“北梁模式”——開辟棚戶區搬遷改造新思路

董少杰

摘要：包頭市北梁棚戶區搬遷改造成功實現了北梁居民多年的安居夢，13平方公里的棚戶區整體搬遷工作僅用了一年半時間，移居的居民約有11萬人，這樣的改造速度和改造效果在全國棚戶區改造中也是屈指可數的，更何況改造后的社會就業、居民收入以及城市規劃都是提前規劃到了棚改政策中。所以，合理處理搬遷矛盾，構建一種和諧的移居環境與人際關系是北梁棚戶區搬遷改造成功的關鍵因素。圍繞北梁棚戶區搬遷改造的獨創模式所帶來的搬遷改造效果做詳細闡述，讓北梁棚戶區搬遷改造的價值和意義得以宣傳，以達到借鑒的作用。

關鍵詞：北梁模式，棚戶區改造，經驗借鑒

中圖分類號：TU984 文獻標識碼：B

文章編號：1001-9138-（2017）09-0067-73

北梁棚戶區是包頭市面積最大的城市棚戶區，棚戶區內人居條件差、弱勢群體多、市政基礎設施匱乏等問題一直存在。該棚戶區于2013年全面啟動了棚改工作，截至2014年10月底，拆遷工作提前全面告捷，累計征收安置居民5.36萬戶10.9萬人，拆除房屋面積430萬平方米，取得了北梁拆遷工作的全面勝利。回顧一年多以來的搬遷改造工作，最值得一提的就是“北梁模式”的形成與作用發揮。筆者認為“北梁模式”就是在北梁棚戶區搬遷改造中形成的全面、系統的計劃、組織、宣傳、指揮、協調、監督控制等工作體系，該體系能夠高效運作、凝心聚力、化解矛盾、實現和諧搬遷的移居夢。

1 “北梁模式”對我國其他城市棚戶區改造的借鑒意義

規模化的棚戶區改造雖然在我國已經開展了近10年的時間，但由于歷史及現實局限性原因，致使我國棚戶區改造尚存諸多問題。尤為突出的是缺乏系統性完整性論證及城市整體功能結構發展的考慮，將棚戶區改造的目標僅僅局限于搬遷和改造，而忽視了解決棚戶區居民的貧困問題，導致部分棚戶區改造從結果上看成為重大的隱患工程。為了生存，棚戶區居民出賣樓房、返回平房并形成大面積新的棚戶區；安置小區需要政府長期補貼，形成沉重的政府債務；居民拖欠各種費用，造成樓房破損，環境惡化，形成“樓房棚戶區”。此外，缺乏對社會、經濟、文化和棚戶區居民就業和增收能力的統籌思考，進而造成棚戶區改造后不能實現生產、生活的有力結合，降低生產、生活效率，嚴重的可能出現改造后較好的居住條件反而成為居民難以承受的生活負擔，背離提高居民生活水平初衷的同時導致居民返貧。

北梁棚改在借鑒其他地區先進經驗的同時，結合實際情況，以克服以往棚改難題為著眼點，將社會保障理論、級差地租理論、人居環境理論、城市更新理論作為棚改理論基礎，并吸納了社會治理理論的多元共治思想，按照“四年規劃、三年完成”的工作目標，確定了“政府主導、市場參與、金融支持、滾動發展”的運作模式，提出了“財政出一些、銀行貸一些、企業墊一些、居民出一些、社會捐一些、上級支持一些”的籌資方式，明確了“先規劃后建設、安置與征收并重”的實施步驟和“異地搬遷為主、局部原地改造為輔、統籌兼顧居民就業”的工作方法。在改善棚戶區居民憂居環境的同時，疏通了改造后居民的生產生活渠道，實現了改善居住條件與解決貧困問題同步化；在充分調動居民和基層組織積極性的同時，強化了政府在整個工程中的主導地位和作用，實現了政府主導與多元參與的互補化；在全力開展征拆、合理疏散棚戶區居民的同時，積極進行安置社區及配套基礎設施建設，實現了安置征拆的有效對接；在積極爭取國家、自治區各類政府性財政資金投入的同時，主動拓寬融資渠道、搭建注資平臺，實現了資金落實緊跟工程進度的高效化；在有序推進征拆安置工作的同時，積極籌劃新北梁的產業布局和功能定位，實現了舊區改造和新區開發的平穩過渡；在顧全大局、統籌規劃的同時，充分尊重少數民族的風俗習慣，實現了棚戶區改造中不同群體的整體兼顧。

2 “北梁模式”對我國推動新型城市化建設的啟示意義

新型城市化是一種以科學發展觀為指導，強調以人為本的城市化戰略，是以集約、和諧、公平、可持續為特征的城市化發展道路，重點是提高城市化的質量，實現城鄉統籌的城市化、社會和諧的城市化、集約發展的城市化和環境宜居的城市化。包頭的城市發展一直沿襲著“一五”時期前蘇聯專家幫助制定的發展規劃，形成了“帶狀組團、綠網相連”的城市構架。但在歷史上城市建設也存在不平衡的問題。昆都侖區、青山區作為后建城區，高樓林立、環境優美、設施完善；東河區作為城市老區，隨著行政中心的遷出和多年建設的偏差，舊區連片、棚戶集中、面貌落后，尤以北梁地區為甚，成為包頭的城市之痛。因此，包頭市推進新型城市化發展的重點就是破解城市二元結構，而北梁棚改是推動包頭市新型城市化建設的有效路徑和重要舉措。

北梁棚改運用了棚戶區改造規劃與新型城市化建設通盤考慮的思維模式。改造除了重視城市規劃以外，更重視產業規劃。結合包頭裝備制造業產業規劃、旅游業產業規劃，從舊城更新的角度，以傳承歷史文化，突出城市特色為主要目標開展北梁控規與城市設計。

為了有效推進北梁棚改工作，使北梁棚改成為包頭市新型城市化建設的有效渠道。在安置過程中，優先回購1.2萬套存量房對居民進行安置，回購安置房占所需建設安置房的比例近30%，不僅大大縮短了過渡期，減少了安置成本，加快了搬遷居民安置速度，也消化了存量住房，實現棚改征收與商品房市場的有機聯動。同時還盤活了開發企業，增加了地方稅收，凸顯了新型城市化建設的集約高效發展理念。在安置后的資金平衡方面，北梁棚改未雨綢繆，為總體規劃的可行性提供了強有力支撐。經測算，經土地整理配套，北梁棚改安置房建設形成的底商、車庫等經營性資產，以及由棚改帶來投資、消費新增加的稅收，可實現資金總體平衡，實現了滾動發展，遵循了新型城市化建設的可持續發展理念。

3 “北梁模式”對我國住房保障制度的補充和完善的意義

從我國住房保障制度的演進軌跡來看，主要經歷了三個階段，即以經濟使用住房保障制度為主的住房保障制度階段、以廉租住房保障制度為主的住房保障制度階段和以公共租賃住房保障制度為主的住房保障制度階段。然而，長期以來，對于那些沒有固定收入、生活來源不穩定的群體來說，任何一種住房保障制度都可能存在現實障礙，尤其是缺乏主動適應能力，最終造成住房保障制度的社會效應實現不暢。因此，北梁棚改作為一個有效平臺，將這些困難群體和住房保障制度有機聯系在一起，不僅增強了住房保障制度的操作性和覆蓋面，而且實現了住房保障制度的條件突破，對于思考如何豐富住房保障制度內涵和積極效應具有啟示作用。endprint

北梁棚改采取了與廉租住房、經濟適用住房建設相結合的模式，補充了住房保障制度在實施過程中的項目載體依托，完善了住房保障制度貫徹落實的靈活性。在入戶調查摸底過程中，通過開通北梁棚戶區搬遷改造網，對北梁住戶信息及棚戶區改造規劃方案、征遷政策、補償安置標準、辦事程序、安置房源、搬遷改造進度等信息進行了及時公布，使群眾不僅能了解棚改動向，更重要的是對自身的安置做到權衡考慮。在征收補償方案制定過程中，召集各方面居民代表多次開會研究，征求了近90%搬遷居民的意見，召開多場、多層面聽證會，充分采納居民合理意見建議，群眾對征收補償方案的滿意度達到90%以上。在安置過程中，分類別、分情況進行實施，確保北梁居民能夠充分享受住房保障制度帶給他們的便利的同時，不增加后續生活壓力。

4 “北梁模式”對構建和諧社會的啟示意義

構建社會主義和諧社會，就是要深入研究我國現代化進程中的一系列重要問題，通過體制、機制、政策等方面的調整，逐步消除不和諧因素，降低發展代價，避免政治動蕩和社會失衡，順利地度過矛盾多發時期，最終實現人與人、人與社會和人與自然的和諧共生，形成有生機活力、有社會公平、有和睦人際關系、有團結穩定秩序的社會。北梁地處包頭市東河區，是內蒙古乃至全國面積最大的集中連片城市棚戶區。該區域失業人員、低保人員、貧困人口等聚集，現代基礎設施嚴重缺位。北梁的經濟發展和生活現狀與包頭市近些年的快速發展形成鮮明對比，同時潛藏著巨大的不和諧因素，對社會穩定和長遠發展構成隱形威脅。因此，北梁棚改本著以人為本、維護公平正義的基本價值理念，在確保北梁居民“搬得出、住得進、拆得了”的同時，還著力完成拆遷到新居的居民“過得好”的任務，從居民就業、社會保障、醫療、文化幫扶等幾個方面，集中對搬遷居民進行幫扶，有針對性地解決北梁地區搬遷群眾、職工再就業及老有所養、老有所醫等問題，解除搬遷居民的后顧之憂，助推包頭市社會主義和諧社會的構建。

在社會保障方面，出臺優惠政策，將北梁困難群眾全部納入社會保障體系，使北梁居民養老保險參保率達到91.3%，醫療保險參保率達到100%。將失地農民全部納入基本養老保險統籌，使他們享受到與城鎮職工一樣的養老保障待遇。多措并舉支持就業和創業，開展免費技能培訓1800人，累計發放自主創業小額擔保貸款1777萬元，大力開發物業管理、保潔綠化、社區勞動保障服務等公益性崗位1510個，保證了每戶家庭至少一人就業的底線，有效解除了群眾的遷居顧慮。

在創新社區管理服務方面，在安置區推行“兩委一站”區直管社區模式，依托“社區公共服務協會”“居民議事委員會”等社會組織，深入開展社區救助、社區醫療衛生服務，提高了北梁入住居民的生活質量。實施“數字北梁”信息平臺建設，全面開展網格化管理，在社區建立弱勢群體救助幫扶、矛盾糾紛排查化解和社會輿情收集處理的長效機制。實施物業管理機制改革，引入市場競爭機制，擇優選用物業服務企業，建立和完善物業服務標準和考核、監督機制，成立業主委員會，整合資源，形成職能部門、社區、業主委員會共同參與物業管理的新模式。豐富精神文化生活，將北梁所有群眾文化活動室免費向居民開放，大力開展形式多樣的社區文體活動，引導建立新的生活理念和生活方式，讓北梁居民真正意義上實現“安居樂業”。與此同時，通過公安、消防、交警、特警等部門的聯合執勤及法律政策咨詢進片區制度的建立，有效預防和減少了矛盾隱患，扎實推進了社會穩定，賦予北梁棚改工程以和諧內涵。

在教育文化方面，棚改前，北梁區域有的學校教學條件差，師資力量薄弱，教學總水平偏低。棚改后，通過校舍改造、校舍擴建、師資力量的更新、教學理念緊跟時代步伐等舉措的實施，辦學環境有了極大改善，辦學水平有了較大提升。棚改入住居民將享受更加優質的教育資源。

此外，北梁棚改還切實為少數民族群眾排憂解難，努力實現和諧搬遷。在充分尊重少數民族群眾意見的基礎上，從征拆到安置都體現了濃厚的民族關懷，制定出以“異地搬遷為主、局部原地改造為輔”的工作方式；在充分尊重少數民族群眾風俗習慣的基礎上，采用少數民族干部帶頭、專項經費支持、宗教團體引導、民宗部門協調等方式對信教群眾、宗教活動場所和少數民族文化遺產給予照顧和保護，形成了推動北梁棚改和民族團結的和諧局面。

5 “北梁模式”對城市棚改社區共同體文化維系力的構建具有積極意義

社區是指成員進行一定的社會活動，成員之間具有某種互動關系、共同文化維系力的生活群體及其活動區域的系統綜合體。棚改社區就是在棚戶區搬遷改造后，原有棚戶區內的社區經過重新整合而形成新的社會生活共同體。德國社會學家菲迪南·滕尼斯在《共同體與社會》一書中提到：“共同體生活共同體最本質的特征是成員之間具有共同的價值認同和生活方式，共同的利益和需求，以及強烈的歸屬感和認同感，它具有文化共同體的特征，包括物質文化、精神文化、行為文化和制度文化”。社區文化與社區共同體的存在和發展是密不可分的，社區文化不僅是維系棚改社區生活共同體的精神紐帶，也是凝聚棚改社區居民的有效載體，更是棚改社區共同體整合穩定的重要基礎。社區文化建設就是凝聚社區共識，構建和諧精神家園和生活共同體的過程。北梁棚戶區搬遷改造中對原有社區文化進行了全面的挖掘和保護，以至于居住在新居的居民仍將繼續維系原有的鄰睦關系、民俗活動、宗教信仰、飲食文化等。針對社區文化的保護與傳承情況，課題組對已搬入新區的北梁居民某小區進行了實地調研，本次調研共發放80份問卷，收回75份，其中有效問卷65份。

課題組對調研問卷整理和理論文獻收集后現形成以下保護和傳承社區文化的具體措施。

5.1 棚改后社區文化的保護

北梁棚戶區是內蒙古境內典型的棚戶區，也是西口文化的重要發祥地，習慣上講，包頭文化，根在東河，魂在北梁。所以，歷史沉淀的多種文化元素成為棚戶區搬遷改造必須考慮的問題。北梁棚戶區是一個大社區，而根據行政區劃和宗教信仰等因素又將這個大社區劃分為若干小社區，每個小社區還存在著自己特有的文化，所以出于全面保護的考慮，一是要挖掘整理民間文化。對民間文化的挖掘和整理，這是一項基礎性工作。重視社區文化的普查工作，是北梁每一個社區文化保護最基礎的工作，沒有深入的普查，將無法明確要保護的對象，也無從了解其文化的內涵，其保護工作也將失去依據所在。相關政府及文化、文物保護單位率先進行文化挖掘和整理，形成了詳盡的保護資料，包括當地的社區成員之間的和諧鄰里關系、民族宗教活動場所、民俗雜耍社戲民間藝人等，為拆遷中重點保護社區文化提供了重要依據。調研中也發現，居民對實際參與的文化活動耳目一新，具體羅列了老房子（建國以前）、吹糖人、老茶湯、廟會、二人臺等，這些文化遺產和文化活動體現了北梁人真實文化生活，也伴隨著老一代北梁人的成長。二是政府出臺規劃，實行整體性保護。政府及相關部門開展了一系列整體性保護工作和全面修復工作。在棚改中開展社區文化普查、宣傳保護、文化傳承等系列工作。三是建立社區文化保護區。基于圍繞文化活動場所的集中開展的文化展示活動，構建了古建居民保護區、宗教寺院保護區、自然生態保護區等。四是通過對北梁文化傳承進行科研立項，進行相關課題研究，為北梁棚改科學、依法運行提供支撐。通過區域性保護社區文化的活動場所為延續民俗文化、北梁的“魂”之所在提供了重要條件。endprint

5.2 棚戶區文化傳統的傳承

北梁棚戶區在其原生態的氛圍里，已形成并存在其特有的文化傳統，拆遷、改造、回遷為傳統文化的追根溯源和準確認定提供了一個最佳機會。每一個社區的歷史傳統是社區的寶貴資源，也是社區意義創新的一個重要基點。北梁居民對自幼耳濡目染的社區文化習以為常，有著高度的認同感，調研中當提及是否認同老北梁文化時，有39人非常認同，18人比較認同，共占總人數的87.6%。當提及是否愿意宣傳北梁文化時有52人非常愿意，9人比較愿意，共占總人數的94%，而且據相關理論研究傳統文化的延續與社區共同體的文化維系力是正相關關系。北梁棚戶區的社區文化為生活在該社區中的居民提供了共享的生活方式、行為準則、風俗習慣、倫理道德、規章制度，有的積淀內化為“傳統”。北梁棚戶區文化中的敬老愛老、鄰里互助、注重人際關系等禮俗，歲時節慶等民俗，宗教信仰等習俗，如廟會、二人臺、吹糖人、喝茶湯等，這些“記憶中的生活史”都是可以經過創造性轉換而成為搬入新居社區精神的有機組成部分，這也可使社區居民對新社區共同文化的認知、理解和接受，培育出具有本社區特點的社區文化，形成社區認同的重要精神資源。

5.3 社區文化管理

北梁棚戶區居民搬入新居后，新的社區建設離不開政府、社區服務中心及物業公司等的精細化管理。作為一個完整的社區單位，其本身具有資源優勢和人才優勢，這些優勢既是社區文化建設的重要力量，也是社區文化的受益者。新北梁新社區更應該有新風貌，市區兩級政府統籌規劃，在新建社區成立了基本組織和單位，其中街道辦事處、社區居委會通過社區建設領導小組、社區建設工作委員會、社區黨建聯系會議等形式，動員社區單位和居民參與社區文化的共建共享，許多寶貴的文化資源通過合理配置和有序管理繼而完整地延續。此外，還加大了政策和法規調整的力度，形成制度化的激勵和約束機制，激勵和約束一些文化企事業單位無償或低償向社區居民開放文化活動設施等文化資源。

5.4 棚改居民素質伴隨新社區得到共同提升

北梁棚戶區居民從某種程度上講遠離現代城市文明和主流社會，文化水平相對較低、生活陋習頑固、法律意識淡薄等現象依然存在。調研中也發現了此類問題，很多居民都不會寫字，沒讀過書小學及以下文化程度的居民占到了總人數的26%。棚戶區文化屬于貧困文化，這種貧困文化的特點包括屈從意識、不愿意規劃未來、沒有實現理想的能力以及懷疑權威，等等。例如，居民已經習慣了原有的生活空間和生活方式，短時間內無法適應新的空間，于是就會出現尋找替代空間或破壞空間的現象，使得新遷入社區的容貌與衛生受到一定程度的影響，進而影響新社區生活共同體的和諧。所以應該把提升“人的素質”放在棚改新區建設的首位，使具有特定思維方式和落后生活方式的棚戶區居民，盡快轉變為城市居民，北梁棚戶區搬遷改造選房時遵循自愿原則，原有近鄰可自愿選擇為新的近鄰，而且回遷房很大一部分還是保留原有近鄰的格局，這樣更便于發展睦鄰文化。通過開展“鄰居節”睦鄰行動，構建和諧的鄰里關系，拓展鄰里網絡，重塑睦鄰精神。同時，有助于構建社區的公共精神。社區道德建設、人文關懷作為社區文化建設的主體內容，可影響到個體的素質提升。此外，北梁新區現已開展的樓院文化、廣場文化、家庭文化和“告別陋習、走向文明”主題教育活動，“文明人、文明樓”的評選活動將更進一步提升社區居民的素質。

5.5 棚改社區的社區文化品牌塑造

北梁棚改后社區文化的塑造歷經了資源整合、開展文化活動、構筑公共文化服務體系、初步構建文化品牌四個步驟。

一是整合社區文化建設的資源，發揮北梁新區社區組織的協調、溝通作用，最大限度發揮老北梁藝術精英和業余文藝愛好者的作用，創造良好的創作空間和條件。

二是以“活動”為載體將社區文化宣傳和推廣到每個住戶。為了了解居民對社區文化建設的需求，讓居民的生活實際貼近社區文化。調研中當提及社區業余文化時，大部分居民選擇了廟會、廣場舞、運動健身（小區里有健身器材）等，這也充分說明文化既在傳承又在創新。北梁新區社區在政府的大力支持下培育發展集思想性與藝術性、知識性與趣味性、教育性與娛樂性等為一體的社區文化體系，同時，還發展了不同層次、不同特色的文化，如公益文化、民俗文化、科普文化、休閑文化等，為不同的文化提供相應的表達場所、表達方式，促進社區文化的融洽和創新。

三是構筑了公共文化服務體系。北梁新區現已建設起一批小而精、多而全的文化設施，形成縱橫交錯、點線結合的便民文化服務網絡，尤其是以互聯網絡為平臺推動社區文化的共建共享，使棚改居民接受并體驗到社區文化在原有基礎上的提升和提格。

四是在新遷入的社區里，社區文化的管理主體根據本社區的地理位置、人員構成、文化層次等，創建本社區文化活動的品牌，例如，有宗教文化聚居的社區開展了形式多樣的宗教類活動，形成了共享宗教文化的氛圍，一定程度上給該社區貼上了特有的文化品牌。

此外，有些社區通過凝聚社區文化精神，提煉能夠表達意識共同性的標志，調研中當提及用一個詞概括老北梁文化時，很多人喊出了快樂、西口文化、幸福、房子、樸實等詞語，現如今新區居民已通過引入構建社區CIS，以社徽、社旗、社歌為載體提煉棚改社區精神，進而打造社區文化活動品牌。

總之，“北梁模式”是棚戶區搬遷改造工作組集體智慧的結晶，承載著數千動遷干部的辛勤勞作，也托付了北梁十萬人的安居夢，更是讓整座城市的形象煥然一新。

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4.斐迪南·滕尼斯.共同體與社會.商務印書館.1999endprint

“The Model of Beiliang”——Has Opened Up A New Idea

of The Relocation of Shantytowns

Dong Shaojie

Abstract：The Beiliang of Baotou shantytowns relocation to achieve the success of the Beiliang residents for housing dream，the overall relocation of shantytowns 13 square kilometers with only one and a half years，moved to the residents of about 110 thousand people，the pace of transformation and transformation of this effect in the national shantytowns are numbered.Moreover，after the transformation of the social employment，income of residents and city planning is planning ahead to the studio to change the policy.Therefore，to deal with the relocation of contradictions，to build a harmonious and interpersonal relationship is a key factor in the success of the relocation of the Beiliang.This paper focuses on the transformation of the original model of the relocation of the Beiliang shantytowns brought about by the relocation of the transformation effect to do a detailed exposition，so that the transformation of the value and significance of the transformation of the Beiliang shantytowns propaganda， in order to achieve the role of reference.

Keywords：The model of Beiliang，Shantytowns，Experienceendprint