刑事執法規范化的人權保障：實踐反思與域外觀察

劉文化

摘 要：尊重和保障執法相對人的人權是刑事執法的基本要求，也是公安刑事執法實踐的價值目標。當前，公安刑事執法存在的突出問題主要表現在執法程序不規范、執法不作為、濫用刑事強制措施、執法方式不文明和執法監督缺失等方面。法治發達國家主要通過精密立法、司法審查、執法投訴與監督等多種方式來強化對執法規范化的控制與監督。因此，我們應借鑒域外經驗，完善相關規章制度，規范辦案場所，提高執法素養，加快信息化建設，強化對執法程序的制約監督，以切實尊重和保障執法相對人的基本人權和各項權益。

關 鍵 詞：人權保障；公安刑事執法；執法規范化；正當程序

中圖分類號：D925.2 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2017）10-0084-07

在依法治國、依法治警的時代要求以及構建“法治公安”模式的背景下，警察如何執法規范已成為公安機關和人民警察必須面對和思考的問題。為深入推進執法規范化建設，近年來，公安部先后下發了《關于大力加強公安機關執法規范化指導意見》《公安機關深化執法規范化建設工作任務和階段目標》《公安機關執法細則》《公安機關辦理刑事案件規定》等一系列重要文件、執法細則和制度規范，對公安機關執法場所設置、民警教育考評機制、執法監督檢查等提出了新的任務和要求。2015年2月，中央審議通過了《關于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》。2015年3月，公安部印發了《關于貫徹黨的十八屆四中全會精神深化執法規范化建設全面建設法治公安的決定》（以下簡稱《決定》），《決定》就全國公安機關認真貫徹黨的十八屆四中全會精神，進一步深化執法規范化建設、全面建設法治公安作出部署。2016年9月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于深化公安執法規范化建設的意見》，提出構建完備的執法制度體系、規范的執法辦案體系、系統的執法管理體系、實戰的執法培訓體系、有力的執法保障體系，實現執法隊伍專業化、執法行為標準化、執法管理系統化、執法流程信息化，保障執法質量和執法公信力不斷提高，全面建設法治公安，努力讓人民群眾在每一項執法活動、每一起案件辦理中都能感受到社會公平正義。這一系列重要文件都把保障執法相對人的基本人權作為刑事執法實踐的根本指導思想之一，因而，尊重和保障執法相對人的人權也成為刑事執法的基本要求。基于此，本文從人權保障的視角出發，以公安執法實踐和域外法治國家刑事執法實踐為坐標展開討論和分析，以期對我國刑事執法實踐有所裨益。

一、公安刑事執法實踐的價值目標及存在的問題

（一）公安刑事執法實踐的價值目標

人權，主要指那些直接關系到人得以維護生存、從事社會活動所不可缺少的最基本權利，如生命安全、人身自由、人格尊嚴、基本的社會保障等。在權利本位范式結構內，人權被作為權利的一般形式，大凡與人的尊嚴、生存、社會活動有關的權利，均可納入人權的范疇，人權概念因而也被廣泛使用。[1]由聯合國委托編寫的一份人權宣傳材料指出：“人權的概念有兩個基本的意義。人權的第一種意義是由于人作為人而享有與生俱來的不可剝奪的權利。它是來自每個人性中所具備的道德權利，而且它的目的是保障每一個人的尊嚴。人權的第二種意義是法律權利，它是根據社會——既包括國內社會、也包括國際社會——法律產生過程而制定的。這種權利的基礎是得到被統治者（即權利的主體）承認，而不是作為第一種意義之基礎的與生俱來的法則。”[2]關于“人權”的分類，《世界人權宣言》首創了兩大類人權的劃分方法，第一類是公民和政治權利；第二類是經濟社會和文化權利。西方一些學者和人權組織根據世界各國人權法和國際人權法，將人權概括為六類：⑴生命權；⑵自由權；⑶財產權；⑷關于公民個人地位的各種權利，如國籍權和各項民主權利；⑸涉及政府行為的權利尤其是涉及法治和司法行政的權利，如不受任意逮捕的權利和公平審判的權利；⑹經濟、社會和文化權利，如受教育、工作、社會保險、休息、娛樂，以及足以維持個人健康和福利的生活水準的權利。[3]

2004年，我國憲法修正案將“國家尊重和保障人權”載入憲法。2012年修改后的刑事訴訟法將“尊重和保障人權”寫入總則。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》和黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》均將“尊重和保障人權”作為重要的內容寫入其中并細化了相關要求。

行政執法權是公安機關的法定職權，也是警察權的重要組成部分。深化公安執法規范化建設，在整個公安工作中居于全局性、基礎性地位，對全面推進依法治國具有十分重要的作用。公安機關作為國家重要的行政執法和刑事司法力量，是全面推進依法治國的踐行者、推動者和保障者，公安工作法治化水平直接關系到職責任務的依法履行和國家法律的有效實施，事關社會大局穩定和人民群眾切身利益，事關憲法法律權威和社會公平正義，事關政府法治形象和執法公信力。因此，深化執法規范化建設、全面建設法治公安的目的，就是要更好地發揮公安機關在全面推進依法治國中的作用，切實履行好黨和人民賦予的職責和使命。

自2008年公安部決定開展“加強執法規范化建設”工作以來，我國的公安執法規范化工作取得了長足發展和巨大進步。但我們也應該清醒地看到，與全面深化改革、推進國家治理體系和治理能力現代化以及全面依法治國、建設社會主義法治國家的新形勢、新任務相比，與黨和人民的新要求、新期待相比，公安執法工作還存在著很多薄弱環節，一些民警法治觀念不強、執法素養不高，運用法治思維、法治方式處理新情況、新問題的能力仍需進一步提升，執法標準、操作規程、管理監督等制度機制還不夠完善，執法不嚴格、不規范、不公正、不文明等問題還時有發生。例如：人大碩士雷洋涉嫖死亡案、蘭州市和平鎮民警粗暴執法暴力毆打大學生案、深圳兩女孩逛街遭警察強制傳喚案、上海松江公安分局絆摔女子案，等等，均在社會上引發了強烈反響，引發了民眾對公安民警執法規范化的大討論。

（二）公安執法實踐中存在的問題

⒈執法程序不規范。一些基層辦案部門證據意識淡薄、違法取證問題比較突出。如在訊問當事人或詢問證人時辦案人員少于兩人，詢問和訊問筆錄未經訊問對象核對、簽名、捺手?。晦k理刑事案件時不依法告知犯罪嫌疑人訴權，對律師依法會見的請求不予理睬；不按法定程序開展調查取證工作，重口供、輕物證和旁證，致使違法犯罪人員得不到應有的懲罰。當前，警務執法行為存在的突出問題主要體現在執法過程中證據收集不合法上，部分民警依據慣性思維，重口供、輕物證，重辦案效率、輕程序正義，重上級指示、輕群眾訴求，對與群眾利益相關的突出問題不及時采取措施加以解決，疑難案件推諉扯皮，導致群眾滿意度低、公安權威弱化；行政裁量方面主要體現在執法裁量標準不夠細化，在傳喚、訊問、辨認、抓捕、立案、處警、告知、回避、涉案物品管理等法律難以準確定性定量的環節中存在較大的執法隨意性。[4]在執法主體上，大量使用治安聯防隊員和輔警協助執法，如日常的治安巡邏、治安檢查、清查出租屋、設點布控等，容易導致諸多違法執法行為的發生。

⒉執法不作為。少數民警濫用警察裁量權，對群眾訴求不作為、慢作為，有警不處，有案不立，執法效率低下，執法不公，損害了人民群眾的合法權益。[5]一些民警缺乏責任心，不積極履行職責，只接受上級領導或者上級機關交辦的案件，對于普通群眾的困難或疾苦既不放在心上，也不作出認真處理或及時回應，嚴重影響了公安機關形象。

⒊執法不公。執法不公主要體現在對行政執法自由裁量權的把握上。現行法律法規賦予了公安機關行政執法較大的自由裁量權，不少民警在處理治安、交通等案件時，存在重處罰、輕教育或者以罰代刑、降格處理等傾向，既不是從行政處罰的目的出發，也不是根據違法行為社會危害性的大小以及情節的輕重，在法律法規規定的幅度內作出相應的裁量，而是濫用自由裁量權，不分初犯和累犯，不分故意和過失，一律按最高標準處罰，而且不聽群眾解釋、申訴，往往憑個人情緒對當事人進行“態度罰”，缺少公正執法意識。有的公安機關民警在處理“黃賭毒”案件時，由于受利益的驅動，在法律規定可選擇使用罰款、警告或拘留時，一律適用罰款；在執行行政處罰案件時，不是按照法律的規定適用自由裁量權，而是視當事人的身份和經濟情況作出處罰，致使同責不同罰、處罰畸輕畸重、顯失公正現象時有發生。

⒋濫用刑事強制措施。在實際執法中，有的公安機關民警不經現場盤問、檢查，隨意擴大留置范圍，往往將留置當作辦案的必經程序，用以延長辦案時間。少數公安機關民警不注重案前調查取證，把刑拘作為辦理刑事案件的首要啟動程序，甚至對行政案件也采取刑拘措施。有的是采取取保候審措施不當，保而不審的問題比較突出。如個別辦案機關民警在辦理經濟犯罪案件中，以獲得取保候審作為退贓的條件甚至作為結案方式。有的辦案機關民警不按規定管理、沒收保證金，侵害了當事人的合法權益。

⒌執法方式不文明。主要表現為運動式執法、突擊式執法，對群眾的生產生活造成了不良影響。在治安行政管理上，習慣以行政命令作為執法管理的依據。一些民警漠視群眾的根本利益，服務意識欠缺，特權思想嚴重，不尊重違法犯罪嫌疑人以及行政管理和行政處罰對象的人格尊嚴，執法缺乏一定的耐心和工作方法，忽視了當事人的合法權利。

⒍執法監督缺失?！度嗣窬旆ā贰豆矙C關人民警察執法過錯責任追究規定》《公安機關執法質量考核評議規定》等一系列法律規章為警務監督提供了法律依據。在實踐中，警務執法監督主體包括黨政權力機關、司法紀檢機關和社會公眾團體以及公安內部監督部門，但由于缺乏統一的監督體系引導，導致各監督主體缺乏協調配合，進而造成職權交叉、監督失靈，難以形成合力，不能充分發揮監督保障作用。同時，執法監督程序不透明，環節不全面，標準不規范，在執法過錯責任追究過程中對當事人的救濟保障難以落實，其結果是造成監督資源浪費，監督機制流于形式，影響了警務執法規范化建設。[6]

二、公安刑事執法規范化的域外考察

（一）美國

美國憲法是美國警察執法活動的最高準則，1791年的《憲法修正案》更是對美國警察執法作了很多程序性規定，1994年通過的《暴力犯罪控制和執法法案》授權美國司法部可以起訴侵犯公民憲法權利的警察機構，使得聯邦政府能夠有效地限制和約束地方警察的執法活動。[7]美國《FBI國內調查和行動指南》作為美國聯邦調查局收集情報和犯罪調查活動的內部指導手冊，詳細規定了各調查階段各種調查措施的具體實施程序，以嚴格的程序設置規范FBI探員的執法行為，保障情報收集和犯罪調查的合法性和通暢性。[8]美國《綜合犯罪控制與街道安全法》規定：“禁止任何人在沒有法官授權的情況下以電子的、機械的或其他裝置實施竊聽?！泵绹摹锻鈬閳蟊O控法》SEC.107規定了“電子監控的報告”：每年的4月份，司法部長應該向美國法院行政管理辦公室和國會提交一份關于該措施在前一工作年度中實施情況的報告。

（二）英國

法治是英國警察首要的執法理念和原則。現代警察之父羅伯特·比爾在1829年組建世界近代史上第一個職業制警察組織時就提出，警察不靠迎合公眾的意見，而是靠展示他們對法律絕對公正的忠誠來尋求和保持公眾的喜愛。英國警方認為，警察作為執法機構，其維持秩序和執行法律的方式本身就應當遵守法律，受法律約束。因此，他們采取各種措施來規范和控制警察的執法權，防止其濫用。英國警察認為，依法執法不僅是法治的基本要求，而且是最好的自我保護。長期的法治熏陶使得依法執法成為英國警察的自覺行為。在英國，對警察執法影響最大、最廣泛的是1984年的《警察和刑事證據法》。該法第一次對警察的執法權限及其行使條件和程序作了明文規定，是英國警察執法的主要依據。為使警察的執法行為和責任更加清晰，《警察和刑事證據法》以及《警察操作規程》要求所有執法行為都必須制作并保留書面記錄。警察在行使盤問和搜查權時，即使沒有發現任何問題，也必須制作書面記錄。英國警察內部監督，除了層級組織管理外，最重要的是職業標準委員會的監督活動。每個警察局內部都設有職業標準委員會，專門負責警方內部監督和反腐敗工作。除此之外，英國還設有獨立警察投訴委員會（IPCC），專門負責受理投訴和警察違法違紀行為的調查。該委員會是根據2002年的《警察改革法》成立的，它獨立于警察部門。獨立警察投訴委員會有權要求警察局提供有關信息或者協助調查。[9]英國的《人身保護法案》規定：“沒有法庭簽署的逮捕令，任何人不受逮捕。”

（三）新西蘭

新西蘭于1989年制定了《舉報警察法》，設立了舉報警察專員公署，專門受理警察違法違紀或不當執法的投訴。該公署獨立于警察局，其專員由議會任命并向議會負責報告工作。自1989年成立以來，該公署平均每年接到民眾投訴案件2000余件。對于舉報的一般案件，公署交給警察局辦理；對于影響嚴重、性質惡劣的案件，或由公署自己辦理，或與警察局聯合調查。此外，新西蘭政府還成立了警察投訴辦公室。每個地區的警察局都有3名警官處理相關投訴案件。在新西蘭首都惠靈頓還設有“警察投訴監督辦公室”，這是全國最高的投訴受理機構，擁有對警察投訴的受理、調查、公布調查結果、保存調查結果、建議警察部門進行整改、決定詢問方式等權力，但處罰警員只能由各警局進行或由警局起訴至法院審判。而對警員的輕微違法或違紀行為則采取談話告誡、罰款、降職、降薪4類處罰形式，若認為警察有罪就要開除并交付法院審判。[10]

三、公安刑事執法規范化的未來與發展

新形勢、新任務、新要求，迫切需要著力建設與之相適應的法治公安，不斷增強公安機關依法履職能力。為貫徹落實黨中央、國務院《關于深化公安執法規范化建設的意見》之精神，近一年來，中央政法委和公安部開展了一系列有關執法規范化的培訓活動，切實做到嚴格規范公正文明執法，不斷提升廣大民警的執法能力和服務水平。2016年7月26日和2017年1月10日，公安部先后兩次舉辦全國公安機關規范執法視頻演示培訓會，針對當前基層一線民警面對執法實踐中遇到的新情況、新問題，堅持問題導向，突出實戰實用，緊緊圍繞現場執法這一關鍵環節，從法律要求、處置流程、行為舉止、策略技巧等方面，就民警在執法實踐中具體“應該怎么做”“不應該做什么”進行了直觀演示。兩次會議均強調，要堅持經常抓、長期抓，把嚴格規范公正文明的執法要求貫徹落實到執法活動的方方面面，依法嚴厲打擊各種違法犯罪活動，切實維護法律的尊嚴權威和社會的公平正義。要不斷改進執法方式、講究執法藝術、規范執法言行，做到嚴格規范公正文明執法。2017年1月12日至13日召開的中央政法工作會議提出，深入推進公安執法規范化，既能讓民警增強執法自信心，又能讓群眾消除不安全感。要貫徹落實好《關于深化公安執法規范化建設的意見》，以解決執法突出問題為導向，研究制定基層急需、民警急盼的執法標準和操作規程，形成覆蓋面廣、簡明扼要、易懂好記的標準規范體系，確保民警執法辦案有章可循。2017年1月14日召開的全國公安廳局長會議強調，要持續推進執法規范化建設，深化執法權力運行機制改革，嚴格落實執法質量考評和執法過錯責任追究制度，全面加強全警規范執法培訓。通過近幾年的努力，公安執法規范化建設工作取得了一定的成績和進步，不同層級的公安機關執法制度逐步覆蓋了從接處警到案件終結的全部執法過程，初步形成了一個較為全面的執法制度體系。筆者認為，當前，進一步加強執法規范化建設，切實尊重和保障執法相對人的人權，保證刑事執法的理性、平和、文明和規范，應從以下幾方面著手：

（一）完善規章制度

完善執法制度是公安機關開展執法監督的基礎與依據。各級公安機關在執法規范化建設中，要緊密結合當前公安執法實際，以執法制度建設為突破口，不斷完善執法規范，打牢公安執法的制度基礎。各級公安機關應根據各級黨委的統一部署，以“依法、便民、廉政、高效”為原則，依據國家的法律法規以及公安部的有關規定，制定、修改和完善涵蓋各警種執法、管理、服務的警務規范化匯編。通過這些規范匯編，進一步完善立案審批制度，規范立案行為，杜絕立案不實和立案程序不規范的現象，具體應做到：規范辦案工作程序，規范強制措施如搜查、扣押財產、凍結存款等刑事偵查手段的使用；規范執法文書，規范各類登記統計本的管理，規范取保候審金的管理，規范自由裁量權，減少執法的隨意性和偏差，使公安機關的執法工作有一套明晰、細化的制度規范標準。按照標準化、精細化的原則，不斷加強執法制度建設，重點制定裁量標準，壓縮執法辦案自由裁量空間，規范辦理案件的標準化流程。通過警務規范化制度建設，進一步明確和細化警務活動的具體操作標準和要求，建立一套規范的操作準則，實現警務工作有章可循，以促進公安機關執法水平和服務質量的提高。

（二）規范辦案場所

辦案場所既限制了犯罪嫌疑人的人身自由，也直接關涉到了人權保障的相關細節。為進一步規范公安機關執法辦案活動，提高安全防范水平和執法效能，各級公安機關應該根據公安部下發的《公安機關執法辦案場所設置規范》的部署和要求，積極爭取同級黨委和政府的支持，專門部署執法辦案場所規范設置和使用管理工作，對執法辦案場所建設情況開展全面排查和督導整改，對執法辦案場所“三室”（訊問室、詢問室、候問室）硬件建設及安裝、使用監控、錄音、錄像設備等進展情況開展全面檢查和整改，嚴格規范使用管理，按照公安部的新標準進一步加強縣級公安機關和基層所隊執法辦案場所規范化改造，建立健全執法辦案場所使用管理制度，通過規范執法辦案場所建設，為防止刑訴逼供、涉案人員非正常死亡等問題的發生提供硬件保障。

（三）提高公安民警的執法素養

公安民警作為一線執法主體，其自身的執法素質往往能夠體現執法規范化建設所取得的成效，能夠決定執法規范化建設的成敗，也影響刑事執法相對人人權保障的程度和水平。因此，各級公安機關要按照公安部《關于大力加強公安機關執法規范化建設的指導意見》的要求進一步加大執法培訓力度，全面落實“三個必訓”，通過集中教育訓練與崗位自學、自練有機結合的經常性練兵機制，不斷提高領導干部和廣大民警的法律素養和執法能力。要確立“全警參與、重在基層、立足崗位、注重實效”的培訓原則，不斷豐富培訓內容，創新培訓方法，大力開展執法大培訓活動。在具體實施方法上，可以采取舉辦講座、執法資格等級考試、集中培訓、案例點評會、網上授課、旁聽庭審、法制部門領導培訓班等措施，有計劃、分步驟、創造性地開展執法教育培訓，提升各級法制部門領導干部和執法民警的戰略思維、依法履職、決策指揮、應對復雜局勢和新法規政策及創新發展等方面能力。

（四）加快信息化建設

信息化建設是實現執法過程全程跟蹤與監督，保障刑事執法相對人人權和其他權益的重要方法和手段。要堅持走科技強警之路，不斷加快和完善公安綜合信息系統和辦公自動化系統建設，實現公安聯網查詢服務，實現執法工作事前、事中、事后實時的全過程監督，提高信息共享程度。要繼續開發、研究、使用和完善警務綜合系統，實現警情、案（事）件網上審批的程序化，保證在規定時限內辦理完畢，實現辦案辦公一網通，為領導科學決策提供參考依據。通過網上案件審批系統和信息化建設的應用，既能夠提高工作效率和服務質量，又能夠強化對執法行為的監督，進而促進執法活動的規范化、程序化和智能化。

（五）強化制約監督

刑事執法的過程如何、效果如何，不只是依靠刑事執法相對人來評價，更需要第三方的監督和制約，這是確保尊重和保障人權理念落到實處的重要條件。各級公安機關要根據工作實際情況，及時組織開展執法問題集中整治工作，全面解決執法突出問題，切實提高民警的規范執法意識和水平。要認真細化和實施執法質量考評制度，制定與公安機關執法質量考核評議工作獎懲相關的制度，將執法質量與人事任免、崗位輪換、記功評優、物質獎勵等掛鉤并將獎懲措施制度化，對考評成績優秀的單位和個人予以表彰和獎勵；對不達標的單位和個人予以誡勉談話、免職和采取其他懲戒性措施。各級公安機關要不斷完善執法監督機制，建立起日?？荚u與年終考評相結合，實時考評與隨機考評相結合，網上考評與案卷考評相結合的執法考評機制。要建立派出所主要領導定期集中點評和研究整改本所被執法質量全程考扣分問題的制度，將執法突出問題整改責任落實到執法辦案單位主要領導。要加強執法辦案場所建設、涉案財物集中保管中心建設，以完善執法管理制度。要強化執法監督，落實執法過錯問責等措施，以減少執法突出問題的發生。通過上述手段的綜合運用，各級公安機關可以不斷加大對適用強制措施、涉警信訪投訴、交通管理、監所安全等方面的檢查力度，通過執法質量考評和案件評查，對刑偵、治安、交警等相關部門辦理的案件進行集中評查，對帶有普遍性的突出執法問題有針對性地進行整改，以杜絕和防范執法問題重復發生。

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（責任編輯：苗政軍）