公路建設項目自管模式的提出背景及實施要點

范建聞

摘要：梳理我國目前公路建設管理“項目法人+社會監理”傳統模式中監理體制存在的主要問題，并分析問題的成因；然后根據目前公路建設管理面臨的形勢和發展特點論證實行自管模式的可行性；最后從優化監理工作內容和方式，靈活設置現場管理機構，落實承包商主體責任、完善責任追究等方面提出自管模式的實施要點。

關鍵詞：公路建設；項目管理；傳統模式；自管模式

一、傳統模式中監理體制存在的突出問題

從制度設計的角度看，我國工程監理帶有獨立第三方的屬性。但在傳統模式中，工程監理不可能成為真正的獨立第三方，項目法人和工程監理對建設項目都有管理職責，形成了多頭管理的局面。隨著建設規模的快速增長，投融資方式的變革，傳統模式存在的問題日益突出，并突出表現在工程監理方面。

（一）監理的定位不清

現實中，監理的定位既非“獨立、公正的第三方”行使社會監督職能，也非業主雇員代表業主權益，更不是代表政府行使政府監管職責，角色定位不清晰，監理作用難以發揮。各方均對監理工作不滿意。調研數據顯示，45%的業主單位認為“監理存在越位、缺位、錯位等情況”；61%的監理企業認為“收人低、無法全面履行監理義務等”；81%的交通運輸主管部門及質監機構認為“監理隊伍參差不齊、整體素質不高”。

（二）監理的職責不明

首先，監理與項目法人職責交叉嚴重，界限不清晰。《公路工程施工監理規范》雖明確監理對工程質量、安全、環保、費用、進度實施監督管理，但實際上，監理主要以工程質量和安全管理為主，費用、合同及進度控制則均由項目法人掌控，監理有責無權；其次，監理與施工單位間責任劃分也不清晰，監理人員在質量和安全上權小責大，責權不匹配。

（三）監理的工作重點偏離“咨詢服務”的本質要求

當前，監理工作主要以巡視、抽檢和旁站為主，已逐步演變為監工或質檢員角色，業務性質偏離了“高智能技術咨詢服務”的本質屬性。調研情況表明，由于施工單位質檢體系不完善，目前項目法人普遍將監理定位為施工單位生產的“貼身盯防”，超規范擴大監理的旁站范圍、增加監理抽檢頻率。監理的巡視抽檢和旁站工作占比約為70%，技術管理僅占10%左右。某在建高速公路工程長約10公里，需監理填寫的質量抽檢、質量評定及試驗表格已達18.5萬張。

（四）監理單位管理不嚴，隊伍不穩定

監理單位管理水平參差不齊，部分現場監理機構和監理人員職責履行不到位。有些監理企業對現場監理機構的管理力度不足，存在以包代管現象，現場監理的考核機制不完善。監理隊伍不穩定，人員流動性大，優秀監理人才不斷流失。監理工程師專業結構不合理，監理人員施工和管理經驗不足，整體素質偏低。高素質人才緊缺，類似項目總監這樣的高層次人才十分匱乏。

二、實行自管模式的可行性

（一）我國公路建設管理能力逐步增強

得益于我國交通基礎設施的快速發展和世界級重大工程的磨礪，公路建設行業涌現出一批技術力量雄厚、管理經驗豐富、管理制度完善、專業人才充沛的大型企業。這些企業具備包括工程監理資質在內的各種專業資質，以及承擔工程建設實施、項目管理和工程監理的實際能力。從調研情況看，這些企業要求采用自管模式的呼聲很高。

（二）自管模式適應投融資體制改革的方向

當前，交通運輸發展面臨的投融資環境發生了較大的變化，為更好的發揮政府投資的引導作用，充分利用社會資本參與交通基礎設施建設，國務院及相關部門提出要在基礎設施建設領域廣泛推廣PPP模式。這類投資項目的一個重要特點就是減少管理層級、提高管理效能、提高經濟效益，因此，自管模式是適應公路建設投融資體制改革發展方向的。

（三）自管模式使管理責任更加清晰

從公路建設管理體制改革趨勢看，項目法人責任制將進一步加強。整個項目建設管理的責任主體已經明確為項目法人，質量安全的第一責任主體也明確為施工和設計單位。采用自管模式有利于將項目建設管理的主體責任集中于項目法人，避免項目法人與監理單位職責重疊，責任相互推諉，從而解決我國目前工程監理制度存在的主要問題。

（四）自管模式符合國外建設管理慣例

從國外慣例做法看，先進發達國家均未要求工程建設項目必須設置監理。一般由業主根據工程項目情況和工程質量保證體系規范等，確定對承包人工作的監督檢查方式。盡管我國的“監理”是從FICDIC合同條件的“工程師”借鑒而來，但其內涵現已發生較大變化。

三、自管模式實施要點

（一）理解自管模式的內涵

結合自管模式的本質屬性與定義，有兩個問題需要明確，一是建設管理工作和監理工作的關系；二是監理工作是否必須由具備相應執業資格的人來完成。公路工程監理的工作內容由《公路工程施工監理規范》確定。該規范主要是針對傳統模式編制的，規范要求監理在工程質量、安全、進度、投資、進度、環保和合同管理等方面進行監督管理。這些工作本身就是建設管理工作，如果能夠完成監理規范中規定的全部工作，那么也就基本完成了大部分的建設管理工作。這說明建設管理和監理工作之間并沒有嚴格的界限，自管模式就是要讓這些工作由一個主體負責。自管模式中，監理工作是否必須由具備相應執業資格的人員完成，從管理專業化的角度看，監理工作應盡量由持證監理人員完成，擬采用自管模式的項目法人，應具備足夠數量的監理人員。如果不具備足夠數量監理人員，可以通過兩種方式進行彌補，一是外聘具備相應資質的監理人員；二是選擇具備行業認可的相近專業資格人員經培訓后完成監理工作，但后一種方式需經相關部門（質監部門）承認。

（二）優化監理工作內容和方式

改革現行監理體制，優化監理工作內容和方式，是自管模式實施的基礎。要根據項目實際情況對監理服務內容進行修訂，剔除傳統監理工作中無效的、重復的工作，精簡監理人員，提高監理人員素質，強化監理對現場質量、安全的否決權。通過進一步落實施工單位質量、安全主體責任來減少監理的監督工作量。監理應更多地通過檢測、工序控制等手段完成監理工作。例如對于橋梁樁基，監理規范要求的旁站項目包括“鋼筋籠安放和混凝土澆筑”，優化監理工作后，可僅對鋼筋籠安放和首盤混凝土澆筑進行旁站，待全部澆筑完成后通過無損檢測判定樁基質量；對于部分隱蔽工程，可采用信息化系統上傳影像資料的方式替代現場簽認。endprint

（三）靈活設置現場管理機構

由于自管模式中項目法人要同時承擔建設管理和監理工作，因此其現場管理機構與傳統模式不同，應遵循專業化、高效、均衡與制衡等原則。現場管理機構中，承擔監理職責的部門名稱不一定還叫“總監辦”、“駐地辦”，只要能完成全部建設管理和監理工作即可。從公路建設項目特點考慮，現場管理機構無論采用何種形式，一般要包含兩個層次。最下層負責現場具體的建設管理工作，如旁站、巡視、抽檢、工序驗收、質量評定、計量等；上一層為統籌、協調或綜合管理部門，如質量部、技術部、安全部、合約部、財務部等。自管模式現場管理機構的內設部門可根據具體情況靈活設置。

（四）落實承包商的主體責任

傳統模式中，監理人員承擔了大量本應由承包商負責的工作，甚至變成承包商的施工員和監工。承包商過多依賴監理，其質量和安全保證體系不能有效落實。自管模式下要強化承包商的質量、安全保證體系，杜絕承包商以包代管。督促承包商建立健全自檢體系，重點檢查落實承包商項目經理、技術負責人、工地試驗室負責人的資格及其履約情況。監督承包商做好開工準備、工程施工和工序交驗的自檢工作。

（五）完善責任追究機制

將建設管理責任落實到人，并建立終身責任追究機制是保證自管模式順利實施，保證工程質量和安全可控的根本措施。只有將責任落實到具體的管理人員，才能使管理者心存敬畏，自覺地提高管理質量和效率。完善責任追究機制，一是要明確責任主體單位及相關責任人員，各責任方必須按照“定人、定崗、定責”三定原則劃分質量責任；二是要建立責任主體追究機制。充分利用信息化技術手段，推行數字化管理，方便責任追溯。

四、結語

從未來發展趨勢看，監理的本質屬性是“咨詢服務”。監理受項目法人委托，按照合同要求和監理規范配合項目法人進行建設管理。從這個意義上講，監理并不是項目法人完成建設管理工作的必備要素，這也正是提出自管模式的出發點和基礎。

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