湖北財政運行狀況比較分析及政策建議

陳莉莉+李燈強+蔡紅英

[摘 要] “十二五”時期，湖北經濟和地方一般公共預算收支高速增長，財政支出結構進一步優化，民生領域取得長足進展。但與此同時，相比其他中部省份，湖北民生支出比重依然偏低，政府的行政管理經費比重依然偏高，在前有標兵、后有追兵的激烈地區競爭中，湖北必須牢牢抓住各種有利條件與政策機遇，深入推進財政改革創新，加快轉型升級，保障改善民生，為“建成支點、走在前列”奠定堅實基礎。

[關鍵詞] 湖北省；財政運行；財政改革；財政支出結構；中部經濟發展

[中圖分類號] F810.7 [文獻標識碼] A [文章編號] 1002-8129（2017）10-0095-13

一、地方一般預算收入比較分析

（一）收入增速第一，規模排序進位

“十二五”時期，由于湖北經濟和地方稅收高速增長，推動地方一般公共預算收入規模不斷登上新臺階。地方一般公共預算收入年均增長24.3%，高于全國平均增幅11.4個百分點，在中部6省中，收入增幅居第1位（見表1）。2015年，湖北省完成地方一般公共預算收入3005.5億元。在收入規模全國排序中，湖北由“十一五”期末的第16位上升到第9位，前進了7位；在中部6省收入規模排序中，湖北由第4位上升為第2位，前進了2位。

“十二五”末期，我省中口徑宏觀稅負（地方財政總收入占GDP比重）為15.9%，低于全國平均水平6.2個百分點，居中部6省第4位。在中部6省中，宏觀稅負最低的是河南省（12%）。

（二）一般預算收入質量下滑

地方一般公共預算收入主要由地方稅收收入和非稅收入組成。其中，地方稅收收入又由建安房地產行業稅收與其他行業稅收兩大部分構成。一般說來，稅收收入在一般公共預算收入中的占比越高，非稅收入在一般公共預算收入中的占比越低，建安房地產稅收在地方稅收入中的占比越低，表明地方一般公共預算收入質量越好，財政經濟可持續增長的能力越強。

1.地方稅收占一般公共預算收入的比重。稅收占一般公共預算收入的比重，是衡量財政收入質量最重要的指標。2015年湖北地方稅收收入規模在全國排第9，中部6省排第2位。但是，湖北地方稅收占一般公共預算收入的比重并不高，且占比有所下降。

“十二五”期間，湖北的稅收占比有以下三個特點：一是稅收占比波動較大，波幅在69.4-73.2%之間。二是“十二五”期間，稅收占比降幅較大，由2013年的73.2%下降為2015年的69.4%，為5年來最低。三是稅收占比排序與收入規模排序不匹配。2015年，全國地方稅收占一般預算收入的平均比重為75.5%，湖北低于全國平均水平6.1個百分點，在全國排名第20位，在中部6省中排名第4位（見表2）。

2.建安房地產稅收占地方稅收入的比重。在地方經濟發展的某一特定階段，建安房地產稅收大幅度增長，有其客觀必然性。但是，這類稅收大多為階段性或一次性收入，缺乏穩定性和可持續性。從這個意義上說，建安房地產稅收占地方稅收入比重的高低，是衡量稅收收入質量乃至整個財政經濟增長質量的另一個重要指標。

“十二五”時期，湖北建安房地產稅收年均增長26.2%，增幅居中部6省第1位，高出全國平均水平10.6個百分點（詳見圖1）。到了“十二五”末期的2015年，湖北建安房地產稅收占地方稅收收入的比重為48.5%，比全國平均水平高出8.7個百分點，居中部6省第3位。建安房地產稅收占比最高的是河南省（51%）；最低的為山西省（30.4%）（見表3）。

2015年，湖北建安房地產稅收加上與土地相關的4項基金收入（國有土地使用權出讓收入、新增建設用地土地有償使用費收入、國有土地收益基金、農業土地開發資金），其收入規模達到2445 億元，相當于當年全省地方一般公共預算收入的81%，表明湖北財政對源自土地、房地產的收入依賴程度較高。

3.非稅收入占一般公共預算收入的比重。“十二五”時期，湖北非稅收入增長具有以下三個特點：一是非稅收入增長快。年均增長31.5%，增幅位列中部6省第1位，高于全國同期非稅收入增長平均水平10.7個百分點（見圖2）。二是非稅收入增長大大超過地方稅收增長。“十二五”期間，地方稅收收入年均增幅雖然高達21.8%，增幅亦位列中部6省第1名，但同期非稅收入增幅仍高于稅收增幅9.7個百分點。三是非稅收入占一般公共預算收入的比重較高。2015年，湖北非稅收入占比為30.6%，高于全國平均水平（24.5%）6.1個百分點，位列中部6省第3位。非稅收入占比最高的為湖南省（39.3%），占比較低或財政收入質量相對較好的是安徽省為（26.7%）（見表4）。

二、地方一般預算支出比較分析

（一）預算支出持續增長，社保和科技支出占比增大

“十二五”期間，在湖北地方稅收持續、快速增長支撐下，地方一般公共預算支出年均增長19.6%，增幅居中部6省中第1位，高于全國平均增幅4.3個百分點。其中，民生方面的支出大幅度增長，科技、社會保障、醫療衛生、城鄉社區、住房保障等5項支出增幅均居中部6省首位。科技支出年均增長率更是高達39.2%，其次為城鄉社區支出、住房保障支出、醫療衛生和教育支出，增長率依次為35.4%、29.3%、23.5%和20%（見表5）。

到“十二五”末期，湖北財政支出結構進一步優化，教育、科技、文化體育與傳媒、社會保障、醫療衛生、節能環保、城鄉社區、住房保障支出等八項民生支出合計占一般公共預算支出比重為55.9%，比“十一五”末期的50.1%，提高了5.8個百分點。其中，科技支出占全省地方一般公共預算支出比重為2.6%，高于全國平均水平0.3個百分點，在中部6省排名第2；社會保障支出占比為14.0%，高于全國平均水平1.8個百分點，在中部6省排名第2（見表6）。

（二）民生支出比重偏低endprint

“十二五”與“十一五”相比，雖然湖北地方一般公共預算支出年均增長19.6%，居中部6省中第1位，但支出增幅仍要低于同期地方一般公共預算收入增幅（年均增長24.3%）4.7個百分點。另一方面，湖北與中部其他5省相比，雖然民生支出增長較快，但它占地方一般公共預算支出的比重依然偏低。2015年，湖北8項民生支出合計占比在中部6省中排名墊底，比第1名安徽省低了6.8個百分點，比全國平均水平低了1.9個百分點。其中：教育支出占比為14.9%，低于全國平均水平1.7個百分點，在中部6省排名第6；文化體育與傳媒支出占比為1.4%，低于全國平均水平0.5個百分點，在中部6省排名第6；醫療衛生支出占比為8.4%，雖然高于全國平均水平0.5個百分點，但在中部六省排名第6；住房保障支出占比為3.3%，低于全國平均水平0.3個百分點，在中部6省中也是排名最后。湖北其他民生支出如：城鄉社區支出占比為8.9%，低于全國平均水平1.7個百分點，在中部6省排名第4；節能環保支出占比為2.4%，雖然高于全國平均水平0.5個百分點，但在中部6省排名中與安徽省并列第4名（見表6）。

以下就教育支出、社會保障支出和醫療衛生等三項重大民生支出作進一步分析。

1.教育支出。“十二五”期間，盡管湖北的教育支出年均增長率高達20%，居中部6省第2位，但是，教育支出占一般公共預算支出比重在中部六省排名中依然是長期靠后，除2012年排名第5外，其他年份均排名第6。此外，2011-2015年，教育支出占比呈現“先升后降”的總趨勢，除2012年占比略有回升外，其他年份均呈逐年遞減之勢。2015年，教育支出占比為14.9%，為近五年來最低，低于全國平均水平1.7個百分點，與湖北教育大省地位不相匹配（見表7）。

2.社會保障支出。“十二五”期間，湖北社會保障支出年均增長18.4%，增幅居中部六省第1位。但是，2015年與2011年占比相比，湖北社會保障支出占一般公共預算支出的比重沒有增加，在中部六省中，其他省份均有不同程度上升（見表8）。

3.醫療衛生支出。“十二五”期間，湖北醫療衛生支出年均增長23.5%，增幅居中部6省第1位。2015年與2011年相比，湖北醫療衛生支出占一般公共預算支出的比重由7.7%上升到8.4%，上升了0.7個百分點。但是，中部其他5省的同期醫療衛生支出占比增幅卻都高于湖北省。例如安徽占比上升0.9、江西1.3、河南2.1、湖南1.3、山西1.7，而湖北的醫療衛生支出占比增幅0.7是最低的（見表9）。

（三）行政支出增長過快，“其他支出”規模偏大

“十二五”期間，湖北地方一般公共預算在總收入和總支出兩方面都以高于其他中部5省的增速，實現大幅度增長，在這種情況下，為什么會出現部分民生支出項目的增速偏低或支出占比“擺尾”“墊底”？原因主要有三個：一是償還歷史欠賬，如社會保障支出等；二是部分民生支出項目增長過快，“消耗”了較多的增量資金，如科技支出等。三是一部分增量財力過多地用于了增加行政管理經費和政府主導的經濟發展項目支出。

1.一般公共服務支出。一般公共服務支出的主要部分是政府部門行政管理經費。2015年，湖北一般公共服務支出占一般預算支出的比重為10.1%，高于全國平均水平1.8個百分點，在中部6省中排名第3，比江西高0.8、比安徽高2.5、比山西高2.9個百分點（見表10）。2015年與2011年相比，湖北一般公共服務支出占一般預算支出的比重，雖然下降了2.2個百分點，但在整個“十二五”期間，湖北省行政管理經費年均增長率為14.4%，居中部6省首位，增幅高于全國平均水平6.4個百分點。

2.其他支出。“十二五”期間，湖北一般公共預算支出中的“其他支出”規模始終居于中部6省前列。2015年，湖北的“其他支出”為71.2億元，是安徽省的4倍多，而同期湖南省的“其他支出”只及湖北的60%（見表11）。湖北省的“其他支出”主要用于了政府主導的地方經濟發展項目或事務。2015年，這類支出約為50億元，占“其他支出”的70%。具體構成如下：（1）產業發展基金支出10.0億元，占比14.1%；（2）持股入股支出9.5億元，占比13.3%；（3）拆遷及補償費5.9億元，占比8.3%；（4）償債支出4.3億元，占比6.0%；（5）招商引資、貿易洽談支出3.1億元，占比4.4%；（6）還貸準備金3.1億元，占比4.4%；（7）城市基礎設施建設支出2.4億元，占比3.4%；（8）對鄉鎮體制結算支出4.5億元，占比6.3%；（9）非稅收入繳庫安排支出9.4億元，占比13.1%；（10）其他。

三、社會保障收支結余和地方政府債務情況比較分析

（一）社會保障收支面臨“穿底”風險

社會保障收支結余，是反映社保基金運行狀況、社保支出兌付能力、社保基金管理水平和政府潛在財政風險的一個重要的綜合指標。2015年，湖北社保資金結余僅有15.7億元，2016年結余44.3億元，在中部6省中排第5位，收支“穿底”的風險日益加大（見表12）。

（二）政府債務風險基本可控

1.政府債務率（政府債務余額/政府綜合財力）。它是衡量地方政府債務風險的關鍵指標，以100%為警戒線。其中，綜合財力為政府的公共財政收入、轉移支付收入、政府性基金收入，以及國有資本經營收入之和。根據財政部公布的數據，2015年，全國地方政府平均債務率為86%，湖北債務率為72.62%，低于全國地方債務率平均值，在中部6省中排第3位（見表13）。

2.政府債務負擔率（政府債務余額/GDP）。其一般涵義是，地方政府承當的債務總量相對于當年地方經濟總產出規模的比例關系。債務負擔率越高，政府面臨的財政風險越大。2015年，湖北地方債務負擔率為15.9%，在中部6省中排第6位，表明政府債務負擔率尚有潛力（見表14）。endprint

3.政府債務付息支出。2015年，湖北地方政府債務付息支出為24.3億元，在中部6省中排第4位（見表15），政府債務付息支出處于政府財力可能的范圍之內。

四、政策建議

基于上述對湖北等中部6省“十二五”財政運行情況的比較分析，特提出以下政策建議：

第一，進一步加快湖北產業結構調整、轉型、升級的步伐，適時調整優化現行的省對下財政管理體制，從根本上改變一部分市州、縣級政府過度依賴土地財政和房地產稅收的現狀，努力提高財政收入質量。（1）落實“營改增”政策，完善“營改增”相關配套措施，進一步發揮“營改增”稅改政策在推動我省產業轉型、結構優化、消費升級、創新創業和深化供給側結構性改革等方面的作用。（2）落實財政支持和稅收優惠等導向性政策，推動新一代信息技術、高端裝備與材料、生物醫藥、新能源汽車、數字創意等戰略性新興產業發展成為新的支柱產業。（3）完善縣級基本財力保障機制。以縣級財政為責任主體，建立科學化、精細化的財政管理機制，動態調整縣級財力保障水平，建立保障范圍逐步擴大、保障標準逐步提高的動態保障機制。（4）研究省以下事權與支出責任相適應的制度。重點圍繞民生保障、社會事業發展、基礎設施建設和產業發展等方面，分領域、分行業逐步提出事權和支出責任劃分的方案。（5）完善與財政體制相關的考核機制。適當調減經濟發展進位、收入增長類考核指標和權重，增加相關政策目標落實情況、債務風險狀況等考核指標和權重。（6）完善省對下轉移支付制度。完善一般性轉移支付增長機制并逐步提高在全部轉移支付中的比重。修訂完善轉移支付管理辦法，研究建立財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤機制。

第二，湖北在高等教育、醫療衛生、文化體育、住房保障等四大民生領域，既存在財力保障不足的問題，也存在著體制改革不到位的問題。建議深入研究財政支持與體制改革“雙輪聯動”的大思路和大政策，以推動這四大民生領域的搞活與發展。（1）加大民生保障支出力度。節約下來的預算資金重點向教育、醫療衛生、文化體育、住房保障等民生領域傾斜。同時，探索將一部分非稅收入用于民生支出，如彩票公益金收入、國有資本經營收入等。（2）創新財政投入方式。財政可以通過政府采購、項目補貼、定向資助、捐贈配比等政策措施，鼓勵社會資本參與民生領域投資和運營。嘗試將財政投入方式的創新與擴大投融資渠道的方式方法聯系起來，靈活運用，發揮政府主導作用和財政資金“四兩撥千斤”的放大作用。大力推廣和應用PPP模式，推動政府和社會資本合作。（3）加強財政支出績效評價管理制度建設。探索形成一套科學的支出績效評價指標體系，建立行之有效的激勵、約束、反饋機制，同時為決策者提供有力的決策依據，提高財政投入資金的使用效率。

第三，要高度重視湖北社會保障資金來源面臨的“穿底”風險。建議構建省政府統一領導下的“地稅征收、財政管理、社保發放、審計監督”四位一體的社會保險基金管理體制。當務之急是要在資金征管體制上借鑒先進省份的經驗，將目前湖北養老保險、醫療保險等收入征管中存在的“多部門治水”亂象，改革、調整為由湖北省地方稅務局一家“集中征收、全責征管”的新體制，以確保未來全省社保收入的持續、穩定增長。

第四，按照黨的十八大提出的“切實發揮市場在資源配置中的決定性作用”的理念，對“十二五”期間省級和市州設立的各類產業發展基金、持股入股支出，以及各類政府投資平臺的財政資金使用績效，進行全面審計和評估，防止財政資金的浪費和濫用，防范潛在的政府債務風險和政府包攬過多的風險。

第五，向安徽、山西和江西3省學習，要更加嚴格地控制各級政府的行政管理支出，把節約下來的預算資金更多地用于民生保障支出。各級政府要樹立經常性支出過“緊日子”的思想，進一步壓縮“三公經費”，積極探索利用新技術、新手段（如釘釘辦公、滴滴公務打車等）進一步降低行政管理支出。

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[責任編輯：曾 菡]endprint