加之各地、各系統情況不一、基礎不同，所以，目前部分地方已出臺的《重大執法決定法制審核辦法（規定）》多是原則性和“粗線條”的，因而具體的操作辦法還應由各級行政執法機關研究制定。這就要求各地各級行政執法機關應從本機關的實際出發，進一步細化審核范圍，明確審核時限和流程，落實審核責任。筆者認為可以從以下三個方面入手，即探索“三個一”的工作路徑，建立健全推進重大執法決定法制審核制度的程序保障。

（一）列明“一張清單”

如前所述，對納入法制審核范圍的重大執法決定，已出臺的審核辦法均規定得比較籠統，這張清單就是要解決“哪些事項納入審核”的問題。在具體操作上，各級行政執法機關可以先對本機關執行的法律、法規、規章和行政規范性文件進行梳理，對照審核辦法中提出的幾類情形，綜合考慮本機關實際情況，包括業務承辦機構、法制機構的人員力量和能力等因素，具體確定本機關的審核范圍。需要注意的是：首先，凡法律、法規、規章及上級機關明確要求經法制審核的重大行政執法決定，各地、各部門必須將其納入審核范圍；其次，縣級以上人民政府作出的重大行政執法決定，因其作出主體的特殊性，原則上都屬于重大執法決定，具體事項范圍可先由有關主管部門提出，由同級法制機構審核并由政府辦公室（廳）確定；再次，法制審核本質上是一種內部監督程序，對外并不產生法律效果，所以清單內容只在行政執法機關內部公開即可。

（二）制訂“一本手冊”

手冊要解決的是對重大執法決定進行具體審核時，如何把握“審什么、怎么審”的問題。換言之，“審什么”就是要明確法制機構在具體審核中應重點關注的法律風險點以及對這些風險點要從哪些方面、環節或角度進行審視、分析和判斷，并提出相應的意見和建議；“怎么審”就是要明確審核的具體工作流程、方式、時限，包括業務機構與法制機構、政府法制機構與政府辦公室（廳）之間的工作流程和要求（包括材料的提交、接收和意見的提出、溝通等）。但在涉及到不同執法領域和執法事項時，法制審核“審什么、怎么審”的具體內容、流程和要求并不完全一致，這就需要加強研究，總結經驗，分門別類地進行規范，并探索制訂相關操作流程。endprint

（三）建立“一套機制”

重大執法決定法制審核是法制機構面臨的一項新任務、新挑戰， 如何承擔好這一責任、應對這一挑戰、緩解其中的壓力，關鍵是要拓寬思路，注重建立健全相關的機制，善于借助外力。一方面，要抓緊建立健全政府法制機構與政府辦公室（廳）、法制機構與業務機構分工負責并密切協作的工作機制，形成職責明確、各就其位，運轉規范、協調有力的工作格局。各級法制機構既要積極、主動地向本級領導作好匯報，爭取得到其對自身工作更多的理解、支持，同時也要積極、主動地與政府辦公室（廳）、業務機構進行溝通、商量，增進相互信任，取得更多共識，尤其在具體審核中要特別注意方式、方法，避免不必要的矛盾和爭議。另一方面，要用足用好已聘請的政府法律顧問隊伍，充分發揮他們的作用；在審核過程中涉及專業性、技術性較強的問題時，要通過召開專家論證會等方式，積極吸納相關專家、學者，請他們建言獻策，共同把好法制審核關，當好領導的參謀助手。

總之，重大執法決定法制審核制度的建立，既利于充分保護公民、法人和其他組織的合法權益以及公共利益，也利于切實保障行政執法決定的合法性、有效性并提高行政執法活動的質效。可以說，嚴格執行重大執法決定法制審核制度是行政機關對行政執法基本原則的良好遵循，是對行政執法法定程序的健全完善以及對行政執法事中監督的有效強化，有益于促進嚴格、規范、公正、文明執法。但一項制度的執行情況和實施效果如何，有賴于實踐中的每一個具體環節和各方面的現實因素。關于重大執法決定法制審核制度的實施效果還有待實踐的檢驗，而其本身存在的一些問題如根據不同的執法類別如何界定重大執法決定的范圍，如何明確劃定法制機構、承辦機構以及負責人之間的法律責任等，也有待進一步探究。這樣，該制度在推進過程中才能日趨完善。

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（責任編輯：劉 丹）endprint