合肥市市轄區永久基本農田劃定與分析

謝佳+何方+阮夢蝶+石偉博+秦瑋+許姚亮+范貴娟+朱琳

摘 要：永久基本農田的劃定不僅關系到農業生產、國家糧食安全、生態環境保護，還關系到城市發展布局以及經濟的可持續發展。該文以合肥市市轄區為例，以上一輪基本農田劃定成果為基礎，探究永久基本農田的劃定，以及劃定工作中遇到的問題，并提出建議，以期為其他地區永久基本農田的劃定提供參考。

關鍵詞：永久基本農田；合肥市市轄區；問題；分析

中圖分類號 F323.211 文獻標識碼 A 文章編號 1007-7731（2017）19-0003-3

Demarcation and Analysis of Permanent Basic Farmland in Hefei City

Xie Jia et al.

（School of Resources and Environment，Anhui Agriculture University，Hefei 230036，China）

Abstract： The definition of permanent basic farmland is not only related to agricultural production， national grain security， ecological and environmental protection， but also to the development of urban development layout and economic sustainable development. In this paper， taking the municipal area of Hefei as an example， based on the results of the basic farmland delineation， this paper explores the delineation of permanent basic farmland and the problems encountered in delineating work， and provides reference for the delineation of permanent basic farmland in other areas.

Key words： Permanent basic farmland；Hefei City area；Problem；Analysis

以往我國基本農田依據土地規劃而定，隨著規劃調整也就出現了基本農田重新劃定調整的現象，基本農田完全淪為“政策田”。同時，各類項目建設選址落位也經常占用基本農田，地方政府為了當前的發展利益而對基本農田頻繁進行使用調整，使得基本農田保護失去其應有的嚴肅性和長久性[1]。永久基本農田雖然只是在基本農田前面加了“永久”兩個字，但是彰顯了其剛性和約束性。其劃定不僅有利于滿足我國未來人口和國家經濟發展對糧食的需求、國家耕地保護政策的有效落實，而且對農業生產、國家糧食安全以及經濟的可持續發展起到保障作用，同時也是嚴防死守我國“18億畝”耕地紅線的核心工作。

合肥市根據國家永久基本農田劃定要求，結合當地實際情況，將永久基本農田任務指標分解到各個縣區，在上一輪基本農田劃定的成果上，進行基本農田的劃定調整，最終確定全域永久基本農田劃定范圍。

1 研究區域概況

合肥市市轄區包括：瑤海區、蜀山區、包河區以及廬陽區4個城區。其中，包河區是4個城區中面積和人口第一大區，區內匯聚了眾多的高等院校和研究所，是全省經濟實力“第一城區”；蜀山區是一個以科技文化教育、高新技術為主導的新興城區；瑤海區是傳統的工業區，是全市重要的加工制造業基地；廬陽區是合肥老城區政治、經濟、文化和金融中心。

永久基本農田劃定前合肥市市轄區的基本農田主要分布在城市周邊范圍界線外，城市周邊范圍內基本農田分布較少。瑤海區劃定前已有基本農田數量為1698.11hm2，其他地類約占2%，主要分布在城市周邊范圍界線外的三十頭鎮，圈內無基本農田分布。廬陽區劃定前已有基本農田數量為678.98hm2，其他地類約占0.1%；城市周邊范圍界線圈內圈外的基本農田主要分布三十崗鄉。蜀山區劃定前已有基本農田數量為23856.36hm2，其他地類約占4.64%；城市周邊范圍界線外的基本農田主要分布在小廟鎮、高劉鎮和南崗鎮，圈內的基本農田主要分布在南崗鎮和小廟鎮。包河區劃定前已有基本農田數量為1815.42hm2，其他地類約占8.55%；城市周邊范圍界線外的基本農田主要分布大圩鄉，圈內的基本農田分布在煙墩鄉和大圩鄉。

2 永久基本農田的劃定

2.1 基礎數據預處理 （1）數據格式轉換。城市土地利用數據一般是CAD格式，而基本農田的劃定平臺是ArcGIS，因此需要將CAD格式轉換成矢量數據格式。轉換方法：右擊CAD文件，導出數據，輸出時保存類型選擇為Shpfile；利用工具箱的轉換工具（Conversion Tools）里的To Shpfile工具進行轉換。（2）數據提取。主要包括：從瑤海區2014年變更調查數據總的地類圖斑中提取14a耕地圖斑；從規劃數據庫中規劃基本農田圖層；從耕地質量等別評定成果中提取耕地的利用等別。（3）確定劃定前全域范圍內規劃基本農田和現狀耕地數量。將規劃基本農田融合成一個大圖斑，先與14a地類圖斑疊加，剔除非耕地，再與城市周邊范圍界線疊加，可得到劃定前圈內圈外規劃基本農田的數量；將14a耕地和城市周邊范圍界線疊加，可確定劃定前圈內圈外耕地數量。（4）確定全域范圍內規劃基本農田和現狀耕地的質量等別。將規劃基本農田和14a耕地圖層，分別與最新的耕地質量利用等圖層疊加，可得到原有基本農田質量等別和現狀耕地質量等別。endprint

2.2 基本農田的調出調入 （1）基本農田調出。將規劃基本農田圖斑與最新的土地利用現狀調查成果疊加，然后與最新遙感影像圖套合，對占用基本農田的建設用地、未利用地等非耕地（包含可調整地類）全部調出，不得保留劃定為基本農田。對于占用的基本農田要進行核實舉證，并提供相關證明材料；對于疑似的圖斑，要進行實地勘察，確保合肥市市轄區全域范圍內的優質耕地優先劃為永久基本農田。（2）基本農田調入。將14a非基本農田的現狀耕地和城市周邊范圍界線疊加，進行圈內圈外基本農田的補劃。根據上級下達的任務指標，以基本農田劃定要求為依據，進行基本農田的補劃，將城鎮周邊和交通沿線易被占用的優質耕地優先劃為基本農田，補劃的基本農田數量必須大于等于調出的基本農田，質量等別不得低于調出的基本農田。

2.3 永久基本農田的劃定結果 合肥市4區城市周邊范圍界線外規劃基本農田中的非耕地全部調出，永久基本農田劃定達到上級下達指標。永久基本農田劃定后情況為：瑤海區全域范圍內永久基本農田面積為778.61hm2，上級下達的任務目標是755hm2，劃定后永久基本農田主要分布在三十頭鎮和七里街道；廬陽區全域范圍內永久基本農田面積為2218.03hm2，上級下達的任務目標是2193.30hm2，劃定后永久基本農田主要分布在三十崗鄉、大楊鎮和杏花村街道；蜀山區全域范圍內永久基本農田面積為21175.58hm2，上級下達的任務目標是21118.40hm2，劃定后永久基本農田主要分布在小廟鎮、高劉鎮、南崗鄉和井崗鎮；包河區全域范圍內永久基本農田面積為2001.09hm2，上級下達的任務目標是1900hm2，劃定后永久基本農田主要分布在義城鎮和大圩鄉、煙墩鄉。

3 劃定過程中遇到的問題與解決方法

3.1 坐標系轉換問題 規劃部門通常采用的坐標系是北京54，國土部門通常采用的坐標系是西安80，2種坐標系之間有偏差，因此需要將數據的坐標系轉成一致，以方便后期數據的處理與分析。北京54和西安80間的轉換，必須借助現有的公共點和2種坐標，推算出變換參數，再對轉換坐標進行轉換。坐標系轉換主要有以下2種方式：（1）打開View-Data Frame Properties的對話框，選擇坐標系，點擊Transformations，在打開的對話框中選擇New，新建一個投影轉換公式，在Method中選擇轉換方法，然后在參數表中進行參數設置（3參數或者7參數），最后點擊應用、確定，導出數據時選擇此數據框；（2）選擇Data Management Tools中的Create Custom Geographic Transformation工具，輸入轉換的名稱，在Method中選擇合適的轉換方法如 COORDINATE_FRAME，然后輸入3參數或者7參。其中，3參數旋轉為零、比例為一。再利用投影（project）工具，選擇輸入數據、輸出坐標系以及自定義的坐標系。

3.2 ZM值 在ArcGIS中，常用的幾何類型有點、線、面和體，除此之外，可能會遇到帶ZM值的類型，如面ZM；從CAD導出的地形圖數據，大部分含有Z值信息，導成shape后，其類型都是帶ZM的。其中，Z值用來存儲高值屬性信息的，M值是用來存儲其他屬性信息的。利用ArcGIS處理數據時，有時不能識別帶ZM的幾何類型的Shape文件，且帶ZM值的矢量數據無法進行疊加分析；或者可進行數據處理，但是會造成數據誤差。所以在進行數據處理前要將ZM值去除，以保證數據的準確性。

去除ZM值有2種方法：（1）選擇轉換工具（Conversion Tools）的To Shapfile工具的環境設置，設置Z值和M值參數為Disabled；（2）在地理處理—環境，設置Z值和M值參數為Disabled。

3.3 基本農田凈面積一致性問題 永久基本農田的劃定還包括數據庫的建設，在數據庫質檢時，會檢查基本農田圖斑的凈面積和變更調查（最新的全國土地變更調查地類圖斑）計算的凈面積是否一致。質檢結果顯示，基本農田圖斑的凈面積與變更調查計算的面積不一致。

由于在進行基本農田劃定時，破壞了圖斑的完整性，導致圖斑面積發生變化，利用凈面積公式進行計算面積，顯示基本農田圖斑的凈面積與變更調查計算的面積不一致。通過外部數據的導入，使用蒼穹軟件的面積維護工具進行面積的維護。首先，在蒼穹中新建標準MDB數據庫，進行配置、連接，將基本農田圖斑通過圖層更換工具更換到蒼穹中。其次，利用基本農田圖斑生成基本農田片（塊），進行面積維護。最后導出Shp文件。

4 建議

在永久基本農田的劃定過程中，將占用基本農田的建設用地全部調出，同時需要補劃的基本農田的數量必須大于等于調出的數量；集中連片性較好。但是在實際劃定過程中，由于每個地區的實際情況不一樣，所以執行的效果不盡相同。補劃的基本農田數量上達標，但是分布較為零散、地塊面積較小。針對這種情況提出以下建議：

4.1 調整基本農田劃定體系 從管制要求上看，雖然省級基本農田保護面積不得低于上級政府下達的80%，但是市、縣級可改變傳統基本農田指標的平均分解方式，在與經濟發展相協調的前提下，加大對基本農田質量優良地區重點保護的力度，提高綜合條件優良的重點地區基本農田保護率[2]。對于經濟建設發展較快的城市，可以根據當地的實際情況，在保證全域范圍內永久本農田數量和質量的前提下，適當的降低城市周邊范圍內基本農田的數量和占比，或者進行區域間的協調，

4.2 建設永久基本農田整備區 基本農田整備區是確保基本農田保護目標實現的“彈性”手段，承擔著在規劃期間補劃基本農田的重要功能[3]。隨著城市的發展，建設用地也會隨之增加，考慮建設項目的選址等因素，勢必會占用一些基本農田。將地區城市發展規劃方案和基本農田劃定方案、其他規劃方案相銜接，在中心城區規劃控制范圍界線和城市周邊范圍界線之間做緩沖區分析，適當的將城市范圍界線往外擴充一些距離，根據基本農田劃定要求，建設永久基本農田整備區，為以后城市周邊永久基本農田的補劃和調整做準備。

5 結語

永久基本農田是耕地中質量較高的部分，其劃定對于保護耕地、優化城市布局和保障國家糧食安全具有重要意義。本文以合肥市市轄區為例，對永久基本農田的劃定以及劃定過程中遇到的問題進行探討，以期為其他地區的永久基本農田劃定提供參考。

各地區要根據國家下發的永久基本農田劃定規程，以上一輪成果為基礎，結合當地實際發展情況與城市發展規劃方案，合理地劃定永久基本農田，避免在規劃實施過程中基本農田的不斷補劃和調整，提高基本農田的保護率，合理優化配置國土資源。

參考文獻

[1]王興，杜新波，曹端海.永久基本農田應服務于未來[J].中國土地，2009（7）：51-53.

[2]安濟文.基本農田劃定存在的問題及對策研究[J].農業與技術，2013，1：197-206.

[3]涂建軍，盧德彬.基于GIS與耕地質量組合評價模型劃定基本農田整備區[J].農業工程學報，2012，28（2）：234-238.

（責編：徐煥斗）endprint